Оборонная промышленная база США и Китая

Существуют и значительные уязвимости в сфере обеспечения редкоземельными металлами, на которые Китай имеет почти монополию и которые имеют решающее значение для производства различных ракет и боеприпасов. Китай доминирует в цепочке поставок современных аккумуляторов и необходимого для их производства сырья и материалов. Как показано на рис. 1.2, Китай является мировым лидером в производстве литых изделий и производит больше, чем следующие восемь стран вместе взятые, в том числе в пять раз больше, чем Соединенные Штаты. Оборонная промышленная база США зависит от иностранных поставок, включая Китай, в отношении крупных литых и кованых изделий, которые используются в некоторых оборонных системах, станках и производственных линиях.

Рисунок 1.2 – Объемы литейного производства в ведущих странах27

Кроме того, существуют уязвимые места в цепочке поставок титана, алюминия и других металлов, полупроводников, ракетных двигателей, высокотемпературных материалов и микроэлектроники. Несколько промышленных площадок, таких как Холстонский армейский завод боеприпасов в Кингспорте, штат Теннесси (Holston Army Ammunition Plant in Kingsport, Tennessee), и ракетный завод в Трое, штат Алабама (Troy, Alabama), производят уникальную продукцию. Будущая война с Китаем из-за Тайваня также может спровоцировать глобальную нехватку полупроводников, что приведет к серьезным последствиям, в том числе нарушит динамику спроса и предложения чипов, вызовет резкие скачки цен и дефицит в цепочках поставок.

В-третьих, существенным ограничением является время выполнения военного контракта. Согласно исследованию Центра стратегических и международных исследований (Center for Strategic and International Studies, CSIS), например, потребуется в среднем 8,4 года, чтобы восполнить запасы в рамках Программы крупных оборонных закупок (Major Defense Acquisition Programs, MDAP) при резком увеличении расхода.28 Наибольшее время восполнения запасов приходится на ракеты, космические системы и судостроение. Производство некоторых типов ракет, таких как ракеты-перехватчики PAC-2 или PAC-3 для ЗРК «Пэтриот» (Patriot), крылатые ракеты пятого поколения Tomahawk Block V, высокоточные крылатые ракеты класса «воздух – поверхность» (Joint Air-to-Surface Standoff Missile, JASSM) и высокоточные ударные ракеты большой дальности (Precision Strike Missile, PrSM), может занять около двух лет. Причем, это время поставки первой партии ракет, а не завершения поставки.

Восполнение запасов требует стабильных многолетних инвестиций, а также точных прогнозов скорости расходования. Кроме того, для возобновления изготовления снятой с производства военной продукции и для расширения текущего производства стоящих на вооружении образцов необходимо соответствующее оборудование и оснастка, которых может не быть в наличии, поскольку их производители, ввиду отсутствия перспективного спроса, свернули производство или переключились на изготовление другой продукции. Может потребоваться от 18 до 24 месяцев после осуществления инвестиций, чтобы нарастить мощности для удовлетворения растущего спроса. Кроме того, время выполнения оборонного заказа увеличилось из-за Covid-19, военных действий на Украине и кадровых проблем, таких как привлечение и удержание высококвалифицированной рабочей силы. Проверка соблюдения установленных требований и логистика также могут повлиять на время выполнения заказа.

Существуют и потенциальные проблемы при расширении некоторых объектов, таких как заводы по производству боеприпасов, поскольку должно быть обеспечено достаточное пространство между заводом и прилегающей территорией для защиты гражданских лиц от случайных взрывов. Строительство более крупного завода может потребовать покупки дополнительной земли, получения разрешений, покупки дополнительной страховки и принятия других мер, требующих времени и денег.29 В настоящее время имеется лишь несколько основных заводов по изготовлению боеприпасов, таких как Камден, штат Арканзас (Camden, Arkansas); Хантсвилл, Алабама (Huntsville, Alabama); Ракетный центр в Западной Вирджинии (Rocket Center, West Virginia); и Элктон, Мэриленд (Elkton, Maryland).30

В-четвертых, инфляция увеличила затраты и риски для оборонных компаний и поставщиков, особенно для контрактов с твердо фиксированной ценой (firm-fixedprice contracts), подписанных несколько лет назад. Уровень инфляции в 2022 году превысил 7 процентов, что влияет на долгосрочные контракты, делая невыгодным производство согласованного количества вооружения.31 Часть оборонной промышленности США уже испытывает трудности.

Есть некоторые сопутствующие проблемы, которые необходимо учитывать. Например, дополнительная стоимость хранения избыточных запасов. Хотя расходы на хранение ракет ниже, чем кораблей или самолетов, эти расходы могут возрасти из-за необходимости расширения складских помещений и увеличения расходов на техническое обслуживание, поскольку боеприпасы должны быть готовы к использованию. Существует также проблема компромисса между закупкой существующих боеприпасов и разработкой более совершенных. Например, следует ли министерству обороны возобновить производство старых «Стингеров» в краткосрочной перспективе или подождать развертывания производства и закупить новые современные образцы? Или попытаться сделать и то, и другое? В некоторых случаях, таких как «Стингеры», скорее всего, нет смысла ждать новых возможностей, на создание которых может уйти от пяти до семи лет.

Эти компромиссы важно продумывать в каждом конкретном случае. Но реальность такова, что сроки принятия решений сокращаются в условиях растущей конкуренции в сфере международной безопасности и возрастания угрозы начала полномасштабной войны. Оборонная промышленная база США, в том числе база по производству боеприпасов, хотя и предпринимает активные усилия по пополнению запасов некоторых образцов, но не в состоянии полностью удовлетворить потребности военного времени.

Программа продажи вооружения и военной техники иностранным государствам (Foreign Military Sales, FMS) может быть полезна для американской оборонной промышленной базы, но зарубежные продажи слишком формализованы и имеют слишком много различных, не всегда оправданных ограничений. Особенно это затрагивает ключевых союзников и партнеров. Программа FMS – это форма помощи в области безопасности, в рамках которой Соединенные Штаты могут продавать оборонные товары и услуги зарубежным странам. Государственный департамент США определяет, какие страны будут участниками программы, министерство обороны выполняет программу, а Конгресс в конечном итоге утверждает все поставки военной продукции за границу.32 Продажи за рубежом имеют несколько преимуществ.

Во-первых, экспорт оружия США союзникам и партнерам помогает поддерживать оборонную промышленную базу США. Стабильность и предсказуемость заказы в рамках FMS может помочь планированию объемов и темпа производства, а также увеличить эффект масштаба и снизить производственные затраты. Продажи за рубежом компенсируют стоимость систем вооружения для Соединенных Штатов и поддерживают рабочее состояние производственных линий.

Во-вторых, зарубежные продажи могут укрепить союзников и партнеров США за счет оружейных систем или деталей американского производства. Зарубежные продажи позволяют союзникам и партнерам США участвовать в реализации американских планов, так что Соединенным Штатам не приходится действовать в одиночку. В некоторых случаях удается даже вообще напрямую не участвовать в боевых действиях, как на Украине. Продажи за рубежом также могут улучшить взаимодействие между Соединенными Штатами и их союзниками и партнерами за счет унификации типов боеприпасов и систем.

В-третьих, экспорт вооружений может предотвратить на потенциальных рынках продажу вооружения противника (России и Китая). Растущая конкуренция с такими странами, как Китай и Россия, которые иногда разрабатывают и продают современное вооружение по более низкой цене, чем Соединенные Штаты, угрожает свести на нет конкурентное преимущество США в гонке за поддержкой союзников и партнеров по всему миру.33

Однако в настоящее время система FMS США не оптимальна для сегодняшней конкурентной среды – среды, в которой такие страны, как Китай, создают значительный объем военной продукции и все чаще стремятся продать его за границу.34 FMS не склонна к риску, неэффективна и медлительна, что вызывает особую озабоченность у ключевых союзников и партнеров, которым необходимо играть решающую роль в сдерживании и боевых действиях против таких стран, как Китай. Например, в одном случае решение продать Тайваню конкретную систему вооружений через FMS, а не через прямую коммерческую продажу, добавило два года к дате поставки – помимо двухлетнего срока производства – в общей сложности четыре года. Это критично, учитывая продолжающуюся напряженность в Тайваньском проливе.

Опасения по поводу продажи части чувствительной технологии могут замедлить продажу на годы. Должностные лица могут тщательно проверять вооруженные силы страны, чтобы увидеть, есть ли у них компетентные специалисты для эксплуатации оборудования и средств защиты для его безопасности. Такой медленный темп может лишить некоторые страны уверенности в том, действительно ли они нужны Соединенным Штатам в качестве партнеров, и это рискует подтолкнуть их к другим странам для покупки оружейных систем и технологий. Но Соединенные Штаты должны одержать победу в глобальной конкуренции с Китаем, которая часто измеряется тем, кто может продать лучшую, самую сложную военную продукцию быстрее и по самой низкой цене.

В этом же контексте важным вопросом являются Правила международной торговли оружием (International Traffic in Arms Regulations, ITAR), нормативный акт США, который контролирует производство, продажу и распространение товаров и услуг, связанных с обороной и космосом.35 Но в нынешних условиях процесс ITAR является слишком медленным для обмена техническими данными, связанными с обороной, с ключевыми союзниками и партнерами, даже такими, как Австралия и Великобритания. Процесс ITAR со всеми документами может занять от 12 до 18 месяцев. Пытаясь предотвратить попадание военных технологий в руки противников, Соединенные Штаты ввели режим регулирования, который слишком медлителен для работы с критически важными прифронтовыми странами.36

Существуют и другие процедуры, такие как Закон о переговорах (Truth in Negotiations Act, TINA), которые важны для обеспечения того, чтобы министерство обороны закупало товары и услуги у ответственных источников по справедливым и разумным ценам.37 Но этот процесс может быть неэффективным и медленным. Бремя предоставления предложения, соответствующего требованиям TINA, может продлить срок заключения контракта не менее чем на шесть месяцев.

FMS, ITAR и другие программы и процедуры важны для защиты конфиденциальных технологий США и обеспечения справедливости. Но им нужно быть более гибкими в текущей ситуации. Как продемонстрировал AUKUS – пакт о безопасности между Австралией, Великобританией и Соединенными Штатами о сотрудничестве в области чувствительных технологий, включая атомные подводные лодки, – существует настоятельная необходимость найти способы более эффективного и действенного сотрудничества между ключевыми союзниками и партнерами.

Ни одна из этих проблем не имеет быстрого или простого решения. Но время торопит. Соединенные Штаты должны подготовиться до начала широкомасштабного военного конфликта. Для решения этой задачи американские аналитики из Центра стратегических и международных исследований (Center for Strategic and International Studies, CSIS) подготовили ряд предложений.38

По их мнению, наиболее значительный спрос на продукцию оборонной промышленной базы в будущей масштабной войне, вероятно, будет связан с интенсивно расходуемыми боеприпасами и износом оружейных систем и военной техники. Министерство обороны США должно уже сейчас оценить потребности военного времени в ключевом наборе систем вооружения и боеприпасов, а также установить более определенные перспективы для производителей в части планируемого к закупке объема и номенклатуры военной продукции. Общая цель должна заключаться в создании или поддержке производственных мощностей, необходимых для того, чтобы позволить Соединенным Штатам и их союзникам и партнерам сдерживать и, если сдерживание не сработает, вести и выиграть по крайней мере одну крупную войну на театре военных действий. Принципы современного производства «Точно в срок» (Just in Time) и «Бережливое производство» (Lean manufacturing) должны быть сбалансированы с дополнительными производственными мощностями, чтобы обеспечить рост производства в случае войны. Дополнительные возможности также важны для сдерживания противников, таких как Китай, и достоверной демонстрации того, что Соединенные Штаты, их союзники и партнеры способны вести продолжительную военную кампанию, если это необходимо. Увеличение промышленных мощностей также поддержит усилия министерства обороны США по предоставлению дополнительных возможностей европейским и индо-тихоокеанским союзникам и партнерам.

Министерство обороны в сотрудничестве с Конгрессом должно разработать план, который включал бы в себя принятие мер в чрезвычайной ситуации военного времени для оптимизации производства, закупок, пополнения запасов, корректировку FMS, ITAR и других нормативных требований и процедур. Соединенные Штаты не могут позволить себе начать разрабатывать этот план после начала войны. В частности, следует рассмотреть несколько шагов для создания более устойчивой оборонной промышленной базы. Срочности имеет решающее значение.

Необходимо оценить общую потребность в боеприпасах. Ключевые вопросы о боеприпасах, которые следует задать – и ответить на них – включают в себя соответствие планирования производства реалиям высокоинтенсивных боевых действий на одном – или более чем одном – театре военных действий, например, в Европе, Индо-Тихоокеанском регионе или, возможно, на обоих. Это может включать, например, моделирование темпов расходования критически важных управляемых боеприпасов сухопутными, военно-морскими и воздушными силами в крупном конфликте разной степени интенсивности, включая время, необходимое для возобновления или увеличения производства критически важных управляемых боеприпасов. Вместо того, чтобы спрашивать промышленность о возможности производить конкретные боеприпасы или системы вооружений, лучше спросить, что нужно министерству обороны на основе оперативных планов, сценариев и анализов военного времени.

Конгресс мог бы провести слушания, а также потребовать от минобороны и независимых организаций провести секретное исследование, чтобы оценить, сколько дней потребуется, прежде чем вооруженные силы США истощат свои запасы ключевых боеприпасов в одной или нескольких крупных войнах. Исследование должно включать поставки союзникам и партнерам, поскольку их военные планы часто предполагают использование запасов США. В Законе об ассигнованиях на национальную оборону от 2023 года (2023 National Defense Authorization Act) были предприняты некоторые полезные шаги для улучшения возможностей министерства обороны по поддержке производства и накопления боеприпасов, в том числе посредством отчетов перед Конгрессом, хотя Конгрессу необходимо будет контролировать министерство обороны.39

Требуется переоценить потребности в восполнении израсходованных боеприпасов. Необходимо задать важные вопросы – и ответить на них: какова способность оборонной промышленной базы пополнять критически важные запасы вооружения? Каково состояние запасов ракет и боеприпасов, цепочек поставок и способности США пополнить эти запасы в случае необходимости? Подобно переоценке общих потребностей в боеприпасах, Конгресс мог бы провести слушания, а также предложить министерству обороны провести секретное исследование потребностей в пополнении критических запасов вооружения и боеприпасов в крупной войне.

Кроме того, Конгрессу и министерству обороны следует рассмотреть способы сокращения сроков подачи запросов на перераспределение финансирования по программам производства боеприпасов и систем вооружения, предполагающих изменение порядка использования средств, что Соединенные Штаты и сделали во время войн в Афганистане и Ираке.40

Создать стратегический запас боеприпасов. Закупить резервные партии промежуточной продукции с длительным сроком изготовления, такой как металлы, энергетические элементы и электроника, для важнейших боеприпасов, чтобы сократить время выполнения заказа с 24 до 12 месяцев во время кризиса. Поскольку сроки производства настолько длительны, было бы полезно рассмотреть вопрос о стратегическом резерве боеприпасов. Существует Закон об оборонном производстве (Defense Production Act) для облегчения стратегического накопления запасов и сокращения времени реагирования в случае неотложной необходимости. Государственные структуры, указанные в Законе об оборонном производстве, могут помочь в увеличении поставок критически важных и стратегических материалов для использования промышленной базой.41

Необходимо подготовить план стабильных закупок боеприпасов для удовлетворения текущих и будущих потребностей. Растет необходимость сосредоточить внимание на инвестициях в конкретные системы вооружений, такие как ударные, противовоздушные и противоракетные. Боеприпасы должны быть важнейшим приоритетом, и это должно учитываться в любых процессах, используемых военными службами при установлении приоритетов оборонных закупок. В настоящее время существуют значительные производственные мощности для некоторых программ вооружений, таких как AMRAAM, SM-6, JASSM, JASSM-ER, AARGM, LRASM, GMLRS, ATACMS, ракета класса «воздух-воздух» малой дальности AIM-9X Sidewinder, TLAM и высокоточная планирующая бомба воздушного базирования Stormbreaker. Конгресс мог бы также, например, возложить на заместителя министра обороны по закупкам и материально-техническому обеспечению (Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment, USD (A&S)) ответственность за объемы запасов вооружения и боеприпасов и обязать его представлять Конгрессу ежегодный секретный отчет о размере запасов в США и их достаточности для ожидаемых непредвиденных обстоятельств.

Военные службы США также должны упорядочить руководящие принципы и методы закупок высокоточных боеприпасов, адаптировав их к существующим условиям. Многие из запрашиваемых данных и требований соответствия, предъявляемых министерством обороны при закупке кораблей и самолетов, предъявляются и при закупке высокоточных боеприпасов, даже несмотря на то, что высокоточное оружие практически не требует затрат на содержание и является расходным материалом. Министерству обороны следует также изучить целесообразность разумных отклонений от требований Закона о переговорах (Truth in Negotiations Act, TINA), чтобы ускорить процесс заключения контрактов и запуск производства.

Необходимо расширить подходы к закупкам и проявлять большую гибкость в процессе заключения контрактов. Важно использовать такие инструменты, как предварительные контракты и многолетние контракты. Эти инструменты обычно использовались только для крупных программ, таких как программы закупки кораблей и самолетов, но они могли бы быть полезны и при закупках ракет и боеприпасов. Подписание многолетних контрактов на поставку боеприпасов помогло бы выйти предприятиям на максимальную производительность за счет длительного выпуска больших объёмов однотипной продукции. Заместитель министра обороны США по закупкам и материально-техническому обеспечению Уильям ЛаПланте (LaPlante) признал: «Мы покупаем боеприпасы и многое другое за один год. Мы не заключаем многолетние контракты. Мы заключаем многолетние контракты при закупке кораблей и самолетов, [но] мы не делаем этого для боеприпасов. Нам нужно это сделать, потому что это стабилизирует цепочку поставок. Это послужит сигналом для промышленности показав, что эта тенденция надолго, и мы можем взять на себя долгосрочные обязательства».42

Необходимо инвестировать в цепочки поставок на всю глубину кооперации. Министерству обороны необходимо сосредоточиться на наращивании потенциала не только компаний первого уровня, но и компаний следующих уровней кооперации, чтобы повысить эффективность всей цепочки поставок за счет целевых инвестиций. В большинстве случаев инвестиции, которые приходят на заводы, дают отдачу только через 18—24 месяца, поэтому начать инвестировать надо уже сейчас. Надежные инвестиции также обеспечат будущие потребности при резком росте военного спроса. Эти шаги потенциально могут быть выполнены путем рассмотрения вопроса об обновлении и расширении полномочий в рамках Закона об оборонном производстве (Defense Production Act), что позволит обеспечить дополнительное финансирование и продление сроков выполнения заказов, расширение и модернизацию производственных.

Нужно оптимизировать Программу продажи вооружений за границу (Foreign Military Sales, FMS) и Правила международной торговли оружием (International Traffic in Arms Regulations, ITAR) для ключевых союзников и партнеров. Система FMS остро нуждается в реформировании. FMS должна позволять ускорить поставки вооружения ключевым союзникам и партнерам, хотя Соединенным Штатам необходимо иметь достаточные запасы для собственного использования в войне. Растет необходимость ускорить продажу американского оружия конкретным иностранным союзникам, особенно в Европе и Индо-Тихоокеанском регионе, чтобы лучше конкурировать с Китаем и Россией и пополнить арсеналы дружественных стран, которые оказали военную помощь Украине.

То же самое и с правилами ITAR, которые должны быть более эффективными для ключевых союзников и партнеров. Также целесообразно разработать программу, в рамках которой более старое оружие, которое снято с вооружения в США, например, противокорабельные ракеты «Гарпун», будет передано определенным союзникам и партнерам.

Нужно создавать больше совместных с союзниками производств и искать возможности для «поддержки союзников». Совместное производство может иметь множество преимуществ, включая укрепление союзников и партнеров, увеличение экономии за счет масштаба производства и поддержку оборонной промышленной базы США. Имеется несколько недавних примеров совместного производства, которые стоит изучить более подробно, в том числе HIMARS с Польшей, PrSM с Австралией, Naval Strike Missile с Норвегией, а также компоненты SM-6 и Tomahawk с Японией и Австралией. Это примеры того, что называется «союзнической опорой» – поддержка экономического партнерства с ключевыми союзниками и партнерами.43,44 Кроме того, минобороны должно оценить плюсы и минусы создания нескольких дополнительных производственных линий для ключевых систем вооружений и боеприпасов.45

По мнению американских аналитиков, в некоторых структурах Пентагона и Конгресса, по-видимому, начинается осознание проблем с оборонной промышленной базой и её неготовностью к условиям военного времени, которая существуют сейчас. Пентагон недавно создал целевую группу из высокопоставленных чиновников для изучения исторически сложившейся неэффективности системы продаж оружия США зарубежным странам. Эта группа ищет способы, с помощью которых министерство обороны упростит порядок передачи вооружений США партнерам и союзникам. Также растет признание проблем процесса закупок, которые препятствуют быстрому наращиванию производства.

Эти шаги полезны. Но на более низких уровнях министерства обороны и военных служб по-прежнему больше разговоров, чем действий. Продолжающиеся военные действия на Украине и эскалация напряженности в отношениях с Китаем, в том числе в Тайваньском проливе, подчеркивают, что США больше не находятся в условиях мирного времени. В 2022 году президент Байден указал, что Соединенные Штаты поддержат применение силы для защиты Тайваня, если он подвергнется нападению со стороны Китая, хотя многое в конечном итоге будет зависеть от контекста кризиса.46

В своей истории оборонного производства США во время Второй мировой войны под названием «Кузница свободы» Артур Херман (Arthur Herman) документирует решающую роль оборонной промышленности США в победе над Германией и Японией.47 Но оживление оборонной промышленной базы не произошло в одночасье для Соединенных Штатов или их союзников.48 Поскольку нагрузка на оборонную промышленную базу сейчас возросла, пришло время подготовиться к эре конкуренции, которая уже наступила. Неспособность внести, даже в связи с угрозой начала широкомасштабных военных действий, адекватные изменения в сложившуюся практику можно, согласно военному аналитику Фрэнку Хоффманы (Frank Hoffman) определить как «предсказуемое событие, которое игнорируется из-за когнитивных предубеждений старшего руководителя или группа лидеров, пойманных в ловушку мощными институциональными силами».49