Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию

В условиях, когда Конгресс в последние десятилетия глубоко и почти поровну разделён между двумя основными партиями, скрытые меры — особенно в случае налоговых расходов — оказались также проще в принятии, чем другие, поскольку институциональные барьеры значительно ниже. Новые программы прямых расходов должны преодолеть множество препятствий в бюджетном процессе, получив одобрение двух отдельных комитетов в каждой палате — по авторизации и по ассигнованиям. Новым налоговым льготам, напротив, достаточно пройти лишь через налоговые комитеты, и их можно включить в крупные законопроекты о доходах, где они привлекают мало внимания при голосовании на пленарных заседаниях.(38)

Со временем каждый прочно утвердившийся сегмент скрытого государства оказался под опекой отраслевых ассоциаций и других групп интересов, представляющих его основные отрасли, — например, Национальной ассоциации риелторов и Национальной ассоциации домостроителей в случае вычета процентов по ипотеке (HMID). Эти группы тщательно выстраивали и поддерживали отношения с избранными чиновниками по обе стороны партийного водораздела. Они давно заявляли о своих позициях через лоббирование в Вашингтоне и активизацию своих сторонников; в последние десятилетия, по мере роста стоимости избирательных кампаний, они стали выделять значительные суммы на пожертвования. Такое влияние служит ещё одной важной причиной, по которой существенные компоненты скрытого государства пользуются устойчивой двухпартийной поддержкой, достаточно прочной, чтобы выдерживать острые межпартийные разногласия по большинству других вопросов.

Итак, за последние тридцать лет, пестуя и защищая скрытое государство, консерваторы не уменьшили масштабы государства; напротив, они возглавили его реструктуризацию и фактическое расширение — но в формах, ускользающих от общественного внимания. Либералы, располагая немногими альтернативами, охотно последовали их примеру. Тем временем группы интересов работали над поддержанием прочной поддержки предпочитаемых ими мер со стороны представителей обеих партий.

Масштаб и охват скрытого государства

В результате перечисленных свойств скрытые меры самого разного типа множились в количестве и масштабе на протяжении трёх десятилетий консервативной эпохи. Для иллюстрации этих тенденций в данном разделе основное внимание уделяется социальным налоговым расходам. Когда Рейган вступил в должность в 1981 году, их насчитывалось 81; к 2010 году, второму году президентства Обамы, это число выросло на 86 процентов — до 151. Количество таких мер увеличивалось стабильно, но медленно в 1980-х и 1990-х годах, а затем стало расти быстрее начиная с 2000 года и до настоящего времени — как при республиканском контроле над обеими палатами Конгресса и Белым домом, так и при более позднем демократическом.(39)

Общий объём бюджетных доходов, потерянных из-за социальных налоговых расходов, стремительно вырос в период с 1981 по 2010 год (в долларах 2010 года), как показано на РИСУНОК 1.3. Временное снижение в конце 1980-х годов объясняется главным образом эффектом налоговой реформы 1986 года. Важно отметить, что даже в этом масштабном законодательном акте законодатели сочли социальные налоговые расходы неприкосновенными, оставив в силе все наиболее дорогостоящие из них. Их общая стоимость сократилась лишь потому, что налоговая реформа снизила обычные ставки налогов, а когда домохозяйства платят меньше, ценность отдельных налоговых льгот фактически уменьшается.(40) Тем не менее после нескольких лет стагнации фактическая стоимость налоговых льгот вновь начала стабильно и быстро расти, увеличившись более чем на 130 процентов к 2008 году.(41) В том году, непосредственно перед тем как рецессия временно снизила их стоимость, они обошлись стране в $1,086 триллиона, и в последнее время их стоимость почти вернулась к этому уровню.

РИСУНОК 1.3. Потери бюджетных доходов от всех социальных налоговых расходов, 1981–2010 (в долларах 2010 года)

Источники: Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures for Fiscal Years» (различные годы), http://www.jct.gov/publications.html; Congressional Budget Office, «Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1982–1986» (1981), http://www.cbo.gov/ftpdocs/51xx/doc5185/doc29-Entire.pdf.

РИСУНОК 1.4. Потери бюджетных доходов от трёх крупнейших налоговых расходов, 1981–2010 (в долларах 2010 года)

Источники: Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures for Fiscal Years» (различные годы), http://www.jct.gov/publications.html; Congressional Budget Office, «Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1982–1986» (1981), http://www.cbo.gov/ftpdocs/51xx/doc5185/doc29-Entire.pdf.

Каждый из трёх самых дорогостоящих социальных налоговых расходов был создан давно — начиная с вычета процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction) в 1913 году — и в последние десятилетия колоссально вырос в стоимости. РИСУНОК 1.4 показывает стоимость (в долларах 2010 года) вычета процентов по ипотеке, а также безналогового статуса медицинского страхования и пенсионных отчислений от работодателя. Примечательно, что хотя каждый из них ненадолго сократился в конце 1980-х — начале 1990-х годов по указанным выше причинам, затем все они вновь возобновили рост, лишь ненадолго ослабленный рецессией 2008 года.

Несмотря на свою незаметность, меры скрытого государства поглощают значительную долю федеральных ресурсов по сравнению со многими социальными программами, которые гораздо более заметны. РИСУНОК 1.5 сопоставляет стоимость трёх самых дорогостоящих социальных налоговых расходов со стоимостью нескольких хорошо известных программ прямых социальных расходов. Вычет процентов по ипотеке поглощает в четыре раза больше средств, чем основная федеральная жилищная программа для малоимущих американцев — жилищные ваучеры по Разделу 8 (Section 8 Housing vouchers). Несмотря на то внимание, которое в публичном дискурсе обычно уделяется пособиям по бедности (ныне именуемым Временной помощью нуждающимся семьям, TANF), они обходятся стране менее чем в одну пятую стоимости субсидирования медицинской страховки от работодателя и менее чем в одну седьмую стоимости пенсионных отчислений от работодателя. Ни расходы на продовольственные талоны — наиболее массовую программу для малоимущих, — ни расходы на страхование по безработице, обеспечивающее экономическую защиту американцам всех уровней дохода, не составляют и половины стоимости даже самого недорогого из этих трёх налоговых расходов.

РИСУНОК 1.5. Избранные видимые и скрытые социальные расходы, 2007 (в долларах 2010 года)

Источники: Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures, 2007–2011» (2007), http://www.jct.gov/publications.html?func=startdown&id=1198; Office of Management and Budget, Analytical Perspectives: Budget of the United States Government FY 2009 (2008), tables 3.2, 8.5, http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy09/pdf/spec.pdf; Congressional Budget Office, Budget Factsheets for TANF, Food Stamps, and Unemployment (March 2007).

Усугубление экономического неравенства

Поскольку скрытое государство, как правило, распределяет свои блага посредством более сложных и окольных механизмов, чем более прямые политические меры, его главные бенефициары зачастую неочевидны. В тех случаях, когда законодатели обсуждают скрытое государство публично, они обычно подразумевают, что его меры способствуют достижению общепризнанных целей, таких как расширение охвата медицинским страхованием или рост пенсионных накоплений рядовых граждан. В некоторых случаях подобные представления достаточно точно описывают последствия мер — примером служит налоговый кредит на заработанный доход (Earned Income Tax Credit, EITC), субсидирующий заработки работающих бедных, или налоговые кредиты на обучение, подписанные Клинтоном, которые помогли американцам со средним доходом оплачивать высшее образование. Однако большинство скрытых мер на деле усугубляют неравенство: они щедрее всего одаривают состоятельных людей и порождают побочные эффекты, негативно сказывающиеся на тех, кто менее обеспечен. Более того, часть крупнейших выгод достаётся не индивидам и домохозяйствам, а посредническим организациям и компаниям, извлекающим прибыль из тех видов экономической деятельности, которые поощряются этими мерами.

РИСУНОК 1.6 иллюстрирует, как три наиболее дорогостоящих налоговых расхода распределяют свои блага между доходными группами. Каждый из них распределяет щедроты в пользу более обеспеченных, направляя наибольшие суммы представителям верхних доходных групп. Наиболее неравномерное распределение наблюдается в случае вычета процентов по ипотеке и безналогового статуса пенсионных отчислений: в 2004 году 69 процентов и 55 процентов выгод от каждой из этих мер соответственно доставались американцам с доходом домохозяйства от $100 000 и выше — верхним 15 процентам распределения доходов.(42) Безналоговый статус медицинского страхования от работодателя несколько менее перекошен, однако и в этом случае 30 процентов выгод приходились на семьи, входящие в верхние 15 процентов распределения доходов.

В тех редких случаях, когда политики вообще заговаривают о вычете процентов по ипотеке, они обычно создают впечатление, будто эта мера помогает людям со средним доходом приобрести жильё. Однако учёные не обнаружили подтверждений такого эффекта; скорее, эта мера просто предоставляет дополнительное финансовое преимущество тем, кто и так имел возможность купить дом.(43) Вычет процентов по ипотеке, как мы видели, особенно щедро помогает богатым. Тогда как средняя стоимость нового дома в стране колебалась между $200 000 и $260 000 с 2006 года, этот вычет применяется к ипотечным кредитам до $1 000 000; те, кто может позволить себе самые дорогие дома и получает наиболее крупные ипотечные кредиты, извлекают из этой меры несопоставимо большую выгоду.(44) Более того, и вычет процентов по ипотеке, и другие льготы для домовладельцев действуют как искусственные стимулы, побуждающие людей покупать более дорогие и просторные дома, чем они приобрели бы в отсутствие этих мер. В результате такие меры искусственно завышают цены, делая приобретение жилья ещё менее доступным для тех, кто его не имеет. Для тех, кто финансово способен купить дом, стоимость жилья составляет основной источник благосостояния, что ещё больше углубляет экономический разрыв между собственниками и арендаторами. Кроме того, потерянные государственные доходы лишают законодателей средств, необходимых для поддержания или создания мер, которые могли бы более эффективно содействовать социальному благополучию граждан с низким и умеренным доходом.(45)

РИСУНОК 1.6. Доля налоговых субсидий, полученных домохозяйствами, по уровню дохода, 2004

Источники: Leonard E. Burman et al., «Tax Code, Employer-Sponsored Insurance, and Tax Subsidies», in Using Taxes to Reform Health Insurance, edited by Leonard E. Burman and Henry J. Aaron (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008); Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures for Fiscal Years 2005–2009» (2005), http://www.jct.gov/publications.html?func=startdown&id=1200; Leonard E. Burman et al., «Distributional Effects of Defined Contribution Plans and Individual Retirement Accounts», Tax Policy Center Discussion paper No. 16 (2004), http://www.urban.org/uploadedPDF/311029 TPCDP16.pdf.

Предоставляемые работодателем и субсидируемые государством льготы скрытого государства также смещены в пользу более обеспеченных американцев и со временем становятся ещё более неравномерными. В 1940-е годы всё больше рабочих мест предлагали работникам такие льготы, и вскоре большинство американцев ими пользовались. Однако по мере стремительного роста расходов на здравоохранение в последние годы всё меньше рабочих мест обеспечивали медицинское страхование работников: доля американцев, имеющих его, сокращалась каждый последующий год с 2000 по 2009-й, упав с 68 до 59 процентов за этот период.(46) Кроме того, сократился объём страховых планов, которые работодатели продолжали предлагать.(47) Хотя люди с более высоким доходом всегда с большей вероятностью получали работу с медицинским страхованием и имели счастье пользоваться более щедрыми планами, порождаемое такими механизмами неравенство в последнее время ещё больше усилилось. По состоянию на 2009 год в низшем квинтиле доходов лишь 16 процентов американцев моложе шестидесяти пяти лет имели медицинское страхование от работодателя — по сравнению с 85 процентами в верхнем квинтиле; хотя охват сократился во всех квинтилях, наиболее стремительным падение было для тех, кто находился внизу или рядом с ним.(48) Кроме того, даже среди тех, кто всё же имеет такое страхование, размер налоговых субсидий резко смещён в пользу богатых: средняя субсидия для домохозяйств с доходом от $200 000 до $500 000 более чем втрое превышает среднюю субсидию для тех, чей доход составляет от $10 000 до $20 000 — $4 791 против $1 535.(49) В результате эта крупная часть скрытого государства, о государственном субсидировании которой большинство американцев даже не подозревают, осыпает своими благами имущих куда щедрее, чем неимущих.

Далеко за пределами влияния на индивидов и семьи скрытое государство усугубляет экономическое неравенство, продвигая за государственный счёт одни секторы экономики в ущерб другим. Предоставляя субсидии отдельным отраслям и создавая стимулы для участия людей в определённых рыночных видах деятельности, его меры защищают и увеличивают возможности извлечения прибыли в этих областях. С 1980 года до нынешней рецессии ключевые секторы, которые оно питает, — финансы, страхование и недвижимость — опережали по темпам роста остальные секторы американской экономики.(50) Процветание этих отраслей порождалось не одними лишь «рыночными силами», но их взаимодействием со скрытыми мерами, стимулировавшими их рост и осыпавшими их дополнительными привилегиями.

Эти закономерности наглядно демонстрирует рост прибыльности сектора студенческих кредитов. Потребность американцев в помощи студентам резко возросла в 1980–1990-е годы, поскольку рост платы за обучение обгонял инфляцию. На фоне углубляющегося межпартийного раскола в Конгрессе законодатели могли легче договориться об условиях студенческих кредитов, для чего им требовалось лишь повысить лимиты заимствования и смягчить требования к получателям, чем о грантах Пелла — прямой форме помощи в оплате обучения для малоимущих студентов, увеличение размера которых потребовало бы прохождения крайне конфликтной и многоступенчатой процедуры законодательного утверждения дополнительных расходов.(51) В результате этих тенденций всё больше студентов брали кредиты, средний размер займов стремительно рос, а кредитование становилось всё более прибыльным. Компания Sallie Mae, занимавшаяся студенческими кредитами, была создана федеральным правительством в 1973 году и получила разрешение стать частной компанией в 1996-м; за следующее десятилетие стоимость её акций выросла почти на 2000 процентов по сравнению со средним ростом индекса Standard & Poor's 500 на 228 процентов. Её генеральный директор стал самым высокооплачиваемым руководителем в стране, получив приблизительно $37 миллионов в виде зарплаты, бонусов и вознаграждений акциями в 2006 году.(52)

Аналогичным образом государственные субсидии на медицинское страхование, по всей видимости, в большей мере способствовали формированию общества, где «победитель получает всё», нежели обеспечению медицинской помощи гражданам страны. Страховые компании наслаждались стремительным ростом прибылей, который не прекратился даже с наступлением рецессии: пять крупнейших страховщиков сообщили о $12,2 миллиарда прибыли в 2009 году, что на 56 процентов превысило показатель 2008 года.(53) Совокупная компенсация генеральных директоров семи крупнейших медицинских страховых компаний, включая опционы на акции, взлетела в среднем до $10,6 миллиона.(54) Тем временем среди рядовых американцев ряды незастрахованных росли, достигнув 16,7 процента в 2010 году, а застрахованные сталкивались с неуклонным ростом расходов.(55)

Тогда как большинство американцев исходят из того, что социальная политика существует для обеспечения экономической защиты простых людей и сокращения неравенства, меры скрытого государства содействовали перераспределению богатства вверх, причём всё большая доля щедрот доставалась тем, кто находится на самой вершине. Секторы, которые оно питает, в свою очередь вкладывали средства в укрепление своего политического потенциала, наращивая способность защищать существующий порядок вещей.

Подрыв гражданственности

Хотя скрытое государство осыпало благами прежде всего состоятельные семьи и могущественные отрасли, большинство американцев извлекли из него мало пользы и едва осведомлены о его существовании. Оно функционирует в значительной мере без их ведома и согласия. Тем самым скрытое государство угрожает подорвать базовые принципы, воплощённые в идее «правления народа, народом и для народа». Когда правительство невидимо, неудивительно, что люди чувствуют, будто не могут ему доверять и что оно неэффективно. Если граждане отчётливо видят деятельность могущественных лоббистских групп, но не способны разглядеть, как государство влияет на их собственную жизнь или жизнь их семей, соседей и сообществ, закономерно, что они приходят к выводу: государство не откликается на их нужды. Погружение государства в тень не воспитывает гражданственность — оно насаждает пассивность и озлобленность.

Демократия, прежде всего, зависит от того, имеют ли граждане средства и возможность формировать осмысленные суждения о действиях власти. Скрытое государство подрывает этот процесс, ибо как граждане могут выработать собственные взгляды на его меры — мнения, отражающие их ценности и интересы, — если они располагают лишь ограниченной или ошибочной информацией об этих мерах или вовсе никогда о них не слышали? Тот факт, что некоторые граждане не осознают, что Medicare — относительно заметная программа, обладающая лишь отдельными скрытыми чертами, — исходит от государства, что наглядно продемонстрировал диалог между конгрессменом и избирателем, описанный во введении к этой книге, подчёркивает проблемы, порождаемые программами, полностью встроенными в скрытое государство.

Скрытое государство осуществляет управление посредством «дыма и зеркал»: для ничего не подозревающих граждан его меры могут выглядеть как подлинное сокращение государственных расходов и следование рыночным принципам, тогда как в действительности оба эти впечатления искажают реальность. Как выразился Юджин Стёрли (Eugene Steuerle), налоговый экономист из Института Урбана, о различиях между налоговыми расходами и прямыми государственными программами: «Одно выглядит как малое государство, другое — как большое государство. На самом деле оба делают ровно одно и то же».(56) Запутанная конструкция скрытого государства, по всей вероятности, сбивает граждан с толку, лишая их возможности видеть его масштаб, рост и перераспределительные эффекты в пользу богатых — если не само его существование. Не имея базовой информации о его мерах, граждане не в состоянии формировать и артикулировать мнения о них и даже понимать, что поставлено на карту в ходе реформаторских инициатив, подобных тем, что предпринял Обама. В более широком плане они, вероятно, склонны считать рынки более автономными и эффективными, чем те являются в действительности, и вполне могут не отдать государству должное за решение проблем общества.

Помимо формирования мнений, жизнеспособная демократия требует, чтобы граждане обладали склонностью и способностью действовать, использовать свой политический голос для выражения взглядов. Учёные обнаружили, что некоторые прямые и видимые политические меры способны усиливать интерес индивидов к политике, их ощущение, что государство откликается на нужды таких, как они, и их готовность к участию. Одни меры достигают этого непосредственно через ресурсы, которые предоставляют получателям, — например, повышая их уровень образования, что, в свою очередь, развивает навыки политического участия и помещает людей в социальные сети, где их с большей вероятностью привлекут к участию. Другие делают это, передавая гражданам сигналы через опыт получения программных благ: люди могут узнать, что государство откликается на нужды таких, как они, или что они являются ценными гражданами, и в результате становятся более готовы к участию. Благодаря такой динамике получатели системы социального обеспечения (Social Security) и закона о льготах для ветеранов (G.I. Bill) с низким и умеренным доходом участвовали в политике активнее, чем можно было бы ожидать исходя из одних лишь их социально-экономических характеристик.(57)

Напротив, если люди извлекают выгоду из мер, не зная, что те исходят от государства, — как в случае мер скрытого государства, — подобный опыт вряд ли окажет когнитивное воздействие, свойственное получению других мер. Ветераны, воспользовавшиеся законом о льготах для ветеранов, чтобы получить образование или подготовку после Второй мировой войны, прекрасно осознавали, что эту меру финансирует государство. «Слава Богу, правительство открыло для нас двери», — сказал один ветеран, прошедший профессиональное обучение и ставший строителем по индивидуальным заказам.(58) Сравните его реакцию с реакцией упомянутого ранее получателя студенческого кредита, сомневавшегося в том, что он действительно воспользовался государственной программой.

Нельзя ожидать, что люди будут действовать в защиту мер, о которых они едва осведомлены, или выступать против них. Если сами получатели программ в основном ничего не подозревают, широкая публика осведомлена ещё менее; скрытое государство мало способствует вовлечению ни тех, ни других в качестве сторонников политических мер. Напротив, щедрые ресурсы, которые скрытое государство обрушивает на привилегированные отрасли, стимулируют их политическую активность — в форме предвыборных пожертвований и лоббирования групп интересов. Тем самым оно усиливает политические голоса богатых и могущественных, делая их громче голосов рядовых американцев. Подобная политическая динамика характерна скорее для олигархии — власти немногих, — нежели для демократии. Она также проясняет, почему скрытое государство столь устойчиво к переменам.

От «подталкивания» к «обнажению»

Преобразование государственных мер таким образом, чтобы они справедливо распределяли ресурсы между американцами всех уровней дохода и служили общепризнанным целям, не может быть достигнуто одной лишь силой ярких личностей или возвышенных принципов. Реформаторски настроенные лидеры должны противостоять существующим мерам скрытого государства и фундаментально их перестроить, если не демонтировать. Это глубоко непростая задача, отсылающая к усилиям по государственному строительству в Прогрессивную эру начала XX века. Как пояснил Стивен Сковронек (Stephen Skowronek), опираясь на то, что его анализ той эпохи выявил о реформах в целом: «Успех зависит от перестройки официальных властных отношений внутри государственных институтов и изменения текущих отношений между государством и обществом».(59) В наше время трансформация скрытого государства требует прежде всего пересмотра глубоко укоренившихся связей между могущественными экономическими игроками и их союзниками в политической системе.

Обама столкнулся лицом к лицу с существующим государством, которое одновременно грозно и неуловимо, и потому осуществление его повестки в области социальной политики потребовало вступления в опасные политические схватки. В этом процессе он противопоставил себя укоренившимся бенефициарам скрытых мер. Примечательно, что ему всё же удалось одержать победу над компаниями, занимающимися студенческими кредитами, и добиться согласия и сотрудничества от могущественных отраслей здравоохранения в ходе реформы. Его усилия по сокращению перераспределительных эффектов социальных налоговых расходов в пользу богатых, напротив, в основном потерпели поражение, поскольку корпоративные и организационные бенефициары вынудили его к поспешному отступлению. Тем временем общественность, во имя которой велись эти битвы, едва ли оказала нечто большее, чем вялую поддержку даже ключевым победам. Более того, после подписания крупных законов президенту приходилось убеждать общество в ценности достигнутого его администрацией. Законодательные достижения остаются неустойчивыми и уязвимыми для демонтажа со стороны оппонентов.

Устрашающая политика скрытого государства — осведомлённые и мобилизованные группы интересов, не уравновешенные обществом, которое остаётся пассивным и безучастным, — не должна, однако, быть неизбежной. Центральные вопросы, которые я задаю в этой книге, таковы: почему реформа скрытого государства столь сложна и как её можно успешно осуществить, обеспечив устойчивость законодательных достижений? Поиск ответов на эти вопросы поддерживает общий принцип, принятый администрацией Обамы: следовать выводам социальных наук, в том числе экспериментальных исследований, изучающих, как особенности конструкции и реализации политических мер влияют на поведение людей. Но, приветствуя тот конкретный научный подход, который избрал Обама, в той мере, в какой он применим, я стремлюсь расширить его горизонт — рассмотреть, как политические меры влияют на осведомлённость граждан и их понимание роли государства.