Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию

Эти расхождения в восприятии объясняются тем, что студенческие кредиты, как и значительная часть американской политики здравоохранения, долгое время функционировали преимущественно через субсидирование частных субъектов, предоставлявших социальные блага. В 1960-е годы законодатели искали способы сделать высшее образование доступным для большего числа студентов. Банки, как правило, неохотно кредитовали студентов, считая их ненадёжными заёмщиками, а если и давали кредиты, то устанавливали высокие процентные ставки — обычно от 11 до 14 процентов и выше.(10) Закон о высшем образовании 1965 года, подписанный президентом Джонсоном, учредил Программу гарантированных студенческих кредитов, создав для банков стимулы кредитовать студентов по более низким ставкам. Это достигалось тем, что федеральное правительство обязалось оплачивать половину процентов по таким кредитам и гарантировать их, обещая полное погашение в случае дефолта заёмщика. В 1972 году законодатели дополнительно стимулировали студенческое кредитование, создав Ассоциацию маркетинга студенческих кредитов (Student Loan Marketing Association, SLM, более известную как Sallie Mae) — «предприятие с государственным участием» (government-sponsored enterprise), означавшее, что, оставаясь в частной собственности и управлении, оно будет пользоваться особыми привилегиями — вытекающими из налоговых льгот и особого режима регулирования, — недоступными ни одному конкуренту.(11) В последующие десятилетия студенческое кредитование превратилось в прибыльный бизнес, привлекший множество банков.

Суммы, ежегодно выдаваемые в рамках этих субсидируемых и гарантируемых государством кредитов, переименованных в Федеральные семейные образовательные кредиты (Family Federal Education Loans, FFEL), стремительно росли, как показано на РИСУНКЕ 1.1. Даже после того, как реформа Клинтона 1993 года положила начало «прямому кредитованию» (direct lending), при котором государство само выдавало кредиты из федеральных средств, а не субсидировало кредиторов, устоявшаяся банковская система по-прежнему доминировала, обеспечивая 80 процентов всех кредитов вплоть до кредитного кризиса 2008 года.(12) Банки и Sallie Mae обладали маркетинговым потенциалом, которого не было у Министерства образования США, что давало им преимущество в продвижении своих продуктов среди студентов. Кроме того, их возможность предлагать различные бонусы и привилегии отделам финансовой помощи в вузах во многих случаях позволяла им получить привилегированный статус «предпочтительных кредиторов» — практика, которая была впоследствии ограничена после расследования генерального прокурора Нью-Йорка Эндрю Куомо.(13)

Неудивительно, что даже многие заёмщики сами воспринимали программу скорее как частную, нежели государственную. Опрос 2008 года задавал таким лицам вопрос: «Считаете ли вы студенческие кредиты прежде всего государственной программой — то есть принадлежащей правительству — или частной программой, то есть принадлежащей кредиторам, банкам или учебным заведениям?» Половина респондентов — 50 процентов — сообщили, что рассматривают программу как частную, лишь 43 процента назвали её государственной, а остальные по собственной инициативе ответили, что это и то, и другое в равной мере. Несмотря на то что подобные кредиты не существовали бы без государства, которое выступило инициатором кредитования, предоставило щедрые субсидии кредиторам и взяло на себя риски дефолтов, большинство пользователей не осознавали его роли.(14) Эти граждане, подобно моим студентам-бакалаврам, получавшим такие кредиты, пережили квинтэссенцию скрытого государства: оно приносило им пользу, открывало возможности и облегчало финансовое бремя — а они даже не подозревали об этом.

РИСУНОК 1.1. Федеральные студенческие кредиты в США: банковская система с государственным субсидированием и прямое кредитование, 1985–2009 (в долларах 2009 года)

Источник: National Center for Education Statistics, U.S. Department of Education, «Federal Support and Estimated Federal Tax Expenditures for Education, by Category: Selected Fiscal Years, 1965 through 2009», Digest of Education Statistics (2009), http://nces.ed.gov/programs/digest/d09/tables/dt09_373.asp.

Ряд наиболее дорогостоящих федеральных социальных программ сегодня встроен в систему подоходного налога. «Социальные налоговые расходы» (social tax expenditures) — как их официально именуют в федеральном бюджетном лексиконе с 1969 года, — или «налоговые льготы», или «налоговые лазейки», как их чаще называют, позволяют определённым домохозяйствам платить меньше налогов, поскольку они либо заняты определённым видом деятельности, либо принадлежат к категории лиц, которую законодатели считают достойной государственной поддержки.(15) Вместо того чтобы государство рассылало людям чеки — как в случае с Social Security или программой Временной помощи нуждающимся семьям (Temporary Assistance for Needy Families, TANF), — семьи или отдельные лица получают социальные пособия в форме уменьшенных налоговых счетов или возвратов от Налоговой службы (Internal Revenue Service). Как видно на РИСУНКЕ 1.2, крупнейшей социальной налоговой статьёй сегодня является освобождение от налогов медицинской страховки, предоставляемой работодателем: его стоимость в 2011 году оценивается в $177 миллиардов; далее следует вычет процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction) — $104,5 миллиарда; и освобождение от налогов пенсионных отчислений работодателя — $67,1 миллиарда.(16) Количество подобных налоговых льгот продолжает расти, а их назначение разнообразно: они помогают американцам оплачивать учёбу в колледже, приобретать энергоэффективные окна и бытовую технику, оплачивать уход за детьми. Их стоимость значительна: по состоянию на 2008 год чистый объём потерь федерального бюджета от социальных налоговых льгот составлял 7,4 процента ВВП — по сравнению с 4,2 процента в 1976 году.(17) Для наглядности: «видимое управление» (visible governance), то есть совокупные прямые федеральные расходы — на все внутренние программы, вооружённые силы и обслуживание государственного долга — составляет примерно 18 процентов ВВП, а это означает, что социальные налоговые расходы сопоставимы с третью или половиной этой суммы.(18)

РИСУНОК 1.2. Крупнейшие социальные налоговые расходы: год принятия и расчётная стоимость в 2011 году (в миллиардах долларов)

Источники: Christopher Howard, The Hidden Welfare State: Tax Expenditures and Social Policy in the United States (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1997), 176–77; Office of Management and Budget, Analytical Perspectives, Budget of the United States Government, FY2011 (2010), http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy11/pdf/spec.pdf.

С бухгалтерской точки зрения прямые социальные выплаты и налоговые льготы производят одинаковый эффект: они создают нагрузку на федеральный бюджет, будь то в форме обязательств или упущенных доходов. Как сказал южный демократ Рассел Лонг, председатель Комитета Сената по финансам с 1966 по 1981 год, о термине «налоговые расходы»: «Это название меня не смущает... Я никогда не путался на этот счёт. Я всегда знал, что мы раздаём государственные деньги».(19) Но для большинства получателей опыт разительно отличается: те, кто получает прямые пособия — например, пособие по безработице или продовольственные карточки, — обычно осознают, что им помогла государственная программа, тогда как мало кто приравнивает уменьшение своего налогового счёта к сопоставимой помощи. Многие американцы не знают, как функционируют налоговые расходы, и даже не подозревают об их существовании. К примеру, опрос 2008 года, касавшийся нашей самой дорогостоящей социальной налоговой льготы, спрашивал респондентов, обязаны ли работники платить налоги с сумм, которые их работодатели отчисляют на медицинское страхование. Лишь половина опрошенных — 50 процентов — ответила правильно, сказав «нет»; 29 процентов ошибочно полагали, что такие налоги нужно платить, а 21 процент просто не знал ответа.(20) Словом, неудивительно, что энергия, которую Обама генерировал как кандидат, испарилась, как только он обратился к управлению страной: повестка, которую он продвигал, стремилась преобразовать меры, о существовании которых американцы едва подозревают, и создать новые, которых они не в состоянии увидеть.

Осмысление управления с позиции граждан

Ко второму сроку Рейгана учёные начали замечать, что традиционные способы осмысления государственных программ более не отражают того, как государственная политика на самом деле проектировалась и осуществлялась. В 1988 году Дональд Кеттл описал новую реальность как «опосредованное управление» (government by proxy), подразумевая «предоставление государственных товаров и услуг через посредников: подрядчиков, грантополучателей и получателей государственных налоговых льгот и кредитов».(21) В последующие годы ряд учёных детально изучил эти новые формы управления. Бринтон Милуорд описал «полое государство» (hollow state), обращая внимание на аутсорсинг государственных услуг некоммерческим и коммерческим организациям; Кристофер Говард раскрыл политическое развитие «скрытого социального государства» (hidden welfare state) налоговых расходов; Джейкоб Хакер объяснил, как государство стало регулировать и субсидировать социальные пособия, предоставляемые частными работодателями; Пол Лайт указал на «тень государства» (shadow of government), возникающую как совокупность всех этих механизмов; а Андреа Кэмпбелл и Кимберли Морган детально описали работу «делегированного управления» (delegated governance), то есть передачу полномочий в области социальной политики негосударственным субъектам.(22) В совокупности эти и другие работы наглядно показывают, что государство всё реже непосредственно предоставляет товары и услуги, а вместо этого действует через множество косвенных механизмов, пронизывающих экономику и определяющих её структуру.

Нам, однако, ещё предстоит узнать, что думают рядовые американцы об этих набирающих силу формах управления — и знают ли они вообще о них. Нам неизвестно, поддерживают или отвергают граждане подобные меры — или, на более элементарном уровне, осведомлены ли они об их существовании и, следовательно, способны ли формировать осмысленное мнение о них. В той мере, в какой эти меры лишены согласия или одобрения граждан, они могут представлять собой принципиально недемократическое явление. Мы не знаем, как статус их получателя формирует взгляды граждан на государство, его легитимность и их обязательства перед ним. Равным образом мы не знаем, стимулируют ли они гражданское участие или, напротив, препятствуют ему, позволяя гражданам мобилизоваться и доносить свои взгляды до представителей политической системы. Некоторые исследователи в кратком теоретическом ключе предположили, что подобные меры, вероятнее всего, скрыты от глаз большинства людей и потому, по-видимому, не побуждают граждан к политическим действиям в их отношении.(23) Однако эмпирических данных в пользу таких утверждений или их проверки до сих пор представлено не было.

Рассматривая эти меры с позиции граждан, я объединила их под общим названием «скрытое государство» (the submerged state), поскольку этот образ передаёт суть их потаённого присутствия в жизни большинства американцев. Цель настоящей книги — исследовать осведомлённость граждан о скрытом государстве и их опыт взаимодействия с ним, или отсутствие такового; объяснить последствия для реформаторских усилий; и рассмотреть, каким образом и законодатели, и граждане могли бы предпринять действия для изменения сложившихся обстоятельств и оживления демократии.

Параметры понятия «скрытое государство» заслуживают некоторого уточнения. Американская склонность выводить значительную часть государственной деятельности «из поля зрения» — как выражается историк Брайан Балог — не нова; её корни уходят глубоко в XIX век.(24) Со временем многие социальные программы проектировались или видоизменялись таким образом, чтобы содержать хотя бы некоторые скрытые черты или характеристики. Возьмём Medicare: с 1970-х годов получатели Medicare имели возможность получать пособия через частную страховую компанию, и к 2010 году 24 процента получателей Medicare — 11,1 миллиона человек — взаимодействовали не с государством напрямую, а со страховой компанией, получая пособия через так называемую программу Medicare Advantage.(25) Очевидная путаница участника встречи с избирателями, который потребовал от своего конгрессмена «не допускать государственных рук до моей Medicare», может оказаться менее абсурдной, чем кажется, если она выросла из опыта получения государственных пособий, которые на практике предоставлялись частным сектором.(26) Действительно, в Соединённых Штатах социальные программы, в которых пособия или услуги предоставляются непосредственно государственным учреждением или агентством, встречаются крайне редко. Вспомним хотя бы, что мы не обязываем получателей продовольственных карточек покупать продукты в государственных магазинах, а пациентов Medicare — посещать врачей исключительно в государственных поликлиниках. Уместно, таким образом, рассматривать все социальные программы как существующие на континууме — от наиболее видимых до наиболее скрытых. Программы скрытого государства отчётливо группируются на одном конце этого спектра, будучи особенно тщательно замаскированными своим уникальным устройством. В то время как некоторые другие программы обладают чертами, которые могут слегка затушёвывать роль государства, программы скрытого государства делают это значительно полнее — либо через своё размещение в налоговом кодексе, либо через субсидии и контракты с частными организациями, которые их осуществляют, либо посредством того и другого. Именно эти программы находятся в центре моего внимания.

Следует также отметить, что социальная политика — лишь одна из многих областей современного управления, в которых скрытое государство играет заметную роль. Примеры многочисленны: субсидии фермерам сделали одни продукты питания дешевле других и повлияли на потребительские привычки американцев; Министерство обороны США теперь нанимает частных подрядчиков для выполнения многих задач, которые прежде были закреплены исключительно за военнослужащими; антидискриминационное законодательство устроено так, что с расовой и гендерной дискриминацией борются по частным каналам, поощряя судебные иски, а не бюрократическое регулирование бизнеса.(27) Хотя каждая из этих тем заслуживает исследования и, вероятно, ещё более затрудняет для граждан понимание того, что делает государство, моя задача в этой книге ограничена мерами, направленными на обеспечение экономической безопасности и благосостояния домохозяйств.

Истоки скрытого государства

Как получилось, что столь значительная часть американского управления оказалась скрыта от глаз? Законодатели заложили фундамент скрытого государства в том виде, в каком мы его знаем сегодня, в первой половине и середине XX века: сначала по большей части случайно, а затем — как средство достижения политических компромиссов. За последние тридцать лет консервативного правления скрытое государство расцвело. Набор его мер привлекал и консерваторов, и либералов, так что в эпоху обострявшихся межпартийных разногласий он предлагал редкий формат согласия вокруг новых политических инициатив. Кроме того, часть агрессивного роста скрытого государства происходила автоматически: программы, учреждённые давным-давно, предоставляли всё более крупные выплаты по мере изменений — таких как рост цен на жильё или стоимости медицинского обслуживания, — в то время как политические лидеры отводили взгляд в сторону. В результате обеих тенденций скрытое государство разрасталось, тогда как некоторые видимые программы, помогающие бедным и представителям среднего класса, хирели. С 1970-х годов программы, ориентированные преимущественно на пожилых, — такие как Social Security и Medicare, — сохраняли устойчивость, однако ряд программ для более молодых — например, гранты Пелла, пособия по безработице и система соцпомощи — характеризовался снижением реальной стоимости пособий или ужесточением условий охвата.(28) В целом в жизни большинства американцев, за исключением пожилых, влияние видимого управления сокращалось, тогда как влияние скрытого государства возрастало.

Некоторые из ранних положений скрытого государства либо предшествовали мобилизации групповых интересов в соответствующих сферах, либо оставались вне их поля зрения. Например, когда авторы первоначального налогового кодекса в 1913 году решили не включать ипотечные проценты в налогооблагаемый доход, они не реагировали на давление каких-либо групп. Напротив, исключив потребительский долг из-под налогообложения, они следовали традиции, восходившей к эпохе Гражданской войны, одновременно стремясь к административной простоте, облегчавшей практическую реализацию закона.(29) В 1910-х и 1920-х годах законодатели приняли несколько других крупных социальных налоговых льгот, включая вычет налогов штатов и местных налогов, а также благотворительных взносов.(30) По иронии судьбы, эти положения, поначалу бывшие незначительными примечаниями, разрослись сегодня до масштабных гарантированных выплат и яростно защищаются отраслями, извлекающими из них выгоду.

В послевоенный период новации в скрытом государстве стали воплощением политического компромисса. В ряде случаев принятие законов, по-видимому, становилось возможным лишь тогда, когда требования укоренившихся интересов удовлетворялись через такие конструкции, которые учитывали их и тем самым побуждали ключевых умеренных демократов или республиканцев голосовать за законопроект.(31) Например, когда администрация Джонсона столкнулась с упорным противодействием политике студенческого кредитования со стороны банкиров — более ожесточённым, чем со стороны любой другой группы, — она в конце концов пригласила группу банкиров в Белый дом для обсуждения условий, на которых они готовы были принять такую политику. Эти переговоры разблокировали тупик и привели к принятию окончательного законопроекта, содержавшего ряд положений, выгодных банкам, в обмен на их поддержку.(32)

В последние десятилетия, отмеченные консервативным доминированием и политической поляризацией, скрытое государство вступило в новую стадию агрессивного роста. Всё чаще конструкция его мер становилась не крайним средством, а предпочтительным шаблоном для новых политических инициатив. В эпоху, когда прямые видимые социальные программы подвергались атакам, скрытые меры обладали рядом свойств, позволявших им преодолевать межпартийные разногласия и институциональные тупики. Они завоёвывали поддержку по четырём причинам: во-первых, республиканцы и консервативные демократы находили их привлекательными; во-вторых, остальные демократы были готовы к ним присоединяться; в-третьих, институциональные особенности Конгресса делали их принятие более лёгким, чем создание новых программ прямых расходов; в-четвёртых, со временем они обрастали поддержкой групп интересов, которые энергично их отстаивали.

Скрытое государство давно хорошо сочеталось с политическими ценностями и приоритетами консерваторов. Если знаковые программы видимого государства создавались мейнстримными демократами, то с самого начала именно республиканцы и несколько консервативных демократов были лидерами в строительстве скрытого государства. Кристофер Говард сообщает, что южные демократы и консервативные республиканцы помогли принять подоходный налог в 1913 году вместе с его ранними налоговыми расходами, а в 1926 году пробизнесовый сенатор-республиканец Джордж Маклин (от Коннектикута) невозмутимо внёс поправку, которая отныне освобождала пенсии от работодателя от налогообложения. В начале 1970-х сенатор Рассел Лонг счёл план реформы системы соцпомощи президента Ричарда Никсона слишком щедрым. Он разработал альтернативную меру — налоговый кредит на заработанный доход (Earned Income Tax Credit, EITC), — призванную помочь работающим беднякам через налоговое облегчение, и она с лёгкостью прошла как часть более крупного налогового закона в 1975 году.(33)

Лидерство консерваторов в строительстве скрытого государства не является случайным. Все избранные чиновники, если они хотят сохранить свои посты, должны находить способы представлять интересы граждан, откликаться на нужды тех, кто за них голосовал, и тех, чьи голоса они хотели бы привлечь. Проблема для консерваторов состоит в том, чтобы делать это, не расширяя видимое государство. Консервативные политики предпочитают скрытые меры прежде всего потому, что те позволяют им предоставлять товары и услуги ключевым группам избирателей, не создавая при этом масштабных новых программ прямых расходов и не раздувая федеральную бюрократию.

Скрытые меры привлекают некоторых современных консерваторов тем, что позволяют создать видимость сдерживания государственных расходов. Налоговые расходы на первый взгляд могут казаться совместимыми с этой целью, поскольку они уменьшают суммы, собираемые государством в виде доходов. Разумеется, в действительности они не сокращают государственных обязательств — они лишь ограничивают средства, имеющиеся для расходования на другие программы. Однако некоторые законодатели исходят из того, что урезание доходов — это способ уменьшить расходы, подход, известный под названием «заморить зверя голодом» (starve the beast). Как сформулировал это Рейган в 1981 году: «В последнее десятилетие мы говорили о сокращении расходов, чтобы снизить налоговое бремя... Но всегда находились те, кто говорил нам, что нельзя снижать налоги, пока не сокращены расходы. Что ж, знаете, мы можем читать нашим детям лекции о расточительности, пока не охрипнем. А можем просто вылечить их расточительность, урезав им карманные деньги».(34) Некоторые законодатели также полагают, что скрытые меры, наделяя одних людей привилегиями, могут ослабить народный спрос на более масштабное видимое социальное обеспечение для всех граждан. Сенатор-республиканец Роберт Пэквуд, председатель Комитета по финансам Сената, намекнул на это в 1983 году, защищая безналоговый статус медицинской страховки от работодателя: «Я думаю, одна из причин, по которым у нас в стране нет сколько-нибудь значимого требования национального медицинского страхования среди работающих, состоит в том, что их работодатели по большей части оплачивают их пособия. И мы никогда не придём к ситуации как в Великобритании, пока эта система существует, и я не хотел бы, чтобы мы подтачивали её, из опасения, что тогда возникнет требование, чтобы федеральное правительство взяло на себя предоставление тех пособий, которые в противном случае были бы утрачены».(35) Таким образом, скрытое государство пользуется поддержкой отчасти потому, что, как считается, оно сдерживает прямые государственные расходы — как за счёт уменьшения доходов бюджета, так и за счёт умиротворения тех, кто в противном случае мог бы стать их активным сторонником.

Скрытые меры также могут выглядеть как воплощение принципа приватизации — то есть передачи государственных обязанностей частному сектору, исходя из предположения, что он способен предоставлять товары и услуги эффективнее. Тем самым они, по-видимому, отражают рыночные подходы, которые отстаивал Рейган и которые стали общим местом в американской политике после его президентства. И действительно, непосредственными исполнителями таких мер являются не государственные чиновники, а представители таких институтов, как страховые компании и банки. Однако в действительности подобные меры функционируют не по принципам свободного рынка и laissez-faire, а через государственное субсидирование частного сектора. Некоторые скрытые меры — например, налоговые льготы — субсидируют граждан для участия в деятельности, повышающей прибыльность конкретных отраслей; другие — например, студенческие кредиты — работают за счёт прямого направления государственных средств в частный сектор. В обоих случаях они побуждают людей действовать иначе, чем при воздействии чисто рыночных сил: к примеру, потребители с большей вероятностью покупают дома крупнее тех, что купили бы в отсутствие налоговых преимуществ для домовладельцев, — и это подпитывает рынок недвижимости. Тем не менее именно эти особенности скрытого государства помогают объяснить, почему консерваторы не стали сдерживать даже те его программы, которые выросли до гигантских масштабов, и почему они продолжали инициировать новые.

Ещё один ключевой фактор, позволивший скрытому государству процветать в последние десятилетия, заключается в том, что со временем всё более широкий круг демократов стал его добровольным соучастником — и лидером — в его создании. В эпохи Нового курса и Великого общества демократы инициировали создание новых программ прямых расходов. Когда в 1980-х годах этот подход к управлению стал казаться политически неосуществимым, они обратились к скрытому государству в поисках способов помочь американцам с низким и средним доходом. Они всё чаще соглашались и поддерживали такие меры, как налоговые расходы, поскольку, говоря словами одного конгрессмена, те стали «единственной игрой в городе».(36) После поражения кандидата от демократов Уолтера Мондейла на президентских выборах 1984 года был создан Совет демократического лидерства (Democratic Leadership Council, DLC) с целью отобрать контроль над партией у либералов. DLC выступал за налоговые расходы, и в 1988 году его сторонники в Конгрессе успешно добились существенного увеличения EITC и принятия других новых налоговых кредитов для работающих бедных.(37) Хотя республиканцы предлагали налоговые вычеты на обучение ещё в начале 1960-х, именно президент-демократ Билл Клинтон добился их успешного принятия в форме налоговых кредитов HOPE и на непрерывное обучение (Lifetime Learning), которые он подписал в виде закона. Когда в 2009 году демократы получили контроль и над Конгрессом, и над Белым домом, налоговые расходы стали их излюбленным инструментом: многочисленные новые и расширенные налоговые льготы вкладывались в законопроекты, призванные поощрить определённые виды деятельности и стимулировать слабеющую экономику.