Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию

Если Рузвельт опирался на свой «Мозговой трест» (Brains Trust) — группу профессоров права, определивших облик Нового курса, — а Клинтон полагался на идеи экономиста Роберта Рейча (Robert Reich) и политического теоретика Билла Гэлстона (Bill Galston), то Обама окружил себя сторонниками поведенческой экономики. Этот подход, набравший силу за последние пятнадцать лет, привносит в экономический анализ знания из психологии. Его приверженцы в администрации включали Касса Санстейна (Cass Sunstein), соавтора популярного манифеста поведенческой экономики «Nudge» («Подталкивание»), в должности руководителя Управления по информации и регуляторным вопросам; Джеффа Либмана (Jeff Liebman) из Гарварда, занимавшего пост заместителя директора бюджетного управления; Остана Гулсби (Austan Goolsbee) из Чикагского университета, председателя Совета экономических консультантов; а также Алана Крюгера (Alan Krueger) из Принстонского университета на посту помощника министра по экономической политике и Майкла Барра (Michael Barr) в качестве помощника министра по финансовым институтам, обоих — в Министерстве финансов.(60)

Поведенческие экономисты являются поборниками экспериментальных исследований, проводимых со строгостью рандомизированных клинических испытаний, с целью определить, какие меры работают, а какие нет. Вместо того чтобы выдвигать грандиозные новые теории управления, они стремились тонко настроить детали, делая управление более эффективным. Выявляя систематические отклонения, из-за которых люди не действуют в собственных интересах, они ищут политические меры, призванные побудить их к этому. Они отдают предпочтение, например, таким механизмам, как автоматическая запись в пенсионные программы для работников без плана 401(k), упрощение условий кредитных карт для понимания потребителями и отправка домохозяйствам, не подающим постатейные декларации, заполненных налоговых форм, которые достаточно лишь подписать и вернуть.(61) Таким образом, их подход чрезвычайно полезен для формирования государственной политики, содействующей достижению благотворных социальных и экономических целей, таких как накопление пенсионных сбережений и формирование более здоровых пищевых привычек.

Однако, при всей похвальности атрибутов поведенческой экономики, включая её внепартийность, этот подход обходит стороной ключевые амбиции, которые Обама обозначил приоритетными в своей предвыборной кампании, а именно — восстановление связи между американцами и их правительством и возрождение гражданственности. Иначе говоря, его цели пренебрегают центральным предназначением американского управления — самой демократией. Его сторонники предпочитают использовать политические меры, чтобы побудить людей тратить деньги разнообразными достойными способами: стимулировать экономику, покупать медицинское страхование или приобретать энергосберегающую технику. Эти амбиции рассматривают людей прежде всего как потребителей, участников рынков, которым нужно стратегически расположить выбор, чтобы подтолкнуть их к правильному поведению. Фундаментом демократии, напротив, является идея, что люди — граждане, активные участники управления. Она требует, чтобы люди в разумной мере знали, что делают их представители от их имени; чтобы они могли формировать собственные суждения о таких действиях; и чтобы они располагали возможностью участвовать в политическом процессе, быть услышанными. Поэтому аналитикам публичной политики необходимо задуматься о том, как государственные меры влияют на здоровье демократии.

Я утверждаю, что визитная карточка поведенческой экономики — политика, основанная на доказательствах, — может быть расширена и применена к восстановлению связи между государством и гражданами. Опираясь на исследования, ставящие эти проблемы во главу угла, данная книга доказывает, что демократическое управление и жизнеспособная гражданственность требуют от законодателей «обнажать» действие политических мер — их существование и основные последствия. Она направляет луч света на то, как меры влияют на гражданскую жизнь, формируя понимание гражданами государственной политики и их отношение к власти. Социологические исследования и эксперименты позволяют нам изучать такие вопросы, как: какие конструкции мер делают деятельность государства очевидной для граждан; каким образом граждане могут быть информированы о мерах, чтобы формировать о них мнения; и какого рода информация позволяет им вырабатывать взгляды, согласующиеся с их ценностями и интересами. Сместив цель от «подталкивания» людей к разумным потребительским решениям к «обнажению» управления перед гражданами, мы можем начать возрождение демократии.

2. ПОЛИТИКА СКРЫТОГО ГОСУДАРСТВА

«Люди вышли из тени ради Обамы во время кампании, но теперь они впали в спячку», — говорила Линда Смит из Айовы, объясняя, как трудно было летом 2009 года мобилизовать низовую поддержку реформы здравоохранения. Смит, уволившаяся с заводской работы и устроившаяся встречающей в Walmart, в 2008 году была добровольцем сначала в кампании Хиллари Клинтон, а затем — Барака Обамы. Она продолжала продвигать повестку президента после его избрания, но обнаружила, что осталась почти в одиночестве. Её соседка по штату Бонни Адкинс устроила широко разрекламированный дружеский ужин у себя дома — мероприятие для местных демократов, чтобы те пришли и обзвонили людей в поддержку главного политического приоритета президента, — но явились лишь десять человек. «Энтузиазма, как год назад, уже нет», — прокомментировала она.(1)

Однако пока рядовые американцы, поддержавшие реформаторскую повестку, отходили от участия, группы интересов (interest groups), заинтересованные в исходе дела, наращивали и без того высокий уровень активности. В ходе избирательной кампании 2008 года сектор здравоохранения — включая врачебные ассоциации, фармацевтические компании и организации управляемого медицинского обслуживания (HMO) — внёс $167,3 млн, либо напрямую жертвуя кандидатам, либо направляя средства через партийные комитеты. В 2009 году они сосредоточили усилия на лоббировании избранных должностных лиц. Торговые ассоциации, представляющие отрасль, неуклонно увеличивали расходы на лоббирование, направив на эти цели $3,4 млрд начиная с 1998 года. В 2009 году организация Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, известная как PhRMA, стала крупнейшим лоббистом в секторе здравоохранения, потратив $26 млн на то, чтобы донести свои идеи до законодателей; другие фармацевтические компании — Pfizer, Amgen и Eli Lilly — следовали за ней по пятам. Множество других организаций за пределами сектора здравоохранения также лоббировали политику в этой сфере, включая Торговую палату: её $144 млн затмили расходы всех остальных групп и более чем вдвое превысили её собственные траты 2008 года в $62 млн.(2) Публика, возможно, и вернулась в сон после дня выборов, но организованные интересы, имеющие ставку в скрытом государстве (the submerged state), заявили о себе громоподобно в столице страны.

Попытки реформировать скрытое государство неизменно порождают резкие диспропорции в уровне участия, заинтересованности и внимания со стороны групп интересов по сравнению с широкой публикой, включая даже активистов в её рядах. Аналогичные наблюдения о мобилизованных группах и пассивной общественности часто делаются применительно ко многим сферам американской политики, но скрытое государство выделяется тем, в какой мере сами его меры способствуют таким результатам. За время своего существования неявные меры этой области государственного управления эволюционировали, превратившись в образцовые примеры явления, впервые описанного политологом Э. Э. Шаттшнайдером: «Новая политика порождает новую расстановку политических сил».(3) Наше исследование следует более позднему подходу Пола Пирсона, который обратил внимание на то, как уже существующие меры порождают так называемые «эффекты обратной связи политических мер» (policy feedback effects), влияя на политическое поведение групп интересов и широких масс.(4) Рассмотрение обеих сторон одновременно показывает, что политика, порождаемая скрытым государством, хронически несбалансирована. Его меры прививают группам интересов неослабное внимание к проблемам, привычку поддерживать связь с избранными должностными лицами из года в год и готовность мобилизоваться, когда положения, которым они благоприятствуют, оказываются под угрозой. Напротив, те же самые меры оставляют значительную часть общества — даже самих получателей выгод — в неведении о роли государства, непонимании механизма действия этих мер и того, что стоит на кону при реформировании, а также в пассивности и нежелании действовать. Тенденции последних пятнадцати лет усугубили это неравенство в политическом голосе укоренившихся интересов (vested interests) и широкой общественности, делая реформаторские усилия ещё более трудными и дорогостоящими — как в финансовом, так и в политическом смысле.

Мобилизация организованных интересов

По мере становления скрытого государства в течение прошлого столетия группы интересов всё больше поддерживали его существование, даже если изначально относились к ключевым мерам без особого энтузиазма. На ранних этапах группы порой вовсе не обращали внимания на политические нововведения — например, при первоначальном создании подоходного налогового кодекса. Чаще они яростно противились новым мерам, не оставляя реформаторски настроенным государственным чиновникам иного выбора, кроме как создавать политику, которая шла им навстречу, предоставляя дорогостоящие субсидии и стимулы в награду за согласие. Эта модель, которую социологи Пол Старр и Гёста Эспинг-Андерсен назвали «пассивным вмешательством» (passive intervention), многократно воспроизводилась в сферах жилищной политики и реформы здравоохранения.(5)

Со временем, особенно по мере получения выгодных модификаций политики, торговые ассоциации и другие отраслевые группы обнаружили, что эти меры хорошо служат их интересам, и стали их самыми ревностными защитниками. Например, ассоциации домостроителей и риелторов не обращали внимания на давно существующие налоговые льготы (tax breaks) на домовладение до тех пор, пока в конце 1960-х годов Конгресс не стал публиковать их перечень вместе с ежегодным бюджетом. После этого такие группы мобилизовались политически для защиты этих положений, направляя своих лоббистов на Капитолийский холм и активизируя своих членов по всей стране для оказания давления на избранных должностных лиц. Политолог Кристофер Говард отмечает, что такая активность приносила плоды: «Между 1967 и 1995 годами совокупная стоимость вычета процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction) росла в среднем почти на 7 процентов в год с поправкой на инфляцию».(6) Аналогичным образом банкиры противились принятию закона о студенческих кредитах в 1965 году, но к 1993 году превратились в его яростных защитников. Когда администрация Клинтона предложила заменить существующую систему прямым кредитованием, тем самым прекратив субсидирование кредиторов, банки, кредитные организации и их торговые ассоциации возглавили борьбу за сохранение порядка, на который они стали опираться.(7) Вскоре каждый компонент скрытого государства обзавёлся собственными могущественными союзниками среди групп интересов. Прочные связи, выкованные между этими группами и политическими акторами, служили взаимным интересам обеих сторон.

За последние два десятилетия эти отношения между политическими акторами и группами интересов усилились, эволюционировав от взаимозависимости к взаимопроникновению. Это происходило в политическом контексте, в котором объёмы денежных средств, вкладываемых в американскую политику — как в предвыборные расходы, так и в лоббирование, — стремительно росли в реальном выражении. Тенденция к переходу от трудоёмких политических кампаний к капиталоёмким далеко не нова, но в последние десятилетия она усугубилась. Между 1990 и 2006 годами средние расходы победителей на выборах в Палату представителей почти удвоились, увеличившись с $697 205 до $1 362 239 в долларах 2008 года; расходы среднего победителя в Сенате выросли примерно на 75 процентов — с $5 433 276 в 1990 году до $9 435 839 в 2006 году в долларах 2008 года.(8) Между тем состоятельные граждане вливали всё больше денег в кампании через «мягкие деньги» (soft money) — средства, направленные на влияние на результаты выборов, но не переводимые напрямую кандидатам.(9) Некоммерческие организации, служащие проводником таких средств, получившие название «организации 527» (527s) по номеру статьи налогового кодекса, множились.(10) Тем временем общий объём расходов на лоббирование вырос на 90 процентов в реальном выражении между 1999 и 2009 годами — с $1,93 млрд до $3,55 млрд в долларах 2010 года.

По мере роста денежных объёмов в политике отрасли, которым благоприятствовало существование скрытого государства — финансы, недвижимость и страхование, — наслаждались стремительным ростом прибылей, значительно опережавшим другие секторы, и, таким образом, были готовы вкладывать всё больше средств в наращивание своих политических возможностей для защиты мер, которые так хорошо им послужили. Их сектор направлял огромные ресурсы на предвыборные пожертвования и лоббирование, опережая все прочие по обоим направлениям и стремительно наращивая такие расходы со временем. РИСУНОК 2.1. показывает общий объём предвыборных пожертвований по времени в трёх конкретных отраслях, получивших значительную выгоду от скрытого государства. Среди них недвижимость была безусловно крупнейшим донором, увеличив свои пожертвования с $43 млн на президентских выборах 1992 года до $138 млн в 2008 году в долларах 2010 года (см. правую ось ординат). В качестве одного из показателей индустрии здравоохранения здесь приводится компонент медицинских услуг, включающий организации медицинского обслуживания и управляемого медицинского страхования, такие как Aetna и BlueCross BlueShield, а также некоторых других поставщиков; следует отметить, что сюда не входят врачи и другие медицинские специалисты, фармацевтические компании или больницы. Хотя предвыборные пожертвования индустрии медицинских услуг были значительно меньше, чем у отрасли недвижимости, они росли несколько быстрее, увеличившись вчетверо между 1992 и 2008 годами, а кредиторы в сфере студенческих займов тем временем нарастили свои пожертвования на впечатляющие 350 процентов (см. левую ось ординат).

Суммы, которые те же отрасли тратили на лоббирование, взлетели между 1998 и 2009 годами, как показано на РИСУНОК 2.2. Лоббисты торговых ассоциаций, представляющих кредиторов в сфере студенческих займов, обнаружили, что политики постоянно преследуют их с приглашениями на приёмы по сбору средств или с просьбами о финансовых обязательствах в поддержку их кампаний.(11) Однако рост расходов кредиторов за этот период — 27 процентов в реальном выражении (см. правую ось ординат) — меркнет на фоне роста в 73 процента у отрасли недвижимости и полных 186 процентов у индустрии медицинских услуг (см. левую ось ординат).

РИСУНОК 2.1. Предвыборные пожертвования отдельных отраслей, 1990–2008

Источник: Center for Responsive Politics, «Interest Groups», OpenSecrets.org, http://www.opensecrets.org/industries/index.php.

РИСУНОК 2.2. Расходы на лоббирование отдельных отраслей, 1998–2009

Источник: Center for Responsive Politics, «Interest Groups», OpenSecrets.org, http://www.opensecrets.org/industries/index.php.

В то время как эти организации, представляющие могущественные интересы в скрытом государстве, со временем усиливали свой политический голос, лишь немногие организации выражали мнение широкой общественности по таким вопросам. С 1970-х годов крупные массовые членские организации, ранее служившие для артикуляции предпочтений широкой публики, сокращались в размерах. В национальной политике, хотя число гражданских организаций выросло, низовые группы были вытеснены правозащитными организациями без членской базы и, следовательно, без сопоставимой организационной мощи и политической эффективности.(12) Более того, в отличие от видимых мер, которые легче привлекают групповую лояльность, меры скрытого государства, как правило, слишком неявны, а их статус слишком неопределён, чтобы порождать подобные привязанности.(13) Исторически некоторые массовые членские организации — в частности, профсоюзы и AARP — порой шли на компромиссы, которые ставили их в позицию либо защитников существующего порядка, либо не слишком рьяных сторонников реформ.(14) К 2009 году эти организации поддержали реформу здравоохранения и стали мощным противовесом влиянию отраслевых компаний, но в других сферах, связанных со скрытым государством, такие голоса были либо вовсе не слышны, либо очень тихи.

Часто считается, что группы интересов, представляющие могущественные отрасли, жёстко партийны, но на практике это, как правило, не так. На протяжении десятилетия начиная с середины 1990-х годов конгрессмены-республиканцы проводили так называемую «стратегию K Street» (K Street strategy), стремясь обеспечить лояльность в кадровой политике и предвыборном финансировании со стороны групп, чьим интересам они решили служить.(15) Однако такие организации ловко избегали исключительно партийных отношений и придерживались вместо этого своего традиционного многостороннего, двухпартийного подхода.(16) Их политическая стратегия трёхчастна. Во-первых, они стремятся поддерживать и укреплять тесные отношения с избранными должностными лицами, которые особенно склонны их поддерживать — преимущественно республиканцами, а также некоторыми демократами, — предоставляя им информацию, выслушивая их идеи и обеспечивая их энергичное представительство своих интересов.(17) Во-вторых, по вопросам, характеризующимся жёстким партийным размежеванием, группы интересов нередко сосредотачиваются на том, чтобы склонить нескольких отдельных политиков к голосованию в свою пользу. Хотя политологи, как правило, находили мало подтверждений подобных эффектов,(18) их частота и не должна быть велика, чтобы изменить результат; в 2010 году достаточно было дестабилизировать поддержку всего одного сенатора, чтобы сорвать законодательную инициативу. В-третьих, группы интересов стремятся выстраивать корректные отношения с кандидатами и избранными должностными лицами «по обе стороны прохода». Это подтверждается тем, что их предвыборные пожертвования обычно широко распределяются между обеими партиями, с небольшим преимуществом в пользу партии, удерживающей или ожидаемо получающей большинство. Эта закономерность может помочь объяснить, почему даже в условиях высокой партийной поляризации по ряду вопросов — как мы увидим далее — отрасли могли рассчитывать на поддержку как республиканцев, так и демократов.

Подводя итог: со временем меры скрытого государства преобразили политическую мощь групп интересов таким образом, что это создаёт серьёзнейшие вызовы для реформаторов и ставит под угрозу успех тех законодательных достижений, которых им удаётся добиться. По мере того как росло благосостояние представляемых ими отраслей вместе со ставками их политического участия, такие организации вкладывали огромные ресурсы в попытки повлиять на политический процесс. Таким образом, администрация Обамы столкнулась с изощрёнными усилиями по защите статус-кво. В результате реформа требовала либо разгрома укоренившихся интересов — что в большинстве случаев оказывалось невозможным, — либо, что более типично, переговоров с ними и уступок, что едва ли выглядело как те перемены, на которые рассчитывали сторонники Обамы, когда он побеждал на выборах. Однако если скрытое государство формирует высоко мобилизованные группы, представляющие отрасли, которым оно выгодно, то общественность оно погружает в пассивность, как мы сейчас увидим.

Формирование пассивных масс

Энергичное гражданское участие (civic engagement) и высокая явка на президентских выборах 2008 года помогли Обаме занять пост, но после его инаугурации поддерживавшие его широкие массы отступили. Начавшиеся было усилия по мобилизации американцев, поддерживавших его политическую повестку, координировались несколькими группами, включая новое низовое подразделение Национального комитета Демократической партии «Организация ради Америки» (Organizing for America); коалицию нескольких профсоюзов «Здравоохранение для Америки — СЕЙЧАС!» (Health Care for America NOW!); MoveOn.org; и Planned Parenthood. Тем не менее наиболее заметный народный импульс проявился среди консервативных противников — в особенности мятежного движения «Чаепитие» (Tea Party). Дефицит открытой поддержки президентской повестки неудивителен, ведь, бросив вызов скрытому государству, Обама вступил в серию сражений вокруг мер, которые остаются неясными, если не невидимыми, для значительной части общества.(19)