Кто управляет Америкой

Управление по науке и технологической политике (The Office of Science and Technology Policy);

Административную службу (The Office of Administration).

Хотя каждое из этих подразделений выполняет собственные задачи, наибольшее влияние на принятие решений традиционно оказывают Совет национальной безопасности, Совет по внутренней политике и структуры, отвечающие за международную экономическую политику. Именно через них проходят многие стратегические инициативы администрации президента.

Иерархия внутри Белого дома

Сотрудники исполнительного аппарата занимают различные позиции в административной иерархии.

Высший уровень составляют помощники президента (Assistant to the President). Ниже располагаются заместители помощников президента (Deputy Assistant to the President), а затем специальные помощники президента (Special Assistant to the President).

Однако центральной фигурой всей системы является глава аппарата Белого дома (White House Chief of Staff). Его часто называют главным менеджером президентской администрации.

Глава аппарата отвечает за организацию работы Белого дома, координацию деятельности министерств и агентств, контроль документооборота и распределение доступа к президенту. Через него проходит значительная часть информации, поступающей главе государства.

Как правило, эту должность занимают опытные политики или управленцы, обладающие серьезным административным опытом и высоким уровнем доверия со стороны президента. На практике влияние главы аппарата во многом зависит от личных отношений с президентом и его стиля управления.

Исследователи отмечают интересную закономерность: чем меньше президент вовлечен в текущую административную работу, тем более влиятельным становится глава аппарата. Так, при Рональде Рейгане роль этой должности существенно возросла. Напротив, президенты, лично контролировавшие работу администрации и министерств, как правило, ограничивали самостоятельность своих руководителей аппарата.

Совет национальной безопасности: центр внешнеполитических решений

Наиболее влиятельным подразделением исполнительного аппарата считается Совет национальной безопасности (National Security Council, NSC).

Именно здесь обсуждаются вопросы войны и мира, международных кризисов, санкционной политики, обороны и разведки. По сути, Совет национальной безопасности является главным координационным центром американской внешней и военной политики.

Особое значение Совет приобрел во второй половине XX века. Многие эксперты связывают рост его влияния с деятельностью Генри Киссинджера и Збигнева Бжезинского, которые занимали пост помощника президента по национальной безопасности и превратили его в одну из ключевых должностей американской администрации.

В постоянный состав Совета входят:

президент США;

вице-президент;

государственный секретарь;

министр обороны;

министр финансов;

помощник президента по национальной безопасности.

Кроме того, в работе Совета регулярно участвуют председатель Комитета начальников штабов и директор национальной разведки, выступающие в качестве постоянных консультантов.

Аппарат Совета национальной безопасности управляет знаменитой Ситуационной комнатой Белого дома (Situation Room) — специальным центром управления и мониторинга, куда в режиме реального времени поступает информация от вооруженных сил, разведывательных служб и правоохранительных органов. Именно отсюда президент получает оперативные данные во время международных кризисов и чрезвычайных ситуаций.⁶

Основная задача Совета — не принимать решения, а готовить их для президента. Его сотрудники анализируют риски, разрабатывают варианты действий, координируют позиции различных ведомств и формируют рекомендации по вопросам национальной безопасности.

Несмотря на наличие различных точек зрения внутри Совета, окончательное решение всегда остается за президентом США.

Особое положение занимает помощник президента по национальной безопасности. В отличие от большинства высокопоставленных чиновников, он назначается без утверждения Сенатом и обладает значительной свободой действий. Благодаря этому президент получает возможность выстраивать независимый канал подготовки внешнеполитических решений.

Торговый представитель США и международная экономическая политика

Значительную роль в формировании мировой экономической повестки играет Управление торгового представителя США (Office of the United States Trade Representative).

Это ведомство представляет интересы правительства США на международных торговых переговорах, участвует в разработке соглашений о свободной торговле, взаимодействует с Всемирной торговой организацией и занимается урегулированием торговых споров с другими государствами.

Руководитель управления входит в состав Кабинета и имеет ранг посла. Такой же статус имеют и его заместители. Они отвечают за подготовку двусторонних и многосторонних торговых соглашений, которые оказывают влияние на мировую экономику.

Особое место в деятельности ведомства занимает защита интеллектуальной собственности. Ежегодно управление публикует специальный доклад Special 301 Report, в котором оценивается ситуация с соблюдением авторских и патентных прав в различных странах мира.

Коммуникационная политика Белого дома

В современной политике большое значение имеет не только принятие решений, но и способность донести их до общества. За эту работу отвечает Управление коммуникаций Белого дома (Office of Communications).

Его задача — формировать информационную повестку администрации, обеспечивать взаимодействие со средствами массовой информации и поддерживать публичный образ президента как внутри страны, так и за ее пределами.

В структуру управления входят офис пресс-секретаря, подразделения по работе со СМИ, аналитические группы и специалисты по подготовке официальных выступлений президента.

Пресс-секретарь Белого дома выступает основным представителем администрации в общении с журналистами. Он проводит брифинги, разъясняет позицию Белого дома по актуальным вопросам и информирует общественность о деятельности президента.

Ключевые выводы главы

Исполнительный аппарат президента США является центральным рабочим механизмом Белого дома и обеспечивает главу государства аналитической, организационной и политической поддержкой.

В отличие от Кабинета, который объединяет руководителей федеральных департаментов, исполнительный аппарат состоит из советников, экспертов и чиновников, непосредственно работающих на президента.

Большинство сотрудников аппарата назначаются без утверждения Сенатом, что позволяет президенту самостоятельно формировать ближайшее окружение и оперативно управлять своей администрацией.

Ключевую роль в координации деятельности Белого дома играет глава аппарата (Chief of Staff), который организует работу администрации и обеспечивает взаимодействие президента с федеральными ведомствами.

Наиболее влиятельным подразделением исполнительного аппарата считается Совет национальной безопасности, отвечающий за подготовку решений в области внешней политики, обороны, разведки и национальной безопасности.

Совет национальной безопасности не принимает решений самостоятельно. Его основная задача — предоставлять президенту экспертные оценки, варианты действий и рекомендации по вопросам национальной безопасности.

Особое место в системе внешнеполитического управления занимает помощник президента по национальной безопасности, который назначается без согласования с Сенатом и является одним из наиболее влиятельных советников главы государства.

Управление торгового представителя США формирует торгово-экономическую повестку страны на международной арене, участвует в переговорах и отвечает за защиту американских экономических интересов.

Важным элементом президентской власти является система стратегических коммуникаций Белого дома, обеспечивающая взаимодействие администрации со средствами массовой информации и обществом.

Исполнительный аппарат президента представляет собой один из ключевых центров подготовки и координации политических решений, связывающий президента, федеральные ведомства и экспертное сообщество в единую систему управления.

Глава 4. Федеральные и независимые агентства: власть вне Белого домаПочему президент контролирует не все

Когда говорят об исполнительной власти США, обычно вспоминают президента, Белый дом и федеральные министерства. Однако американская система устроена значительно сложнее. В ней существует целая группа органов, которые формально относятся к исполнительной власти, но при этом обладают высокой степенью самостоятельности и не всегда подчиняются президенту напрямую.

Речь идет о федеральных и независимых агентствах — особом типе государственных институтов, который сформировался в США по мере усложнения экономики, финансовой системы и государственного регулирования.

Именно через эти структуры государство контролирует энергетические рынки, международную торговлю, финансовую сферу, телекоммуникации, экологию и многие другие направления.

Федеральные и независимые агентства: в чем разница

Федеральные агентства входят в систему исполнительной власти и обычно подчиняются соответствующим министерствам или непосредственно президенту. Как правило, такие структуры возглавляет один руководитель — директор, администратор или секретарь.

Независимые агентства занимают особое положение. Формально они также являются частью исполнительной ветви власти, однако обладают значительно большей автономией. Их руководство защищено от политического давления, а решения не могут быть произвольно отменены президентом.

Еще одно важное отличие связано с системой управления. Если федеральные агентства чаще всего строятся по принципу единоначалия, то независимые структуры обычно руководятся коллегиальными комиссиями или советами, состоящими из нескольких членов.

Руководители федеральных агентств и большинства независимых комиссий назначаются президентом с согласия Сената. Однако право свободного увольнения распространяется, как правило, только на руководителей федеральных ведомств. Независимые комиссии обладают дополнительными гарантиями самостоятельности.

Для снижения политического влияния состав таких органов обычно формируется на двухпартийной основе. Это означает, что представители одной партии не могут получить полный контроль над комиссией даже в случае победы на президентских выборах.

Некоторые независимые агентства дополнительно подотчетны Конгрессу, что делает их положение еще более автономным по отношению к Белому дому.

Количество подобных структур постоянно меняется. Одни агентства создаются для решения новых задач, другие реформируются, объединяются или ликвидируются.

Почему независимые агентства важны

Логика их создания связана с желанием вывести отдельные сферы государственного управления из-под непосредственного политического влияния.

Предполагалось, что вопросы регулирования энергетики, финансовых рынков или международной торговли должны решаться профессиональными экспертами на основе законодательства и долгосрочных интересов государства, а не исходя из текущей политической конъюнктуры.

Поэтому многие независимые агентства обладают полномочиями, сопоставимыми с полномочиями министерств, а иногда и превосходящими их по степени автономии.

Среди наиболее влиятельных независимых структур особое место занимают:

Федеральная комиссия по энергетическому регулированию (Federal Energy Regulatory Commission — FERC);

Комиссия по международной торговле США (U.S. International Trade Commission — USITC);

Агентство США по международному развитию (United States Agency for International Development — USAID).

Федеральная комиссия по энергетическому регулированию

Федеральная комиссия по энергетическому регулированию (FERC) считается одним из наиболее независимых регуляторов в системе исполнительной власти США.

Она отвечает за регулирование межштатной торговли электроэнергией, контроль цен на природный газ, установление тарифов на транспортировку нефти по трубопроводам, а также выдачу разрешений на строительство гидроэлектростанций, терминалов сжиженного природного газа и магистральных газопроводов.

Кроме того, комиссия осуществляет мониторинг энергетических рынков, оценивает экологические последствия крупных энергетических проектов и вправе применять санкции к компаниям, нарушающим действующие правила.

Особенность FERC заключается в высокой степени независимости. Ее решения не могут быть отменены президентом или Конгрессом и подлежат пересмотру только в судебном порядке. Даже Министерство энергетики не обладает правом вмешиваться в деятельность комиссии и может оспаривать ее решения лишь на общих основаниях.

Во главе комиссии стоят пять комиссионеров, назначаемых президентом с согласия Сената сроком на пять лет. Для сохранения политического баланса более трех членов комиссии не могут представлять одну и ту же партию.

В структуре FERC работают собственные административные судьи, рассматривающие споры между государством и участниками энергетического рынка. Благодаря этому комиссия фактически сочетает регуляторные, надзорные и квазисудебные функции.

Комиссия по международной торговле США

Другим важным независимым органом является Комиссия по международной торговле США (USITC).

Ее деятельность направлена на поддержку конкурентоспособности американской экономики и защиту торговых интересов страны на мировых рынках.

Комиссия готовит аналитические материалы для президента, Конгресса и торгового представителя США, участвует в оценке тарифной политики, следит за соблюдением торгового законодательства и анализирует влияние международной торговли на американскую экономику.

Одной из ее ключевых задач является поддержание Единой тарифной системы США и администрирование федеральных торговых законов.

Руководящий орган комиссии состоит из шести специальных уполномоченных, назначаемых президентом на девятилетний срок после согласования с Сенатом. Для сохранения политического баланса не более трех членов комиссии могут принадлежать к одной партии. Председатель и заместитель председателя назначаются сроком на два года, причем их партийная принадлежность должна различаться.³

Такая система призвана минимизировать политическое влияние на принятие решений в сфере международной торговли.

USAID: инструмент американской "мягкой силы"

Особое место среди независимых агентств занимает Агентство США по международному развитию (USAID).

Организация была создана для реализации долгосрочных программ экономического и социального развития за пределами Соединенных Штатов и стала одним из первых государственных институтов такого рода в мире.

Сегодня USAID работает более чем в ста странах и реализует программы в области здравоохранения, образования, экономического развития, поддержки предпринимательства, гуманитарной помощи и демократических институтов.

Хотя агентство формально является самостоятельной структурой, его деятельность координируется Государственным департаментом и тесно связана с внешнеполитическими приоритетами США.

Руководитель агентства и его заместитель назначаются президентом с согласия Сената.

На протяжении многих десятилетий USAID рассматривалось как один из важнейших инструментов американской "мягкой силы", позволяющий Вашингтону укреплять влияние через гуманитарные, образовательные и экономические программы.

В России агентство работало с 1992 по 2012 год. За это время оно взаимодействовало как с государственными структурами, так и с некоммерческими организациями, а также участвовало в финансировании ряда международных программ, включая проекты в сфере здравоохранения. По оценкам самого агентства, общий объем реализованных в России программ составил около 2,7 млрд долларов.

Ключевые выводы главы

Федеральные и независимые агентства являются важной частью исполнительной власти США, но обладают разной степенью подчиненности президенту.

Независимые агентства создаются для того, чтобы снизить политическое влияние на принятие решений в отдельных сферах государственного управления.

Руководство независимых комиссий обычно формируется на двухпартийной основе, что помогает сохранять политический баланс.

Федеральная комиссия по энергетическому регулированию обладает широкими полномочиями и высокой степенью автономии даже по отношению к Министерству энергетики.

Комиссия по международной торговле играет важную роль в защите экономических интересов США и формировании торговой политики.

USAID является одним из наиболее известных инструментов американской внешней политики и международного развития.

Наличие независимых агентств делает систему исполнительной власти США более сложной, но одновременно создает дополнительные механизмы профессионального и политического контроля над государственным управлением.

Используемая литература:

Артемьев М.А. Как работает Америка / М.А. Артемьев – М.: Фонд «Либеральная миссия»; «Новое литературное обозрение», 2010

Д.М. Кузнецов. Взаимодействие внешней политики и общественного мнения в США: некоторые актуальные вопросы, КомКнига, УРСС, 2010

М.В. Баглай, Президенты РФ и США. Роль, порядок, выборы, полномочия: монография. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Норма: ИНФА-М, 2012

Э.П Григонис, В.П. Григонис, Краткий курс: Конституционное право зарубежных стран. – СПб.: Питер, 2007 – 208с

Richard A. Best, National Security Council: An Organizational Assessment

The official website of the US White House: State & Local Government [Electronic resource] / website of the US White House – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/our-government/state-and-local-government

The official website of the White House [Electronic resource] / website of the White House – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/administration

The official website of the White House: the Executive Branch [Electronic resource] / website of the White House – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/our-government/executive-branch#cabinet

Глава 5. Силовые структуры США: разведка, оборона и внутренняя безопасностьКто отвечает за безопасность Америки

Американская система национальной безопасности считается одной из самых масштабных и сложных в мире. Она объединяет десятки ведомств, сотни тысяч сотрудников и огромные финансовые ресурсы. При этом в США не существует единого «силового министерства», которое контролировало бы все направления безопасности. Вместо этого сформирована разветвленная система специализированных органов, каждый из которых отвечает за собственный участок работы.

Основу силового блока США составляют три ключевых элемента:

разведывательное сообщество (Intelligence Community);

Министерство обороны (Department of Defense);

Министерство внутренней безопасности (Department of Homeland Security).

Все они тесно взаимодействуют между собой, однако имеют различные полномочия, организационную структуру и механизмы подчинения. Координация их деятельности осуществляется через президента США и консультативные органы при Белом доме.