Кто управляет Америкой

Ольга Фролова

Кто управляет Америкой

ЧАСТЬ I. ОСНОВЫ АМЕРИКАНСКОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. Как устроено государство США

О чем эта глава

Эта глава объясняет базовую архитектуру политической системы США: как распределена власть между федеральным центром и штатами, почему президент не является единоличным центром принятия решений и как работает система сдержек и противовесов.

Глава 1. Как устроена политическая система США

Соединенные Штаты Америки являются федеративной республикой. В состав страны входят 50 штатов и федеральный округ Колумбия, где расположена столица государства — Вашингтон. Кроме того, под юрисдикцией США находится ряд островных территорий.

Политическая жизнь страны исторически развивается в рамках двухпартийной системы. Несмотря на существование нескольких десятков политических партий, ключевую роль на федеральном уровне играют две крупнейшие политические силы — Демократическая и Республиканская партии. Именно между ними на протяжении многих десятилетий разворачивается основная политическая конкуренция.

Основы государственного устройства США закреплены в Конституции 1787 года. Этот документ определяет принципы организации власти, среди которых особое значение имеют разделение властей и система сдержек и противовесов. Их главная задача — не допустить чрезмерной концентрации власти в руках одного института или должностного лица.

Согласно Конституции, государственная власть разделена на три самостоятельные ветви: исполнительную, законодательную и судебную. Каждая из них обладает собственными полномочиями и механизмами влияния на другие ветви власти, что обеспечивает баланс всей политической системы.

Исполнительную власть возглавляет президент США. Он одновременно является главой государства и верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Президент отвечает за реализацию законов, принятых Конгрессом, определяет основные направления внутренней и внешней политики, а также представляет США на международной арене.

Важное место в системе исполнительной власти занимает вице-президент. В случае отставки, смерти или невозможности исполнения обязанностей президентом именно к нему переходят полномочия главы государства. Кроме того, вице-президент участвует в работе администрации и выполняет ряд политических и представительских функций.

Одной из особенностей американской модели управления является отсутствие правительства в привычном для многих государств понимании — как коллегиального органа исполнительной власти во главе с премьер-министром. Его функции распределены между структурами Администрации президента США (The White House), которая включает три основных элемента: Кабинет (The Cabinet), Исполнительный аппарат президента (The Executive Office of the President) и федеральные и независимые агентства (The Federal & Independent Agencies).

Законодательная власть принадлежит Конгрессу США — двухпалатному парламенту страны. В его состав входят верхняя палата — Сенат и нижняя палата — Палата представителей. Конгресс принимает федеральные законы, утверждает бюджет и осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти.

Высшим органом судебной власти является Верховный суд США. Вместе с тем американская судебная система имеет сложную многоуровневую структуру, включающую федеральные суды различных инстанций и судебные органы штатов.

Одним из ключевых принципов американского федерализма является разграничение полномочий между федеральным центром и штатами. Конституция определяет круг вопросов, относящихся к компетенции федеральной власти. Все остальные полномочия сохраняются за штатами, что обеспечивает им значительную степень самостоятельности.

Политические системы штатов во многом повторяют структуру федеральной власти. На уровне каждого штата также действует принцип разделения властей и система сдержек и противовесов. Каждый штат имеет собственную конституцию, которая определяет основы его государственного устройства, права граждан и порядок функционирования органов власти, не противореча при этом Конституции США.

Главой исполнительной власти штата является губернатор. По своему функционалу эта должность во многом напоминает пост президента на федеральном уровне. Законодательную власть осуществляет легислатура штата, которая выполняет функции, схожие с функциями Конгресса США. Благодаря такой системе обеспечивается единый подход к организации власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Ключевые выводы

США являются федеративной республикой, состоящей из 50 штатов и федерального округа Колумбия.

Политическая система страны основана на доминировании двух партий — Демократической и Республиканской.

Конституция США закрепляет принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную.

Президент возглавляет исполнительную власть, а Конгресс и Верховный суд выступают самостоятельными центрами власти.

Штаты обладают широкой автономией и имеют собственные органы власти, построенные по модели федерального правительства.

Глава 2. Кабинет президента США

Кто помогает президенту управлять страной

Кабинет президента США представляет собой совещательный орган при главе государства. В его состав входят руководители 15 ключевых исполнительных департаментов (министерств), которые отвечают за основные направления государственной политики. В американской политической системе министров традиционно называют секретарями, за исключением министра юстиции.

В состав Кабинета входят руководители следующих департаментов:

Департамент сельского хозяйства США (The U.S. Department of Agriculture, USDA);

Департамент торговли США (The Department of Commerce);

Департамент обороны США (The Department of Defense, DOD);

Департамент образования США (The Department of Education);

Департамент энергетики США (The Department of Energy, DOE);

Департамент здравоохранения и социальных служб США (The Department of Health and Human Services, HHS);

Департамент внутренней безопасности (The Department of Homeland Security);

Департамент жилищного строительства и городского развития США (The Department of Housing and Urban Development, HUD);

Департамент внутренних дел США (The Department of the Interior, DOI);

Департамент юстиции США (The Department of Justice, DOJ);

Департамент труда США (The Department of Labor);

Государственный департамент США (The Department of State);

Департамент транспорта США (The Department of Transportation, DOT);

Департамент финансов США (The Department of the Treasury);

Департамент по делам ветеранов США (The Department of Veterans Affairs).

Количество министерств и их полномочия определяются федеральным законодательством. Президент не может самостоятельно изменить структуру Кабинета или создать новый департамент без одобрения Конгресса. Все руководители департаментов и их заместители назначаются президентом, однако вступить в должность они могут только после утверждения Сенатом.

Таким образом, президент формирует свою управленческую команду, но делает это в рамках установленной законом процедуры. Дополнительным ограничением является запрет на назначение в Кабинет ближайших родственников главы государства. Эта норма появилась после того, как президент Джон Кеннеди назначил своего брата Роберта Кеннеди министром юстиции.

Особое место Кабинета в американской системе власти

Кабинет входит в число старейших политических институтов США. Традиция регулярных совещаний президента с руководителями департаментов сложилась еще в период администрации Джорджа Вашингтона.

При этом Конституция США не содержит прямого упоминания Кабинета как отдельного государственного органа. В основном законе лишь закреплено право президента запрашивать мнение руководителей исполнительных департаментов по вопросам, относящимся к их компетенции.

В отличие от правительства в парламентских системах, Кабинет не принимает самостоятельных нормативных решений, не публикует протоколы заседаний и не обладает собственной политической субъектностью. Все решения оформляются актами президента. По этой причине после окончания президентского срока полномочия членов Кабинета также прекращаются.

Члены Кабинета обязаны проводить политический курс, определяемый президентом. Вместе с тем каждый министр обладает значительной самостоятельностью в вопросах управления своим ведомством. Федеральное законодательство предоставляет руководителям департаментов право устанавливать внутренние правила работы, распределять обязанности между сотрудниками и организовывать деятельность подведомственных структур.

Иерархия внутри Кабинета

Несмотря на формальное равенство министров, внутри Кабинета существует как официальная, так и неофициальная иерархия.

Официальная система определяется так называемым порядком старшинства, который устанавливается Белым домом. Именно он определяет порядок размещения министров на заседаниях Кабинета и официальных мероприятиях.

Кроме того, существует закрепленный законом порядок наследования президентской власти. После вице-президента, спикера Палаты представителей и временного председателя Сената (President pro tempore) право занять пост главы государства переходит к государственному секретарю, затем к министру финансов и далее — в соответствии с очередностью создания департаментов.

На практике наибольшим политическим влиянием традиционно обладает так называемая «большая четверка»:

государственный секретарь;

министр обороны;

министр финансов;

министр юстиции.

После создания в 2003 году Министерства внутренней безопасности его руководитель также вошел в число наиболее влиятельных членов администрации.

Расширенный состав Кабинета

Помимо руководителей 15 исполнительных департаментов, в работе Кабинета участвует ряд высокопоставленных представителей Администрации президента. К ним относятся вице-президент США, глава аппарата Белого дома, руководитель Агентства по охране окружающей среды, директор Административно-бюджетного управления, директор Управления по контролю за наркотиками, торговый представитель США, постоянный представитель США при ООН, председатель Совета экономических консультантов и руководитель Управления по делам малого бизнеса.

Некоторые должности формально не входят в состав Кабинета, однако по уровню оплаты труда и статусу приравнены к его членам. Среди них — директор Федеральной резервной системы, глава Администрации социального обеспечения и директор национальной разведки. Такое положение отражает их высокий вес в системе государственного управления.

Департаменты, влияющие на внешнюю политику США

Хотя каждый департамент отвечает за собственную сферу деятельности, наибольшее влияние на формирование внешнеполитического курса оказывают Государственный департамент, Министерство обороны, Министерство финансов и Министерство энергетики. Именно эти ведомства участвуют в подготовке решений, связанных с международной безопасностью, дипломатией, санкционной политикой, мировой торговлей и энергетическими рынками.

Государственный департамент: главный инструмент американской дипломатии

Государственный департамент США (United States Department of State) выполняет функции, аналогичные функциям министерств иностранных дел в большинстве государств мира. Его возглавляет государственный секретарь — один из самых влиятельных членов Кабинета и главный советник президента по вопросам внешней политики.

Госсекретарь участвует в разработке внешнеполитического курса страны и отвечает за его практическую реализацию. В его полномочия входят проведение международных переговоров, координация дипломатической деятельности и представление интересов США за рубежом. Кроме того, именно Государственный департамент организует работу американских дипломатических представительств и отвечает за кадровую политику внешнеполитической службы.

Особое положение госсекретаря подчеркивается и его местом в системе наследования президентской власти. Среди членов Кабинета он занимает первое место в очереди после высших руководителей Конгресса. Исторически должность государственного секретаря долгое время рассматривалась как важнейшая ступень на пути к президентству. За историю США шесть будущих президентов ранее возглавляли Государственный департамент.

В структуре ведомства действует разветвленная система руководства. Помимо первого заместителя (Deputy Secretary), государственному секретарю подчиняются шесть заместителей (Under Secretaries), каждый из которых отвечает за отдельное направление работы. Значительную роль играет и специальный советник госсекретаря, который может выступать его личным представителем на наиболее важных международных переговорах. Высоким политическим статусом традиционно обладает и постоянный представитель США при ООН.

Основу кадрового состава Государственного департамента составляют профессиональные дипломаты, проходящие службу в рамках системы Foreign Service — так называемой заграничной службы. Поступление на нее регулируется специальным законодательством и предполагает регулярную ротацию сотрудников между различными зарубежными представительствами. Около двух третей американских послов являются карьерными дипломатами, остальные назначаются по политическим соображениям.

Сегодня дипломатическая сеть США включает более 260 посольств, консульств и представительств по всему миру. При этом сотрудники заграничной службы могут работать не только в Государственном департаменте, но и в Министерстве торговли, Министерстве сельского хозяйства, а также в Агентстве США по международному развитию (USAID).

К числу основных функций Государственного департамента относятся:

защита интересов американских граждан за рубежом;

содействие международной деятельности американского бизнеса;

координация работы других федеральных ведомств на международном направлении;

информирование общества о внешней политике США;

поддержание дипломатических отношений с иностранными государствами.

В составе ведомства действует ряд специализированных подразделений. Среди них особое место занимает Бюро дипломатической безопасности (Bureau of Diplomatic Security), которое курирует деятельность Службы дипломатической безопасности (Diplomatic Security Service). Ее сотрудники работают во всех американских дипломатических представительствах и обладают полномочиями по проведению расследований и арестов.

Также в структуру Государственного департамента входят Разведывательно-исследовательское бюро (Bureau of Intelligence and Research), являющееся частью разведывательного сообщества США, и Управление координатора по борьбе с терроризмом (Office of the Coordinator for Counterterrorism).

Министерство финансов: центр экономического влияния

Министерство финансов США (United States Department of the Treasury) играет важную роль не только во внутренней, но и во внешней политике страны. Это связано с масштабом американской экономики и особым положением доллара как основной мировой резервной валюты.

Ведомство отвечает за управление государственными финансами, сбор федеральных налогов, обслуживание государственного долга, надзор за финансовыми институтами и контроль финансовых потоков. Кроме того, Министерство финансов осуществляет выпуск денежных знаков и монет, финансирует деятельность федерального правительства и участвует в борьбе с финансовыми преступлениями, контрабандой и налоговыми нарушениями.

Руководство ведомством осуществляют министр финансов (Secretary of the Treasury) и казначей США (Treasurer of the United States).

При этом влияние министра финансов ограничено системой сдержек и противовесов. На денежно-кредитную политику серьезное воздействие оказывает Федеральная резервная система, а вопросы формирования бюджета находятся в компетенции Административно-бюджетного управления при президенте.

Традиционно на пост министра финансов назначаются специалисты с большим опытом работы в бизнесе или финансовом секторе. Многие руководители ведомства ранее возглавляли крупнейшие американские корпорации и инвестиционные компании.

Министерство энергетики: наука, безопасность и стратегические ресурсы

Для международного сообщества Министерство энергетики США (Department of Energy, DOE) представляет особый интерес благодаря ключевой роли страны на мировом энергетическом рынке и наличию крупнейшего в мире ядерного комплекса.

Несмотря на название, основная задача ведомства связана не только с энергетикой. Министерство отвечает за производство, обслуживание и безопасное хранение американского ядерного арсенала, участвует в разработке национальной энергетической политики и обеспечивает безопасность атомных установок военно-морского флота.

Министерство энергетики является крупнейшим государственным инвестором в научные исследования среди всех департаментов Кабинета. В его ведении находятся около тридцати национальных лабораторий и исследовательских центров, включая объекты в Лос-Аламосе, Ливерморе и Сандиа. Здесь проводятся исследования в области ядерных технологий, информационных систем, новых источников энергии и охраны окружающей среды.

Ведомство было создано в 1977 году и стало правопреемником Комиссии по атомной энергии (Atomic Energy Commission). Несмотря на сравнительно молодой возраст, оно быстро вошло в число наиболее значимых федеральных структур.

Одной из важных функций министерства является управление стратегическим нефтяным резервом США (Strategic Petroleum Reserve) — крупнейшим в мире запасом нефти, предназначенным для использования в чрезвычайных ситуациях.

В структуре ведомства действуют собственные подразделения разведки и контрразведки. При этом Министерство энергетики не осуществляет прямой контроль над безопасностью атомных электростанций и нефтегазовой отрасли. Эти функции возложены на независимые регулирующие органы, включая Комиссию по ядерному регулированию и Федеральную комиссию по энергетическому регулированию.

Поэтому значительная часть деятельности Министерства энергетики связана не столько с управлением отраслью, сколько с аналитикой, стратегическим планированием и научно-технологическим развитием.

Ключевые выводы главы

Кабинет президента США является главным совещательным органом при главе государства и объединяет руководителей ключевых исполнительных департаментов, отвечающих за реализацию государственной политики.

Президент самостоятельно подбирает кандидатов на министерские должности, однако их назначение требует обязательного одобрения Сената, что служит одним из элементов системы сдержек и противовесов.

В отличие от многих государств, в США отсутствует правительство в традиционном понимании. Кабинет не принимает самостоятельных нормативных решений и действует как инструмент подготовки и реализации политики президента.

Несмотря на необходимость следовать политическому курсу Белого дома, руководители департаментов обладают значительной самостоятельностью в управлении своими ведомствами.

Внутри Кабинета существует как официальная, так и неофициальная иерархия. Наибольшим политическим влиянием традиционно обладают государственный секретарь, министры обороны, финансов и юстиции, а также министр внутренней безопасности.

Государственный департамент является основным инструментом внешней политики США. Он отвечает за дипломатические отношения, международные переговоры, деятельность зарубежных представительств и защиту интересов американских граждан за рубежом.

Министерство финансов играет важную роль не только в экономической, но и во внешнеполитической деятельности страны благодаря влиянию на международные финансовые процессы, санкционную политику и положение доллара в мировой экономике.

Министерство энергетики отвечает за развитие национальной энергетической политики, управление ядерным комплексом США, научные исследования и обеспечение энергетической безопасности государства.

Важной особенностью американской системы управления является высокая специализация федеральных ведомств, каждое из которых обладает значительными ресурсами и экспертным потенциалом в своей сфере ответственности.

Кабинет президента представляет собой один из ключевых механизмов координации исполнительной власти, обеспечивающий реализацию внутреннего и внешнеполитического курса Соединенных Штатов.

Глава 3. Исполнительный аппарат президента СШАКто помогает президенту управлять страной

Когда речь заходит о президенте США, внимание обычно сосредоточено на одном человеке. Однако за каждым решением Белого дома стоит большой аппарат советников, аналитиков и чиновников, которые готовят информацию, координируют работу федеральных ведомств и участвуют в разработке государственной политики.

Эту функцию выполняет Исполнительный аппарат президента США (The Executive Office of the President) — одна из наиболее влиятельных структур американской системы власти. В его состав входит более 1800 сотрудников, непосредственно работающих на президента и подчиняющихся ему лично.

В отличие от Кабинета, который объединяет руководителей министерств, исполнительный аппарат представляет собой внутреннюю управленческую структуру Белого дома. Большинство его подразделений создаются распоряжениями президента и могут изменяться в зависимости от приоритетов конкретной администрации.

Главная задача аппарата — обеспечить президента необходимой информацией и экспертной поддержкой для принятия решений. Его сотрудники анализируют ситуацию в стране и мире, помогают формировать политический курс, координируют деятельность федеральных органов власти и обеспечивают взаимодействие администрации с Конгрессом, средствами массовой информации и общественностью. Именно здесь во многом формируется повестка Белого дома и готовятся решения, которые впоследствии определяют внутреннюю и внешнюю политику США.

В отличие от министров и их заместителей, большинство сотрудников аппарата назначаются без утверждения Сенатом. Президент самостоятельно формирует свою команду советников и помощников и также самостоятельно может освобождать их от должности. Исключением является глава аппарата Белого дома, назначение которого требует отдельного политического согласования.

Такой порядок позволяет президенту быстро создавать вокруг себя круг доверенных лиц и оперативно реагировать на изменения политической ситуации. Вместе с тем история знает немало случаев, когда Сенат отказывался утверждать кандидатов главы государства на высокие государственные должности, включая руководителей министерств.

Структура исполнительного аппарата

Исполнительный аппарат президента включает несколько крупных подразделений:

Службу Белого дома (The White House Office);

Службу вице-президента (The Office of the Vice President);

Административно-бюджетное управление (The Office of Management and Budget);

Совет экономических консультантов (The Council of Economic Advisers);

Совет национальной безопасности (The National Security Council);

Управление торгового представителя США (The Office of the United States Trade Representative);

Совет по внутренней политике (The Domestic Policy Council);

Совет по качеству окружающей среды (The Council on Environmental Quality);