Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию

Сюзанна Меттлер

Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию

Сюзанна Меттлер

Перевод с английского В. И. Попова

ВВЕДЕНИЕ

Столкновение со скрытым государством

Толпы восторженных сторонников, приветствовавших программу кандидата Барака Обамы о «переменах, в которые можно верить», рассеялись поразительно быстро. Президентские выборы 2008 года воодушевили американцев, никогда прежде не участвовавших в политике, особенно молодежь и представителей меньшинств, а также привлекли внимание и надежды многих независимых избирателей, людей, обычно менее вовлеченных в политический процесс. Вступив в должность, молодой президент сдержал слово и приступил к преобразованиям американской социальной политики: реформе здравоохранения, новым налоговым льготам и расширению помощи студентам колледжей. Подавляющее большинство американцев давно говорило социологам, что поддерживает эти меры.(1) Несмотря на обычные тяготы законодательного процесса, усугубленные в 2009–2010 годах сильнейшей политической поляризацией в Конгрессе за весь послевоенный период, за пятнадцать месяцев Обама уже добился значительной части намеченного по этим вопросам.(2) Однако американцы в целом выглядели равнодушными и всё более разочарованными. Проблема заключалась в том, что большую часть достигнутого было попросту не видно: оно оставалось невидимым для рядовых граждан.

Общество без труда замечало борьбу лоббистских групп за привилегированное положение в законодательстве: это было на виду. Но большинство американцев не знало о содержании ключевых достижений президента и не имело элементарного представления о том, как эти законы могут затронуть их самих и их семьи. Первый крупный закон, подписанный Обамой, закон о стимулировании экономики от февраля 2009 года, включал обширный набор налоговых сокращений: в общей сложности 288 миллиардов долларов, то есть 37 процентов стоимости всего законопроекта.(3) Среди них был налоговый кредит «Труд приносит доход» (Making Work Pay), одно из предвыборных обещаний Обамы, снизивший подоходный налог для 95 процентов всех работающих американцев. Однако через год после вступления закона в силу, когда социологи спросили граждан, повысила или понизила администрация Обамы налоги для большинства американцев, лишь 12 процентов ответили правильно, что налоги снизились; 53 процента ошибочно полагали, что налоги остались прежними, а 24 процента даже считали, что они выросли!(4) Реформа здравоохранения была главной политической целью Обамы, и он потратил огромный политический капитал, добиваясь её в течение первых пятнадцати месяцев президентства. Но в апреле 2010 года, всего через несколько недель после того, как он подписал законопроект о здравоохранении, распространивший страховое покрытие на подавляющее большинство работающих американцев и запретивший страховым компаниям отказывать в покрытии больным людям, 55 процентов граждан заявили, что их чувства по поводу реформы лучше всего описывает слово «растерянность».(5) Тот же законодательный пакет содержал масштабные изменения в политике помощи студентам, призванные помочь большему числу людей поступить в колледж и получить диплом. Однако когда американцев спросили, что они слышали об этих изменениях, лишь 26 процентов ответили «много», 40 процентов сказали «немного», а целых 34 процента заявили «вообще ничего».(6) В целом общество, казалось, почти не замечало крупнейших политических достижений президента.

В то время как многие избиратели Обамы погрузились в апатию, низовая мобилизация возникла с другой стороны: мятежное движение «Чаепитие» (Tea Party). Размахивая плакатами на протестах в «налоговый день», на собраниях в муниципалитетах и других публичных мероприятиях, его участники обличали то, что они называли «государственным захватом» здравоохранения и студенческих кредитов. На митинге в Симпсонвилле, штат Южная Каролина, в августе 2009 года один мужчина заявил конгрессмену-республиканцу Роберту Инглису: «Уберите руки правительства от моего Medicare». Позднее Инглис рассказывал: «Мне пришлось вежливо объяснить, что "вообще-то, сэр, ваше медицинское обслуживание обеспечивается именно правительством", но он и слышать об этом не хотел».(7) Хотя по состоянию на март 2010 года лишь 13 процентов американцев считали себя «частью движения "Чаепитие"», разочарование, которое оно воплощало, находило отклик у всё большего числа граждан: 28 процентов считали себя его сторонниками.(8)

Поскольку содержание законодательных достижений Обамы выглядело столь непрозрачным и непостижимым, в то время как призывы оппонентов звучали громко и отчетливо, реакция большинства американцев была в лучшем случае прохладной, а многие становились всё более враждебными. К осени 2010 года 61 процент вероятных избирателей говорил социологам, что выступает за отмену реформы здравоохранения.(9) Это разительно контрастировало с теплым приемом, оказанным масштабным законам о социальном обеспечении, принятым при прежних президентах. После того как Франклин Рузвельт подписал Закон о социальном обеспечении 1935 года, 68 процентов общества выразили поддержку его «плану пенсионного страхования на основе взносов... который обязывает работодателей и работников вносить равные взносы на пенсии работников», хотя выплата пособий должна была начаться лишь через шесть лет.(10) Когда Конгресс принял план Medicare Линдона Джонсона в 1965 году, устойчивое большинство неизменно одобряло его, а в декабре того же года поддержка достигла 82 процентов.(11) Пожалуй, до президентства Обамы ни разу прежде столь крупные законы, призванные улучшить жизнь огромного числа простых американцев, не оставались настолько непризнанными и неоцененными.

Чем объясняется сдержанность, разочарование и растерянность общества? Безусловно, его реакция отчасти объясняется тяжелейшими экономическими условиями со времен Великой депрессии: почти два года безработица держалась на уровне около 10 процентов. Определенная вялость отклика была неизбежна, учитывая масштаб и сложность политических задач, за которые взялся Обама. Часть вины лежит и на пиар-усилиях его собственной администрации, которые многие наблюдатели считали недостаточными. Тем не менее, хотя каждый из этих часто называемых факторов, несомненно, сыграл свою роль, по отдельности они не объясняют безразличную реакцию американцев на крупные достижения в социальной политике, отражающие широко разделяемые ценности. Это становится очевидным при историческом сравнении. Например, общество высказало горячее одобрение Закону о социальном обеспечении 1935 года, когда страна всё ещё была погружена в Великую депрессию, а безработными оставались вдвое больше американцев, 20 процентов. Это законодательство было столь же многогранным и сложным и для Соединенных Штатов было ещё более новаторским, чем пакет реформы здравоохранения 2010 года, поскольку знаменовало первое масштабное участие федерального правительства в социальном обеспечении людей, не являвшихся ветеранами войн и их родственниками.

Главное отличие, с которым столкнулся Обама, вытекало из типа политических мер, которые он стремился реформировать: мер, порождающих особенно грозные препятствия. Любой лидер, стремящийся преобразовать «политику как обычно», неизбежно сталкивается с сопротивлением, с трудностями, обусловленными уже действующими мерами, практиками и институтами.(12) Однако характер и сложность задачи варьируются в зависимости от конкретных целей, которые ставят перед собой реформаторы, и исторического контекста, в котором они действуют. Рузвельт столкнулся с политическим ландшафтом, ставившим свои задачи, и не в последнюю очередь с Верховным судом, служившим главным препятствием на пути его политических амбиций. Его администрации приходилось конструировать политические меры так, чтобы обходить юрисдикцию Суда, и по возможности опираться на уже существующее, например на социальные программы, принятые некоторыми штатами. Но политическая повестка Обамы в нынешнем контексте потребовала от него борьбы, больше похожей на ту, что вели реформаторы Прогрессивной эры, вынужденные разрушать или перестраивать глубоко укоренившиеся отношения, чтобы добиться перемен.(13) Он не мог пойти по пути Рузвельта, обходя политические препятствия или просто надстраивая на существующем; ему приходилось находить способы пробиваться сквозь них, уничтожая или перестраивая их.

Дело в том, что Обама, учитывая свою политическую повестку, направил курс прямо на громаду «скрытого государства»: существующих политических мер, скрытых под поверхностью американских рыночных институтов и внутри федеральной налоговой системы. Вопреки обвинениям оппонентов в том, что его повестка подразумевает вторжение федерального правительства в частную сферу, Обама в действительности пытался перестроить густые заросли давно устоявшихся государственных мер, которые при этом остаются по большей части невидимыми для большинства американцев и чрезвычайно устойчивыми к изменениям. Попытки преобразовать эти меры, ставшие укоренившимися элементами современного управления, порождают глубоко конфликтную политику, которая систематически отталкивает общество, снижая шансы на успех или устойчивость реформ.

«Скрытое государство» включает совокупность федеральных мер, функционирующих посредством предоставления стимулов, субсидий или платежей частным организациям или домохозяйствам, с тем чтобы поощрять или компенсировать им деятельность, признанную служащей общественным целям. На протяжении последних тридцати лет американский политический дискурс определялся консервативной идеологией, прославляющей достоинства малого государства. Её ценности отчасти воплощались в попытках свернуть традиционные формы социального обеспечения, то есть видимые пособия, администрируемые более или менее непосредственно государством. В случае ряда программ, ориентированных на молодежь и людей трудоспособного возраста, средний размер пособий сократился, а охват стал более ограничительным.(14) Однако, по иронии судьбы, более значительным изменением за этот период стало бурное развитие мер скрытого государства, действующих через косвенные механизмы, такие как налоговые льготы домохозяйствам или выплаты частным структурам, предоставляющим услуги. С 1980 года число таких мер росло, а средний размер предоставляемых ими льгот резко увеличился.

Большинство этих набирающих силу мер действуют способом, прямо противоречащим ожиданиям американцев от социальной политики: они обрушивают наибольшие блага на самых состоятельных американцев. Возьмем, например, вычет процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction, HMID), который в настоящее время является самой дорогостоящей социальной налоговой льготой после безналогового статуса медицинского страхования от работодателя. Допустим, семья покупает дом по средней цене и берет для этого кредит в размере 230 000 долларов под 6,25 процента годовых на тридцать лет. Чем богаче домохозяйство, тем больше выгода: в первый год средняя семья с доходом от 16 751 до 68 000 долларов заплатила бы примерно на 3 619 долларов меньше налогов; семьи из следующей доходной группы, с заработком до 137 300 долларов, получили бы дополнительно 5 146 долларов, и так далее вплоть до 2 процентов самых богатых семей с доходом свыше 373 650 долларов, которые сэкономили бы 6 673 доллара. Разумеется, в действительности эти различия, вероятно, значительно больше. Американцы с низким и умеренным доходом обычно не имеют достаточно вычетов для постатейного декларирования, поэтому они отказываются от этой льготы и получают лишь стандартный вычет. Между тем наиболее состоятельные, скорее всего, покупают гораздо более дорогие дома; если семья из высшей доходной категории выберет более престижный дом и возьмет ипотеку на 500 000 долларов, она извлечет из HMID выгоду в 14 506 долларов; если же эта семья приобретет по-настоящему элитную недвижимость и возьмет ипотеку на миллион долларов, она сможет сохранить ошеломительные 29 012 долларов!(15) Эта модель перераспределения в пользу богатых повторяется во множестве других мер скрытого государства: федеральные средства непропорционально направляются в наиболее обеспеченные домохозяйства. Такие меры поглощают значительную часть бюджетных доходов и оставляют мало ресурсов на программы, действительно помогающие американцам с низким и средним доходом.

Тем не менее, несмотря на растущий масштаб, охват и тенденцию направлять государственные блага в пользу богатых, меры скрытого государства остаются по большей части невидимыми для рядовых американцев: более того, их отличительная черта состоит именно в том, что они скрывают роль государства от глаз широкой публики, включая тех, кто входит в число их получателей. Даже когда люди смотрят прямо на эти меры, многие видят лишь свободно функционирующую рыночную систему. Они не понимают ни того, что стоит на кону при попытках реформ, ни значимости их успеха. В результате обвинение, выдвигаемое противниками реформ, что те равносильны «государственному захвату», хотя и является откровенно неточным, вызывает у многих американцев как минимум дискомфорт в связи с изменениями политики, если не откровенную враждебность.

Усугубляя эти трудности, скрытое государство, делая электорат безразличным и пассивным, одновременно укрепляет позиции заинтересованных групп, и особенно активно делало это в последние два десятилетия. Финансовая, риелторская и страховая отрасли процветали вплоть до недавней рецессии и, в свою очередь, активно инвестировали в наращивание своего политического потенциала, что делало их более подготовленными к защите выгодных для них мер. В результате реформирование потребовало от государственных чиновников вступать в открытое противоборство или заключать сделки с могущественными организациями. Подобная политика вызывает отвращение у большинства американцев и вряд ли воплощает те перемены, на которые рассчитывали сторонники Обамы, голосуя за него.

Другие президенты за последнее столетие сосредотачивали усилия на законодательных битвах, куда более видимых и потому более понятных для общества. Такие выдающиеся фигуры, как Рузвельт и Джонсон, использовали силу президентской «трибуны» для создания крупных программ прямой социальной поддержки в рамках Нового курса и Великого общества. Позднее президенты стремились к сокращению, то есть к ликвидации или резкому уменьшению программ, но и здесь они концентрировались на видимых формах управления. Рональд Рейган возглавил этот подход, заявив нации: «Правительство не является решением нашей проблемы; правительство и есть проблема».(16) Хотя ему не удалось упразднить ни одной крупной программы, некоторые были сокращены, а пособия по ряду программ, не защищенных обязательной автоматической индексацией, перестали расти. В начале своего президентства Билл Клинтон действительно попытался перестроить некоторые компоненты скрытого государства, но не добился особого успеха, потерпев неудачу с реформой здравоохранения и достигнув лишь скромных начальных результатов в реформе студенческих кредитов. Впоследствии он переключился на куда более видимую задачу «покончить с системой пособий в том виде, в каком мы её знаем», одновременно расширяя скрытое государство через новые и увеличенные налоговые льготы. В отличие от всех этих предшественников, Обама взялся за особенно сложную повестку: он поставил в приоритет целый набор вопросов социальной политики, каждый из которых требовал трансформации скрытого государства.

Несмотря на огромные трудности, Обама в значительной мере преуспел в этих начинаниях, добившись и реформы здравоохранения, и принятия крупного законодательства о помощи студентам. Однако даже эти и другие подписанные им законы по-прежнему маскируют деятельность государства таким образом, что она может остаться практически незаметной для большинства граждан. Конструкция этих мер препятствует Обаме в достижении более широких целей, сформулированных им во время предвыборной кампании, а именно «возвращения смысла гражданственности, восстановления нашего общего чувства цели» и «восстановления жизненно важного доверия между людьми и их правительством».(17) Проблема не сводится лишь к типичной сложности политических мер, отталкивающей общество; дело в том, что меры скрытого государства затеняют роль правительства и преувеличивают роль рынка, оставляя граждан в неведении относительно того, как действует власть, лишая их возможности формировать осмысленные мнения и, следовательно, выражать свои взгляды соответствующим образом.

Американская политика сегодня попала в ловушку парадокса скрытого государства. Наше правительство неразрывно переплетено с повседневной жизнью от здравоохранения до жилья, но в формах, которые часто ускользают от нашего взора: управление кажется «безгосударственным», поскольку действует опосредованно, через субсидирование частных структур. Поэтому многие американцы выражают презрение к государственным социальным расходам, не осознавая, что сами являются их бенефициарами. Даже если они понимают, что получаемые ими блага исходят от государства, они часто не воспринимают их как «социальные программы». Люди поэтому легко соблазняются призывами к сокращению государства, принимая как должное государственные программы, от которых сами зависят.(18) Между тем экономическое неравенство в Соединенных Штатах стремительно росло на протяжении последних сорока лет, достигнув уровней, невиданных с 1929 года, и за тот же период политики упорно защищали меры скрытого государства, приносящие наибольшую выгоду состоятельным гражданам.(19) Рядовые граждане не осознают перекоса этих мер в пользу богатых. Политические лидеры, которые всё же стремятся реформировать их и сделать льготы более доступными для американцев с низким и средним доходом, сталкиваются с обвинениями в «государственном захвате». Если, вопреки всему, им удается добиться успеха, достигнутые меры, особенно если они по-прежнему маскируют роль государства, оказываются трудно поддерживаемыми.

Однако перемены возможны. Как покажет эта книга, мы можем обнажить скрытое государство, сделать управление видимым и тем самым позволить гражданам стать более вовлеченными и активными, вернув себе голос в политическом процессе. Чтобы сделать реформу осуществимой, законодатели должны прежде всего изменить роль заинтересованных групп. Чтобы реформа была содержательной, они должны скорректировать политические меры с целью смягчить их перекос в пользу богатых. Однако эти изменения сами по себе будут трудно достижимы и ещё труднее поддерживаемы, и они не смогут обеспечить обновление гражданственности, если лидеры не трансформируют политические меры таким образом, чтобы сделать для простых американцев видимыми само их существование и основные последствия. Для этого конкретные стратегии должны быть приняты как на этапе разработки мер, так и на этапе их последующей реализации. Посредством конструирования и администрирования мер, а также политической коммуникации, законодатели могут изменить баланс между видимыми и скрытыми мерами, способствовать базовому пониманию роли государства и расширить участие граждан в политике.

Пока скрытое государство сохраняется в своей завуалированной форме, американская демократия под угрозой. Вопреки расхожим утверждениям, угроза самоуправлению исходит не от размера государства, а от скрытой формы, которую приняла столь значительная часть его роста, и от того, как оно направляет общественные ресурсы преимущественно в пользу богатых американцев и привилегированных отраслей. Однако мы можем вернуть себе управление, сделав его более видимым и понятным для простых американцев, используя политические меры для смягчения, а не усугубления неравенства. При наличии политической воли и целенаправленных действий государственная политика может быть переосмыслена так, чтобы оживить демократию.

1. НЕВИДИМОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Когда сенатор Мэри Ландрё проводила в Луизиане встречу с избирателями летом 2009 года, чтобы выслушать их мнения о реформе здравоохранения, её ждала шумная аудитория. Один мужчина встал, размахивая экземпляром Конституции США, и спросил: «Откуда у федерального правительства вообще какое-то право совать руки в систему здравоохранения?»(1) Подобные настроения конгрессмены слышали на аналогичных встречах по всей стране. Тем временем читательские письма в газетах содержали протесты вроде того, что высказал житель Огайо Рэй Браун в письме в Columbia Dispatch: «Нет таких обстоятельств на свете, при которых мы должны позволить нашему правительству иметь хоть какое-то отношение к нашей прекрасной системе здравоохранения».(2) В каждом случае противники реформы подразумевали, что американская система здравоохранения в её нынешнем виде возникла и существует сама по себе — как естественное явление, взращённое исключительно рыночной экономикой.

Подобные характеристики попросту ошибочны. Как терпеливо объяснила сенатор Ландрё мужчине, задавшему ей вопрос, «некоторые аспекты нашей системы являются государственными», и отметила, что такие программы, как Medicare (программа медицинского страхования для пожилых) и Medicaid (программа медпомощи малоимущим), охватывают значительную долю населения — почти каждого третьего.(3) Она могла бы добавить, что так называемые «частные» страховые планы, предоставляемые работодателями, — через которые получают страховку 59 процентов американцев моложе шестидесяти пяти лет, — субсидируются государством, предоставляющим им безналоговый статус.(4) Она могла бы упомянуть, что строительство огромного числа больниц в стране было профинансировано федеральной программой, принятой в 1948 году и подписанной президентом Гарри Трумэном.(5) Или что значительная часть студентов медицинских и сестринских училищ обучается на федеральные стипендии.(6)

В действительности система здравоохранения, с которой имеют дело американцы начала XXI века, формировалась на протяжении трёх четвертей столетия под воздействием государственной политики и при щедром субсидировании из государственного бюджета. Достаточно хорошо известно, что Соединённые Штаты тратят на здравоохранение в расчёте на душу населения больше, чем любая другая страна; в 2009 году эта сумма составила $2,5 триллиона, или 17,6 процента ВВП.(7) Гораздо менее известен тот факт, что большую часть этих расходов несёт само государство: по некоторым оценкам, 56 процентов — больше, чем в любой другой стране.(8) Тем не менее, что примечательно, многие американцы оставались в значительной мере неосведомлёнными о существенной роли государства в здравоохранении, и потому реформа 2009–2010 годов представлялась им поразительно новым и чуждым вмешательством в систему, которая целиком или почти целиком принадлежала частному сектору.

Непонимание, которое многие испытывают в отношении политики здравоохранения, неудивительно, поскольку значительная её часть — как и другие области современного социального обеспечения — встроена в «скрытое государство» (the submerged state). Когда большинство людей думает о государственных программах, они, вероятнее всего, представляют себе гулкие казённые здания где-нибудь близ Вашингтона, заполненные чиновниками в офисных кабинках, которые непосредственно контролируют предоставление товаров и услуг гражданам, — наподобие системы социального обеспечения (Social Security). Многие также признали бы, что администрации штатов и местные органы власти нередко выступают в роли «вспомогательных актёров», выполняя повседневную работу федерального правительства в соответствии с его директивами и распределяя его средства — например, в центрах занятости или органах социальной помощи. Однако в действительности значительная часть деятельности, финансируемой федеральным правительством, не подходит ни под одно из этих типичных описаний. Напротив, она маскирует или затушёвывает роль государства, делая так, что подлинными действующими лицами представляются игроки рынка или частного сектора — будь то индивиды, домохозяйства, организации или предприятия. Механизмы или инструменты, через которые осуществляется такая деятельность, множатся и включают в себя самые разные формы: кредиты, субсидируемые и гарантируемые государством, но предлагаемые через частные банки и предприятия с государственным участием; социальные пособия в форме налоговых стимулов и налоговых льгот для тех, кто занимается деятельностью, которую государство желает поощрить; услуги и пособия, предоставляемые некоммерческими и частными организациями-посредниками, которые субсидируются государством или работают на условиях государственного аутсорсинга.(9)

Возьмём, к примеру, студенческие кредиты. Несколько лет назад, преподавая курс государственной политики для студентов бакалавриата, я включила студенческие кредиты в список государственных социальных программ. Один студент возразил: «Но студенческие кредиты нельзя называть социальной программой! Я оплачиваю обучение с помощью студенческого кредита, и я получил его в банке — а не в государственном учреждении. И я должен буду вернуть его после окончания учёбы, с процентами». Другой студент тут же парировал: «Но если бы кто-то из нас просто пришёл в банк сам и подал заявку на обычный кредит — не на студенческий кредит, гарантированный государством, — банк, скорее всего, не захотел бы нам ничего давать. В нашем возрасте мы не выглядим надёжными заёмщиками. А если бы и дали, кредит обошёлся бы нам гораздо дороже, чем при государственной поддержке». Завязалась оживлённая дискуссия, отразившая разное понимание того, как устроены студенческие кредиты, и различные взгляды на критерии, определяющие государственную политику.