Реформа гражданского процесса 2018–2020 гг. Содержание и последствия

Однако один очень важный связанный с ним вопрос был решен тогда судебный практикой.

Дело в том, что ГПК РСФСР не определял круг лиц, имеющих право на подачу заявления (жалобы) о принесении протеста уполномоченному на это должностному лица, а также не устанавливал для этих лиц поводов для истребования дела и принесения протеста – они могли делать это по своему усмотрению.

Исходя из этого, Пленум Верховного Суда РСФСР в п. 2 постановления от 26 июня 1974 г. № 3 «О рассмотрении судами РСФСР гражданских дел в порядке надзора» разъяснил, что жалоба в порядке надзора может быть подана как лицами, участвующими в деле, так и другими гражданами, организациями, считающими выводы суда неправильными, что проверка дела в порядке надзора может иметь место также по письмам депутатов, по материалам статей, корреспонденций, заметок в печати, обобщений судебной практики, представлений судей и т. д.

Такое разъяснение являлось правильным для того времени, когда было дано, но, конечно, вошло в противоречие с новым содержанием принципа диспозитивности. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ Постановлением от 25 апреля 1995 г. № 6 исключил его из названного выше постановления.

После этого сложилась практика принесения протестов только по жалобам лиц, участвующих в деле, либо других лиц, чьи права нарушены обжалуемым судебным постановлением. Этот подход был учтен в новом ГПК РФ.

Тогда же были внесены важные изменения в правила родовой подсудности.

В ГПК РСФСР действовало положение, согласно которому вышестоящий суд по своему усмотрению вправе изъять из районного суда, а Верховный Суд РСФСР и из областного и другого соответствующего ему суда любое гражданское дело и принять его к своему производству в качестве суда первой инстанции.

После введение в действие новой Конституции РФ оно стало противоречить ее ст. 47, согласно которой никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

С учетом этого ст. 114 и 115 ГПК РСФСР были дополнены положениями о том, что верховный суд республики, краевой, областной и другой соответствующий ему суд вправе изъять дело из районного суда и принять к своему производству только с согласия сторон.

Подсудность дел Верховному Суду РФ была определена исчерпывающим образом (без указанного полномочия) – в его ведение переданы дела, имеющие большое публичное значение (об оспаривании ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных актов федеральных министров и др.).

В последующем подсудность дел Верховному Суду РФ была расширена.

Следующий этап реформирования гражданского судопроизводства наступил в 2000 г.

Главной его целью было обеспечение деятельности мировых судей, которые были вновь (после Судебной реформы 1864 г.) учреждены в России в 1998 г. принятием Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации». Их статус в качестве судей «общей юрисдикции субъектов Российской Федерации» был определен Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4).

Названным Федеральным законом (ст. 3) к компетенции мировых судей были отнесены (кроме «простых») и достаточно сложные гражданские дела (трудовые, семейные и др.), поэтому при разработке проекта изменений ГПК РФ было решено, что производство по гражданским делам у мирового судьи должно осуществляться по общим для всех судов первой инстанции правилам (были предложения о его упрощении, но оно и так осуществилось за счет передачи мировым судьям дел о выдаче судебных приказов)[9].

Необходимо было определить порядок обжалования решений мировых судей и порядок производства в судах второй по отношению к ним инстанции.

В этом разработчики проекта изменений ГПК РФ были обязаны учитывать положения названного Федерального конституционного закона, который имеет большую юридическую силу, чем федеральный закон, о том что:

● непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района, является районный суд (ст. 21);

● вышестоящими по отношению к судам первой инстанции (т. е. судами второй инстанции. – В.Ж.) считаются суды, рассматривающие дела в апелляционном или кассационном порядке (ст. 36).

Таким образом, Федеральный конституционный закон определил два вида производства в судах второй инстанции – кассационное или апелляционное.

С учетом того, что кассационное производство по рассмотрению жалоб на постановления федеральных судов первой инстанции уже действовало, было решено установить апелляционное производство для рассмотрения жалоб на постановления мировых судей субъектов Российской Федерации.

Оставалось только решить, чем оно будет отличаться от кассационного, которое, как было указано, по сути уже стало «неполной» апелляцией. Выход был один – сделать его «полной» апелляцией, т. е. производством, в котором суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело по правилам производства в суде первой инстанции с правом устанавливать новые факты и исследовать – без ограничения, как в кассации, – новые доказательства, а также обязанностью в случае отмены решения мирового судьи вынести новое решение (в связи с невозможностью направления дела на новое рассмотрение мировому судье).

При этом учитывалось, что районные суды раньше сами рассматривали все эти дела по первой инстанции, поэтому они в состоянии справиться с таким производством, а для граждан, участвующих в этих делах, доступ к правосудию не усложнится.

Такое разграничение производств в судах второй инстанции (на «неполную» и «полную» апелляции) положительно себя зарекомендовало на практике и было включено в новый ГПК РФ.

Тогда же в ГПК РСФСР было внесено много и других важных изменений.

В соответствии с Конституцией РФ и ее новым законодательством приведена первая глава ГПК РФ (основные положения): о составе законодательства о гражданском судопроизводстве (там же впервые появилось положение о применении в процессе аналогии закона и аналогии права, положительно себя зарекомендовавшее в судебной практике и сохранившееся в новом ГПК РФ); о задачах и целях гражданского судопроизводства; о независимости суда; о нормативных правовых актах, применяемых судом, и разрешении коллизий между ними; исключены положения о судебном и прокурорском надзорах (первое имело формальное значение, второе – принципиальное, поскольку прокурорский надзор за судебной деятельностью стал недопустим) и др.

Были внесены изменения и в другие главы (о лицах, участвующих в деле, подсудности, предъявлении иска, судебном разбирательстве и пр.).

Большие и очень важные изменения внесены в раздел ГПК РФ, регулирующий производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (в общие положения и отдельные его виды).

В частности, в этом разделе появилась глава, регулирующая производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Эти изменения явились важным шагом к урегулированию в новом ГПК РФ названного производства в более широком плане – по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое также себя положительно зарекомендовало и в 2015 г. было «присвоено» Кодексом административного судопроизводства.

IV

Важнейшим событием реформирования гражданского судопроизводства явилось, естественно, принятие в 2002 г. нового ГПК РФ.

Его проект в течение длительного времени широко обсуждался на различных научных конференциях, на заседаниях Совета при Президенте РФ по совершенствованию правосудия, в органах судейского сообщества, а после внесения Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу – в рабочей группе, возглавляемой заместителем председателя ее Комитета по законодательству В.А. Калягиным.

Все разумные предложения и оправдавшие себя практикой применения указанные выше поправки к прежнему Кодексу 1995 и 2000 гг. были учтены.

На принятие нового ГПК РФ также повлияли некоторые другие новые законы, принятые и введенные в действие раньше его.

Так, с 1 июля 2002 г. был введен в действие новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ), который установил порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок обжалования вынесенных по ним постановлений. В связи с этим из проекта ГПК РФ была исключена глава, аналогичная главе 24 ГПК РСФСР (жалобы на действия административных органов и должностных лиц), которая регулировала порядок обжалования постановлений несудебных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Надо отметить, что КоАП РФ очень неудачно в нарушение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности (в отличие от того, что предлагалось в проекте ГПК), установил порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений по указанным делам – только по протестам прокуроров (субъектов Российской Федерации, Генерального Прокурора РФ и их заместителей), приносимым для рассмотрения председателями областных и других соответствующих им судов или их заместителями, а также Председателем Верховного Суда РФ или его заместителями (ст. 30.11).

Это означало, что лица, в отношении которых вынесены постановления по делам об административных правонарушениях, не могли подать надзорную жалобу непосредственно в суд; они должны были обратиться к соответствующему прокурору, от усмотрения которого зависело, приносить протест или нет.

Верховный Суд РФ усмотрел в этом нарушение конституционного права граждан на судебную защиту и разъяснил в обзоре судебной практики, что перечисленные в ст. 30.11 КоАП РФ должностные лица судов вправе пересматривать вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях не только по протестам прокуроров, но и по жалобам лиц, в отношении которых они вынесены, т. е. эти лица могут подавать жалобы непосредственно в суд[10].

Соответствующие этому разъяснению изменения были внесены в КоАП РФ только Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 240-ФЗ.

Существенное влияние на ГПК РФ оказал и новый УПК РФ, принятый в 2001 г. и введенный в действие с 1 июля 2002 г.

Федеральным законом о введении его в действие был признан утратившим силу с 1 января 2004 г. (в части, касающейся уголовного судопроизводства) Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов в Российской Федерации», т. е. с народными заседателями в уголовном процессе было покончено.

К сожалению, но вполне естественно было распространить такой же подход, выражающий отношение нашего законодателя к участию граждан в отправлении правосудия, и на гражданский процесс. В связи с этим из окончательного варианта проекта нового ГПК РФ были исключены положения о народных заседателях, а при введении ГПК РФ в действие был признан утратившим силу названный Федеральный закон и в части, касающейся гражданского судопроизводства.

Серьезные проблемы возникли в регулировании порядка проверки судебных постановлений.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» никаких изменений в определении ее устройства и полномочий судов ко времени принятия нового ГПК РФ не потерпел, поэтому принципиальный подход к этому регулированию, выработанный при внесении изменений в ГПК РСФСР в 2000 г. (для не вступивших в законную силу постановлений федеральных судов – кассационный порядок; для не вступивших в законную силу постановлений мировых судей – апелляционный; для вступивших в законную силу судебных постановлений – надзорный), был сохранен.

С кассационным и апелляционным производствами (в том виде, в котором они возникли в 2000 г.) проблем тогда не было, поэтому они вошли в новый ГПК РФ.

Однако новый УПК РФ принципиально изменил порядок надзорного производства. Совершенно очевидно, что порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в уголовном и гражданском судопроизводствах должен быть аналогичным. В связи с этим глава 41 проекта нового ГПК РФ (пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений) была переработана и принята законодателем с учетом положений УПК РФ.

Единственным существенным отличием надзорного производства ГПК РФ от других процессуальных кодексов (УПК РФ, АПК РФ, а затем и КАС РФ) является положение, включенное тогда в его ст. 389 (пересмотр судебных постановлений в порядке надзора по представлению Председателя Верховного Суда РФ или заместителя Председателя Верховного Суда РФ).

Согласно первоначальной редакции (в ходе дальнейшего реформирования она была изменена) Председатель Верховного Суда РФ или его заместитель (т. е. лица, которые ранее имели право применения протестов в Президиум Верховного Суда РФ и которые это право утратили с введением в действие нового ГПК РФ) получил право вносить в Президиум Верховного Суда РФ представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора «в целях обеспечения единства судебной практики и законности».

Это положение, с одной стороны, представлялось принципиально новым, поскольку ничего подобного в нашей правовой системе не было. С другой – оно, конечно, было навеяно прошлым советским надзором, с небольшими изменениями терминологии (протест заменен на представление).

Тем не менее цель его была принципиально новой и значимой – передача на рассмотрение высшей судебной инстанции (Президиума Верховного Суда РФ) решения важных правовых вопросов, имеющих значение не только для конкретного дела, по которому внесено представление, но и для судебной практики по другим делам (обеспечение правильно и, следовательно, единообразного применения на всей территории России федерального законодательства по всем аналогичным делам).

Введение этого положения в ГПК РФ стало началом движения к официальному признанию судебного прецедента[11].

Однако при применении ст. 389 ГПК РФ возникло, как минимум, два очень важных вопроса, требующих обязательного решения:

1) могут ли Председатель Верховного Суда РФ и его заместители вносить представления в Президиум Верховного Суда РФ при отсутствии надзорной жалобы или другого обращения к ним, т. е. по собственной инициативе?

2) ограничены ли эти должностные лица в принесении представления сроком на обжалование судебных постановлений в суд надзорной инстанции (тогда ст. 376 ГПК РФ был установлен годичный срок со дня их вступления в законную силу) или они вправе это делать и по истечении указанного срока?

В надзорном производстве в целом возникло много и других, более серьезных проблем.

Так, имела место множественность судебных инстанций, рассматривающих надзорные жалобы (президиумы областных и других соответствующих им судов – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ – Президиум Верховного Суда РФ), что, конечно, было связано не с ГПК РФ, а с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации».

Была предусмотрена множественность лиц, решающих вопрос об истребовании по надзорной жалобе дела и о передаче его для рассмотрения в суд надзорной инстанции (судья областного или другого соответствующего ему суда и председатель этого суда, затем – судья Верховного Суда РФ и Председатель или заместитель Председателя Верховного Суда РФ).

Допускалась множественность обращений лиц, обжалующих судебные постановления, после вынесения судьями определений об отказе в истребовании дела или передаче его для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции к Председателю Верховного Суда РФ или его заместителям с просьбами о вынесении ими своих определений о передаче дела в суд надзорной инстанции.

Все это делало бессмысленным установление годичного срока на обжалование вступивших в законную силу судебных постановлений: время рассмотрения надзорной жалобы в суде в этот срок не включалось, поэтому производство в судах надзорной инстанции могло продолжаться неопределенно долго (по несколько лет).

Выявились серьезные проблемы и с основаниями для отмены или изменения судебных постановлений.

Все это породило отрицательную оценку нашего надзорного производства Европейским Судом по правам человека, признавшего, что оно по процедуре и основаниям для отмены вступивших в законную силу (по его терминологии – «окончательных») судебных постановлений во многом противоречит принципу правовой определенности, являющемуся одним из аспектов верховенства права[12].

Недостатки в регулировании надзорного производства в новом ГПК РФ потребовали неотложных и существенных изменений процессуального законодательства как в процедуре подачи и рассмотрения надзорных жалоб, так и в разрешении их по существу.

Надо отметить, что в целом в ГПК РФ за 15 с небольшим лет его действия было внесено огромное количество изменений (впрочем, как и в другие кодексы), значительно большее, чем в ГПК РСФСР за его почти сорокалетний срок действия. Это очень плохо, поскольку правила судопроизводства должны быть максимально стабильны, и свидетельствует о больших недостатках в работе нашего законодателя.

Наиболее важные изменения ГПК, на которые хотелось бы обратить внимание, были в 2007, 2010, 2015 и 2018 гг.

V

В первую очередь, конечно, были внесены изменения в надзорное производство Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. № 330-ФЗ; точнее – была сделана попытка реализовать в этом производстве действие указанного выше принципа правовой определенности и успокоить этим Европейский Суд по правам человека.

В кратком виде они состояли в следующем[13].

В целях устранения неопределенности в процедуре рассмотрения надзорных жалоб (этого достичь в полной мере все равно не удалось): был сокращен (с одного года до шести месяцев) срок на обжалование судебных постановлений и ограничены возможности его восстановления (только исключительными случаями); отменено право председателя областного и другого соответствующего ему суда не согласиться с определением судьи об отказе в истребовании дела или передаче его для рассмотрения в суд надзорной инстанции и вынести свое определение об истребовании дела или о передаче его для рассмотрения в президиум суда (в результате на уровне президиумов указанных судов стала возможной только однократная подача надзорной жалобы, что является положительным достижением, но на уровне Верховного Суда РФ все осталось по-прежнему).

Было установлено условие подачи надзорной жалобы: обязательное обжалование судебного постановления до вступления его в законную силу в кассационном или апелляционном порядке.

Для лиц, участвующих в деле, которые были надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в суде первой инстанции (независимо от их участия в нем), такое условие вполне разумно. Однако для лиц, участвующих в деле, которые в нарушение закона не были извещены о времени и месте судебного заседания, закончившегося вынесением решения, а также для лиц, которые вообще не были привлечены к участию в деле, но права которых нарушаются вынесенным решением, такое регулирование совершенно противоправно, поскольку эти лица в результате незаконных действий суда были лишены возможности узнать о вынесенном судебном решении и своевременно подать на него жалобу в суд второй инстанции.

Явно в угоду Европейскому Суду по правам человека и совершенно без надобности были «уточнены» основания для отмены судебных постановлений в порядке надзора. Теперь ими стали не просто «существенные нарушения норм материального или процессуального права», как было раньше, а еще и обязательно «повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов».

Совершенно бессмысленное дополнение, поскольку если эти нарушения «не повлияли на исход дела» и без их «устранения» возможно восстановление прав и интересов, то они не являются существенными и не влекут отмену судебных постановлений (так и было до этих изменений).

Изменена также была породившая немало проблем ст. 389 ГПК РФ. В результате даны ответы на указанные выше вопросы, возникшие в практике ее применения, и установлено, что представление в целях обеспечения единства судебной практики Председатель Верховного Суда РФ и его заместители вправе вносить в Президиум Верховного Суда РФ только по заявлениям заинтересованных лиц и в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебных постановлений. При этом была учтена позиция Конституционного Суда РФ относительно первоначальной редакции ст. 389 ГПК РФ, высказанная в постановлении от 5 февраля 2007 г. № 2-П.

Данные ограничения полномочий Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей представляются правильными и основанными на принципе диспозитивности.

Однако законодатель пошел в этом дальше и в новой редакции ст. 389 ГПК установил, что указанные в ней представления могут вноситься только в отношении тех постановлений, которые нарушают права, свободы или законные интересы неопределенного круга лиц, иные публичные интересы либо приняты с нарушением правил подведомственности или подсудности.

Такое регулирование представляется совершенно неразумным и противоречащим конституционным принципам равенства всех перед законом и судом и равноправия сторон.

Разве не может возникать из-за сложностей в праве необходимость принимать меры к обеспечению единства судебной практики по делам, в которых защищаются права не неопределенного круга лиц, а конкретных субъектов (таких дел подавляющее большинство) либо не публичные, а частные интересы?

Почему субъекты, защищающие публичные, и субъекты, защищающие частные права и законные интересы, поставлены в разное правовое положение: первые могут обратиться к Председателю Верховного Суда РФ или его заместителю с просьбой внести указанное представление, а вторые нет?

В такой редакции ст. 389 ГПК РФ вообще не следовало сохранять.

Данный Закон всех проблем гражданского судопроизводства, понятно, не решил и его реформирование продолжилось.

Очередные важные изменения ГПК были осуществлены Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. № 353-ФЗ (введен в действие с 1 января 2012 г.).

В общем виде суть этих изменений состояла в следующем:

● производства по проверке не вступивших в законную силу судебных постановлений (кассационное и апелляционное) преобразованы в единое – апелляционное;

● производство по проверке вступивших в законную силу судебных постановлений (надзорное), наоборот, разделено на два вида (кассационное – в президиумах областных и других соответствующих им судах и в судебных коллегиях Верховного Суда РФ; надзорное – в Президиуме Верховного Суда РФ);

● производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам дополнено иными основаниями, которые разделены на «вновь открывшиеся» и «новые обстоятельства».

Эти изменения не только не устранили прежние проблемы, но и породили новые[14].

Для нового апелляционного производства главная проблема возникла в связи с заимствованием из прежнего апелляционного производства положение о том, что суд апелляционной инстанции в случае отмены решения не вправе направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, а обязан сам вынести новое решение по существу спора (кроме, естественно, случаев прекращения производства по делу и оставления заявления, жалобы без рассмотрения).

Это положение было вполне приемлемым как для районных судов при рассмотрении апелляционных жалоб на решения мировых судей, так и для самих участников судебных заседаний (сторон, свидетелей, экспертов и др.), поскольку не создавало им особых сложностей для явки в суд; к тому же, эти дела, как известно, до создания мировых судей районные суды с участием названных лиц и так рассматривали по существу.

Но такое же производство совершенно немыслимо (как с правовых, так и с организационных позиций) для судов уровня субъектов Российской Федерации (краевых, областных и др.), которые ранее рассматривали жалобы на решения районных судов в кассационном порядке. Именно поэтому они и были наделены полномочием (при отмене решения) направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случаях, когда допущенные судом первой инстанции нарушения не могли быть исправлены судом кассационной инстанции (требовалось исследование большого объема доказательств, истребование новых доказательств, назначение экспертизы и т. п.).

Эта проблема особенно остро проявляется в случаях выявления в суде апелляционной инстанции существенных нарушений норм процессуального права, допущенных судом первой инстанции, которые являются безусловными основаниями для отмены решения: рассмотрение дела в отсутствие лица, участвующего в деле и не извещенного надлежащим образом о времени и мере судебного заседания; принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, и др. (ч. 4 ст. 330 ГПК РФ).