Китайский опыт управления научно-технологическим развитием в сфере обороны и безопасности

Отдел вооружения видов вооруженных сил контролировал развитие технологий и вооружения, которые уникальны для ВВС, ВМФ и Второй артиллерии (Ракетных войск), имеющих собственные департаменты вооружения и собственные исследовательские институты. Кроме того, этот отдел осуществлял надзор за созданием специализированного оборудования и вооружения для бронетанковых войск, полевой артиллерии, военной авиации, военных инженеров, войск химзащиты, транспортных войск и т. д.

Поскольку старое Управление вооружения видов вооруженных сил было одним из самых элитных и престижных подразделений Генерального штаба, офицеры этого отдела, переведенные в новое Главное управление вооружения в 1998 году, возмущались утратой своего статуса и, как правило, смотрели сверху вниз на офицеров, переведенных из менее престижных подразделений армии Китая.

К компетенции Главного управления вооружения отнесена и деятельность по контролю над вооружением и нераспространению, ранее входившая в обязанности «703 Группы» Генерального штаба, также известной, как Управление по импортно-экспортному контролю за военными материалами, которое отвечало за проверку импортно-экспортных операций с обычными вооружениями и материалов и технологий, связанных с биологическим и химическим оружием.67 В соответствии с положениями КНР о контроле за ядерным экспортом в сентябре 1997 года Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности нес ответственность за рассмотрение вопроса об экспорте технологий, связанных с ядерным оружием. Эти полномочия были переданы Главному управлению вооружения в марте 1998 года. В июле 1998 года оно получило аналогичные полномочия в рамках Положения о контроле за экспортом ядерной продукции двойного назначения и соответствующих технологий (Regulations for Controlling the Export of Dual-Purpose Nuclear Goods and Relevant Technologies.). Орган экспортного контроля за ядерными материалами, ранее принадлежавший старой Китайской национальной ядерной корпорации, был передан Агентству по атомной энергии Китая, когда оно стал частью Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности при реорганизации 1998 года.

Придание гражданского статуса Государственному комитету по оборонной науке, технике и промышленности, и создания Главное управление вооружения китайской армии имело несколько важных последствий.

Во-первых, был повышен государственный статус задач управления и модернизации вооружения. После создания Главного управления вооружения в состав Центральной военной комиссии был дополнительно включен старший офицер НОАК для координации решения критически важных задач в сфере оборонного технологического развития.

Во-вторых, эта реорганизация укрепила централизованную систему военного снабжения Китая. Раньше обязанности по военным закупкам были разделены между многочисленными гражданскими и военными организациями, каждая из которых имела четко очерченные частные и часто противоречащие другим интересы. Кроме того, особой проблемой были имеющиеся у Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности приоритетные полномочия в сфере оборонных закупок. После реформирования основные обязанности по выявлению потребностей армии и соответствию им производимых образцов вооружения были переданы в Главное управление вооружения НОАК, при участии Генерального штаба и соответствующих служб родов войск. Создание Главного управления вооружения улучшило связи между этапами НИОКР и производством в жизненном цикле изделия. Раньше эти этапы были разделены в некоторых оборонных секторах, что приводило к неэффективности и разрыву между проектированием и производством систем вооружения. Главное управление вооружения стало непосредственно отвечать за определение целей, формирование приоритетов и за предоставление финансирования всего цикла закупок от НИОКР до тестирования и оценки, производства, эксплуатации и возможной утилизации, ремонта или замены.68

В-третьих, реформы 1998 года отделили производителей от покупателей. Эти организационные изменения еще больше рационализировали систему закупок и были направлены на сокращение конфликтов интересов и возможностей для коррупции. Главное управление вооружения теперь представляло интересы армии Китая, тогда как Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности, как гражданское агентство, в основном занимался промышленным планированием и административными / регламентационными делами оборонных корпораций. Поскольку Главное управление вооружения стало контролировать фонды финансирования закупок, интересы армии стали играть решающую роль в решениях о закупках, тогда как ранее, когда бывший Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности обладал полномочиями по таким решениям в 1980-х и 1990-х годах, на практике преобладали интересы промышленности (хотя в штате Госкомитета были включены представители как НОАК, так и оборонной промышленности). Во многих случаях закупки НОАК были в большей степени обусловлены и ограничены производственными возможностями и интересами некоторых оборонных фирм (чьи интересы были поддержаны Госкомитетом), чем потребностями НОАК. Армию иногда вынуждали приобретать вооружение, в которых она не нуждалась и которые не могла использовать. Неудивительно, что переход от прошлой практики вызвал конфликты и большую административно-бюрократическую конкуренцию между Главным управлением вооружения и новым Государственным комитетом по оборонной науке, технике и промышленности. Такие конфликты усложняли проведение реформы системы закупок.

Большая часть проводимых реформ была совершенно новой, и результат их воздействия на фактическое производство и выпускаемую продукцию не являлся на тот момент полностью очевидным. Однако их принятие и осуществление служило свидетельством серьезности усилий центрального правительства по реформированию системы военных закупок и, в конечном счете, по повышению качества военных НИОКР и расширению производственных возможностей.

По мнению китайских официальных лиц, эти политические реформы обусловлены рядом масштабных целей, которые включали стандартизацию и централизацию системы закупок военной продукции, обеспечение юридической защиты системы закупок и обязанностей военных и промышленных предприятий, принятия системы рыночной конкуренции с открытыми контрактами и переговорами по военным закупкам, а также повышения качества и профессионализма персонала, участвующего в закупках вооружения.69 В 2004 году правительство Китая заявило, что оно стремится «создать и улучшить механизм конкуренции, оценки, надзора и мотивация в оборонно-промышленной системе.70

Реформы в области закупок прошли несколько стадий. Военные стремились создать систему, которая будет стандартизировать, унифицировать и формализовать процесс закупок как военной техники, за который отвечало Главное управление вооружения НОАК так и военных материалов, за которые отвечал Главный департамент материально-технического обеспечения (General Logistics Department). Процесс закупок должен был быть структурирован в соответствии с отдельными правилами, которые были призваны упорядочить положение, существовавшее ранее, с середины 1980-х годов, когда были приняты первые правила закупок, за которыми последовали многочисленные законы и постановления, что привело к большой путанице в системе закупок.

В октябре 2002 года председатель Центральной военной комиссии Цзян Цзэминь подписал распоряжение о вводе в действие нового свода правил закупки военной техники под названием «Положение о закупке вооружения и военной техники армией Китая».71 Ранее, в 1990 году Центральная военная комиссия издала «Рабочие правила по управлению закупками вооружения и военной техники», которые в последующем расширялись и дополнялись.

Вновь изданные Правила предназначались для стандартизации системы закупок, включая планирование закупок, стандартизацию методов и процедуры закупки вооружения, формы и порядок заключения закупочных контрактов, контроль выполнения контрактов и закупку зарубежного вооружения и военной техники.72 Кроме того, начиная с декабря 2003 года, Китай издал пять новых «руководств» для дальнейшего разъяснения различных аспектов вышеуказанных правил: Положение об управлении планами закупок вооружения, Положение об управлении контрактами на закупку вооружения, Положение об управлении правилами и процедурами закупки вооружения, Положение об управлении проверкой качества произведенного вооружения и Положение об управлении централизованной закупкой типового вооружения. В 2002 году Центральная военная комиссия также выпустила несколько новых положений, регулирующих закупку материалов, используемых в военном производстве.73

Данные документы призваны были ускорить создание системы конкурсных торгов для контрактов НОАК, которая впервые предлагалась в рамках реформ 1998 года, когда был сформировано Главное управление вооружения.74

Порядок закупки вооружения и военной техники через систему конкурсных торгов был призван ускорить переход от фиксированных поставок продукции назначенных предприятий к рыночным механизмам закупок, таким как открытые торги, тендеры, конкурсные торги и запрос котировок. Это должно было повысить общую экономическую эффективность закупок вооружения и обеспечить возможность китайской армии закупать вооружение и военную технику по рыночным ценам и включило механизм конкуренции, обеспечивающий разработку и производство более качественной военной продукции.

Закупка военных компьютеров и сетевых устройств, шасси транспортных средств, генераторов, и других видов оборудования общего назначения стала осуществляться централизованным образом.

Правительство создало специальное агентство по закупкам, чтобы в конечном итоге объединить все военные закупки и использовать публичный процесс торгов. В публикациях официального информационного агентства Синьхуа так объяснялась необходимость такого шага: «Главная задача реформы заключается в изменении режима закупок и централизации в рамках специальной структуры закупок военных товаров общего назначения, которые в настоящее время закупаются самостоятельно различными подразделениями, специализирующегося на совершении покупок. Таким образом, постепенно создается модель, основанная главным образом на централизованных закупках».75

Как отметили американские аналитики из RAND Corporation76 важнейшей целью центрального правительства в ходе реформ 1998 года было предоставление предприятиям оперативно-хозяйственной самостоятельности и вывод их из-под непосредственного центрального управления, что должно было сделать их более ориентированными на рынок. Кроме того, предполагалось стимулировать развитие конкуренции и обеспечить более жесткие бюджетные ограничения, сделав предприятия менее зависимыми от государственных субсидий и уменьшить классическое социальное бремя, связанное с системой «Данвей» – специфической китайской системой социального обеспечения, в рамках которой государство контролирует общество, распределяет ресурсы и способствует социальной интеграции.

Для решения этих задач китайское руководство выделило несколько ключевых направлений.

Основная организационная реформа, которая была проведена в июле 1999 года, была связана с раздроблением пяти основных оборонных корпораций Китая на десять оборонно-промышленных групп. В конце 2002 года была создана одиннадцатая группа – Группа предприятий оборонной электроники. Правительство Китая преследовало две цели в проведении этой реорганизации. Очевидной целью было ввести конкуренцию в оборонно-промышленный сектор. Руководители Китая надеялось, что конкуренция приведет к тому, что оборонные предприятия станут более эффективными, уменьшат финансовое бремя для центральных и местных органов власти и будут более способны внедрять современные технологии и использовать инновации. Тогдашний глава Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности Лю Цзибинь объяснил в июле 1999 года основное положение этих организационных изменений, отметив, что каждая из пяти оборонных компаний разделена на две примерно эквивалентные группы с точки зрения производственных возможностей. Ожидалось, что благодаря возникающей конкуренции эффективность каждой новой компании может быть улучшена, а механизмы управления могут быть преобразованы.77

Степень, в которой возникла реальная конкуренция между группами предприятий в каждом секторе, неоднозначна. В некоторых секторах действительно возникла ограниченная конкуренция по отдельным системам вооружения, ключевым подсистемам или компонентам. В других случаях ассортимент оборонной продукции двух корпораций группы практически не пересекался и между ними прямая конкуренция не возникала. Некоторые китайские аналитики указывают на то, что реальная цель реформ 1998—1999 годов заключалась не столько в декларируемой поощрении конкуренции в отношении оборонной продукции, сколько в изменении «структуры организации» и создании «оперативных механизмов управления предприятиями».78 То есть разделение каждого сектора оборонной промышленности на две группы предприятий должно было позволить им самостоятельно внедрять различные подходы к организации и управлению, чтобы в дальнейшем правительство, изучив этот полученный опыт, могло бы выбрать наиболее эффективные методы управления. Это подход, может быть использован для повышения эффективности государственных организаций, а не для того, чтобы группы предприятий оборонно-промышленного комплекса могли выступать в качестве истинных конкурентов, работающих на свободном рынке. Данное мнение китайских аналитиков указывает на то, что оборонные сектора Китая по-прежнему, в значительной степени, рассматривались в качестве государственных учреждений, а не в качестве действительно независимых экономических субъектов.79 Это мнение может быть косвенно подтверждено тем фактом, что штаб-квартиры новых десяти групп оборонных предприятий были созданы путем механического разделения штаб-квартир бывших пяти оборонных корпораций.

Другой целью реформирования 1999 года было создание организационной формы «Группа компаний». Эта новая категория компании была элементом более широких усилий правительства по реформированию структуры собственности в государственных предприятиях, в том числе в оборонных предприятиях.80 Эти «группы компаний» были частью усилий по установлению отношений с акционерами внутри корпорации с целью дальнейшей минимизации участия правительства в оперативном руководстве, распределению рисков и повышению подотчетности и ответственности за результаты финансовой деятельности.

Помимо рассмотренных выше широких структурных реформ, китайское руководство также внедрило целый ряд конкретных управленческих инициатив, направленных на активизацию работы оборонно-промышленного комплекса.

Одной из таких инициатив являлось растущее использование неправительственных фондов для финансирования военных проектов, связанных с производством. Предприятия, производящие военную технику, смогли использовать капитал фирм, собственные финансовые ресурсы или инвестиции из зарубежных стран для финансирования проектов по производству вооружения и военной техники, которое затем продается НОАК или поставляется за рубеж.

Так, например, Авиационная компания Чэнду, входящая в состав 1-й корпорации авиационной промышленности Китая, использовала свои собственные и заемные пакистанские средства для субсидирования разработки программы легких истребителей FC-1 / Super-7. Эта платформа находилась на завершающей стадии разработки и впервые была испытана в августе 2003 года. FC-1 был предназначен в первую очередь для пакистанских вооруженных сил и вооруженных сил других стран третьего мира, но рассматривалась и возможность их закупок для ВВС НОАК.

Хотя технологически FC-1 не представлял собой крупный скачок для китайской авиационной отрасли, его механизм финансирования являлся на тот период инновационным для оборонной промышленности Китая.

Таким образом, когда закупки для армии Китая перестали формировать гарантированный рынок сбыта для продукции, оборонные предприятия были вынуждены использовать механизмы финансового маркетинга для поиска инвесторов для финансирования разработки новых оружейных систем.

Другой инициативой являлось создание некоторыми оборонными фирмами дочерних структур, зарегистрированных на внутренних китайских биржах в Шанхае или Шэньчжэне. Эти акционерные общества потенциально могли обеспечить контролирующее предприятие дополнительным источником капитала для возможного реинвестирования в деятельность предприятия. Листинг на китайских рынках капитала имел дополнительное преимущество, заключающееся в том, что он предъявлял минимальные требования к прозрачности, что вызывало особую озабоченность у оборонных компаний. К 2001 году более 40 оборонных предприятий были зарегистрированы на биржах в Шанхае и Шэньчжэне. Хотя некоторые из этих компаний были полностью перепрофилированы на невоенное производство, но по-прежнему считались оборонными предприятиями по происхождению. Некоторые из этих оборонных фирм могли продолжать участвовать и в военных проектах, и в производстве гражданской продукции.81

Третьим изменением в оборонной промышленности являлось расширение и упрощение партнерских отношений с гражданскими университетами и научно-исследовательскими институтами в целях совершенствования образовательной подготовки, связанной с разработкой новых военных технологий. Примечательно растущее число партнерств между оборонной промышленностью и национальными учебными заведениями. Главное управление вооружения НОАК и Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности начали сотрудничать с университетами в различных частях страны, чтобы улучшить доступ армии к специалистам с технической подготовкой. В 2002 году Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности предоставил несколько миллионов юаней двум авиационно-космическим и судостроительным академиям в провинции Цзянсу. Целью этих ассигнований было расширение программы обучения, привлечение студентов, заинтересованных в исследованиях в области обороны, и обеспечение дополнительной подготовки по вопросам военной техники нынешнему персоналу этих академий. Эти партнерские отношения становились дополнением к университетам, которые традиционно были связаны с созданием продукции оборонно-промышленного комплекса Китая, поскольку под управлением Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности уже находились семь высших образовательных учреждений:

– Харбинский технологический институт

– Пекинский университет аэронавтики и астронавтики

– Пекинский технологический институт

– Нанкинский университет аэронавтики и астронавтики

– Северо-Западный Политехнический Университет

– Нанкинский университет науки и техники

– Харбинский инженерный университет.

Кроме того, отделения Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности в провинциях вместе с региональными правительствами совместно управляли рядом институтов и школ.

Такое сотрудничество между правительством, промышленностью и университетами наиболее заметно в отрасли информационных технологий, но оно быстро росло и в других секторах в области обороны и производства.

Четвертой инициативой было перепрофилирование на выпуск гражданской продукции или передача местным властям части избыточных и неэффективных мощностей в нескольких секторах оборонной промышленности. Например, некоторые крупные судостроительные предприятия и наземная инфраструктура были переданы провинциальным властям. Такие трансферы представляли собой основную тенденцию в судостроительной промышленности, в которой примерно 60 процентов судостроительных верфей Китая контролировались двумя ведущими китайскими судостроительными корпорациями, а остальные управлялись провинциальными и местными властями. Другим аспектом рационализации было сокращения персонала. Согласно отчету, в 2001 году было уволено 61 000 промышленных рабочих, а еще 100 предприятий планировалось обанкротить в следующем году.82 Генеральный директор Китайской северной промышленной корпорации Ма Чжигэн отметил в интервью 2004 года, что с 1999 года он сократил штат этой корпорации с 476 000 до примерно 360 000 человек.83

Еще одним результатом реформ стало содействие научно-исследовательскому и производственному сотрудничеству между оборонными предприятиями, расположенными в различных провинциях. В прошлом одним из организационных недостатков в оборонной промышленности Китая была значительная зависимость производства оборонной продукции от единственных поставщиков необходимых компонентов. Эта проблема особенно остро стояла в авиационном секторе Китая. Такая практика способствовала неэффективности, избыточности и высокой степени изолированности в оборонной промышленности. Решить эту проблему пытались, способствуя большей интеграции и обмену информацией между оборонными предприятиями и научно-исследовательскими институтами в разных провинциях. Например, в 2000 году Пекинское военное представительство (Beijing Military Representative Bureau) начало сотрудничать со своими коллегами в оборонных департаментах университетов, колледжей и научно-исследовательских институтов пяти городов на севере Китая. Цель этой инициативы заключалась в том, чтобы облегчить обмен информацией между провинциями по технологическим инновациям и потенциальным рынкам для новой продукции, как военной, так и гражданской. Принятие этого плана по расширению сотрудничества между оборонными предприятиями различных провинций свидетельствовало о том, что правительство признало наличие этой проблемы и предпринимало первые шаги для ее преодоления.

В результате реформ все большее внимание уделялось обеспечению и контролю качества, недостаток которого давно преследовал военное производство в Китае. Происходило постепенное изменение структуры стимулов для персонала и организаций, непосредственно связанных с функциями контроля качества. Эта структура включала наказание персонала (в форме финансовых пени и штрафов) за сбои в контроле качества и вознаграждение за хорошую работу. Так, в июле 2003 года три подразделения аэрокосмического сектора были серьезно наказаны за производство и поставку некачественной продукции. Они также были наказаны за подачу искаженных отчетов о контроле качества. Руководители контроля качества в этих подразделениях были уволены, подчиненный персонал был оштрафован, а субсидии для военнослужащих (например, военных представителей) были приостановлены на длительный период. Персонал по контролю качества был также подвергнут критике и отправлен на дополнительное обучение. Три других исследовательских института в аэрокосмическом секторе также были предупреждены об их контроле качества.84

Реформа системы военных представительств (military representative offices (MRO)) стала новым приоритетом для руководства Главного управления вооружения. НОАК использовала систему военных представительств на уровне города, концерна и предприятия для обеспечения контроля качества и соблюдения контрактов на заводах и научно-исследовательских институтах. В результате высокой степени диверсификации и переориентации оборонных заводов на гражданское производство с 1980-х годов, большинство военных представительств стало базироваться на предприятиях и в институтах, участвующих в гражданских исследованиях и исследованиях в области обороны, в разработке и производстве вооружения. Тем не менее, система военных представительств была недостаточно эффективна. Эта Служба была недостаточно укомплектована, а её сотрудники перегружены работой. Многим сотрудникам системы военных представительств не хватало технических знаний для эффективного выполнения своих обязанностей по надзору за выполнением контрактов и обеспечением качества, что являлось проблемой, которая усугублялась высокой текучестью персонала. Плохо осуществлялся контроль текущего производства. Кроме того, объективность и надежность многих военных представительств являлась проблематичной, поскольку военные представители, которые долгое время работают на производстве, склонны более учитывать и защищать интересы местных заводов, чем отстаивать интересы военных.

Эти недостатки в системе военных представительств были значительны, поскольку многие производители не уделяли внимания обеспечению качества и надежности своей готовой продукции и часто не соблюдали предельные сроки производства. Заводы часто придавали более высокий приоритет производству гражданской продукции, чем военной, поскольку гражданская продукция обычно обеспечивала более высокую прибыль. В результате правительство было вынуждено прилагать значительные усилия по реформированию системы военных представительств для улучшения соблюдения условий контрактов и контроля качества. Как Государственный совет, так и Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности подготовили серию нормативных документов по повышению качества военного производства, включая систему для улучшения контроля и повышения уровня образования военных представителей. Однако эффективность этих мер была далеко не очевидна.85