Китайский опыт управления научно-технологическим развитием в сфере обороны и безопасности

Связанная с этим цель реформ заключалась в том, чтобы предоставить больше самостоятельности отдельным предприятиям в рамках каждой крупной корпоративной структуры. Тогда как при существующей «министерской» системе управления, хотя отдельные предприятия и были номинально независимыми дочерними компаниями крупных материнских корпораций, на практике отношения между ними строились по административно-иерархическому принципу. Подчиненные предприятия не имели достаточной автономии в процессе принятия решений и внутреннего управления, и они зависели от материнской организации. Такое положение дел подавляло их инициативу и креативность и уменьшало стимулы для повышения эффективности.

Одновременно с предоставлением предприятиям большей автономии, реформы также предполагали и повышение их ответственности. Как и многие другие убыточные государственные предприятия Китая, убыточные оборонные предприятия не несли ответственности за свое экономическое положение. Многим убыточным предприятиям просто не разрешалось обанкротиться. Они получали субсидии или банковские ссуды, чтобы компенсировать разницу между доходами и расходами. Это отсутствие финансовой эффективности не только не заставляло оборонные предприятия предпринимать шаги по сокращению потерь, но также не создавало стимулов и для повышения эффективности и качества производства, поскольку положение предприятия не было связано с качеством его продукции или своевременностью её поставки.

Параллельно с предоставлением предприятиям большей автономии, реформы также были направлены на повышение степени горизонтальной и вертикальной интеграции как внутри каждого оборонного сектора, так и между оборонными секторами. Ранее оборонные предприятия, как правило, работали с минимальной координацией и межведомственной кооперацией, и не стремились к обмену взаимно полезной информацией. Также, реформы были направлены на то, чтобы сблизить процесс исследований и производства, которые традиционно существовали отдельно и независимо друг от друга.

В целом цель китайского руководства состояла в том, чтобы перестроить всю оборонную промышленность, разделив предприятия на три типа: «профильные предприятия», которые будут сосредоточены исключительно на военном производстве, предприятия, которые будут производить как военную, так и гражданскую продукцию, и предприятия, которые сосредоточатся на гражданском производстве, используя свои технологические возможности для повышения общего уровня научно-технической базы Китая.50

Начиная с 1998 года, в Пекине была принята серия конкретных мер по пересмотру устаревшей организационной структуры и порядка деятельности военной промышленности. Реформы проводились как на уровне центрального правительства, так и на уровне предприятий. В общих чертах реформы были направлены на централизацию и стандартизацию процедуры принятия решений о закупках вооружения на уровне центрального правительства при децентрализации управления государственными оборонными предприятиями.

Правительство внесло два крупных изменения в организационную структуру управления оборонной промышленностью, которые значительно изменили порядок закупки вооружения. Во-первых, был упразднен Государственный комитет по оборонной науке, технологиям и промышленности, созданный ещё в 1982 году. На смену ему пришло строго гражданское агентство с тем же названием, но под контролем Государственного совета. Новый Государственный комитет, который управлялся гражданским персоналом, был сформирован путем объединения военных подразделений Министерства финансов, Государственной плановой комиссии и административных отделений пяти крупных оборонных корпораций.51 Ранее Государственный комитет по оборонной науке, технологиям и промышленности находился в двойном подчинении и подчинялся как Государственному совету, так и Центральному военному совету КНР и укомплектовывался как гражданским, так и военным персоналом. Он отвечал за контроль над всеми аспектами функционирования оборонной промышленности Китая и принимал участие в оперативном управлении крупными оборонными корпорациями. Как квазивоенное агентство, старый Государственный комитет также очень активно участвовал в принятии решений по НИОКР и закупке военной техники. Он выступал в качестве связующего звена между китайской армией и оборонными предприятиями. Такое положение позволяло Государственному комитету оказывать значительное, а в некоторых случаях и решающее влияние на решения в области разработки, производства и закупки вооружения и военной техники. Монопольное положение Государственного комитета способствовало неэффективности процесса закупок настолько, что армия Китая не всегда имела возможность закупать необходимое современное вооружение и была вынуждена довольствоваться теми образцами, которые было выгодно производить промышленности.

Реорганизованный Государственный комитет должен функционировать как административное и регулирующее агентство для крупных оборонных корпораций. Его основные обязанности включали разработку годовых планов НИОКР, инвестиций и производства, формирование законов и правил, касающихся работы оборонной промышленности, а также организацию международных обменов, оборонного сотрудничества и продажи оружия другим странам и обеспечение управления экспортным контролем. У нового Государственного комитета не было полномочий по непосредственному управлению работой оборонных предприятий. Таким образом, этот Комитет сосредотачивался на правительственных функциях управления оборонными предприятиями, оставляя им функцию самостоятельного оперативного управления, процесса, в котором старый Комитет активно участвовал. Это разделение функций должно было позволить предприятиям сосредоточиться на принятии бизнес-решений относительно производства, контроля затрат и рентабельности.

Помимо придания новому Государственному комитету гражданского статуса, второй крупной организационной реформой, являлось создание в апреле 1998 года нового структурного подразделения китайской армии, известного как Главное управление вооружения (General Armaments Department). Главному управлению вооружения были переданы полномочия по военным закупкам старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, функции и полномочия Бюро военной техники Генерального штаба, а также других подразделений Главного управления материально-технического обеспечения, связанных с закупками военной техники. Штат Главного управления вооружения был сформирован в основном путем перевода в него персонала из этих структур. Обязанности Главного управления включали в себя управление жизненным циклом систем вооружения китайской армии (от НИОКР до утилизации), а также проведение испытаний, оценки и обучение персонала.

Помимо реформ на правительственном уровне, в рассматриваемый период осуществлялось большое реформирование и самих корпораций обороной промышленности.

В марте 1998 г. на ежегодной сессии Всекитайского собрания народных представителей только что утвержденный Премьером Госсовета КНР Чжу Жунцзи объявил о радикальной реорганизации правительства и государственных научно-промышленных структур, в том числе корпораций «большой пятерки».

До марта 1998 года существовало пять огромных государственных оборонных промышленных корпораций, которые производили подавляющее большинство военной продукции Китая. В так называемую «большую пятерку» входили:

1. Корпорация авиационной промышленности Китая (Aviation Industry Corporation of China (AVIC),

2. Китайская корпорация аэрокосмической промышленности (China Aerospace Science and Technology Corporation (CASC),

3. Корпорация промышленности вооружений Китая (China Ordnance Industry Corporation (COIC)

4. Государственная ядерная корпорация Китая (China National Nuclear Corporation (CNNC),

5. Китайская государственная судостроительная корпорация (China State Shipbuilding Corporation (CSSC),.

Интересный анализ хода и результатов реструктуризации системы управления китайской оборонной промышленностью проведен американскими аналитиками из RAND Corporation.52 К этому документу мы будем неоднократно обращаться в дальнейшем.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть роль и место в новой системе управления китайской оборонной промышленностью упомянутых выше ключевых структур – Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, и Главного управления вооружения.

Среди упраздненных в 1998 году в связи с реорганизацией ведущих государственных структур был и образованный в 1982 году Государственный комитет по оборонной науке, технологиям и промышленности (Commission for Science, Technology and Industry for National Defense (COSTIND).

С момента своего создания Государственный комитет занимал уникальную позицию в структуре правительства Китайской Народной Республики, подчиняясь, в части научно-технологических и экономических вопросов, гражданскому Государственному совету, а в части закупок ВВТ – Центральному военному совету КНР, руководившему Вооруженными силами.

Государственный комитет был наделен следующими основными функциями:

– воплощение в жизнь политических установок, связанных с реформированием ВПК;

– изучение существующего состояния и разработка политики развития ВПК;

– руководство ядерной, космической, авиационной, судостроительной, оружейной и электронной отраслями промышленности;

– осуществление единого планирования НИОКР и увязка их с производством и общей концепцией строительства вооруженных сил;

– проверка полномочий и выдача разрешений на проведение НИОКР и производство ВВТ;

– координация и контроль исполнения контрактов, заключенных с армией Китая на проведение НИОКР;

– организация работ по оптимизации производственных мощностей, структуры и размещения предприятий ВПК;

– составление программ капиталовложений в основные фонды, конверсии и модернизации, а также организация их выполнения;

– контроль и координация международного сотрудничества по всем вопросам ВПК.53

Хотя полномочия Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были широки и включали контроль исследований, разработок, тестирование и оценку всех новых систем и оборудования, их практическая реализация всегда представлялась проблематичной. Часто, как уже упоминалось, китайской армии приходилось закупать не то современное вооружение, которое было необходимо для обеспечения обороны страны, а то, которое было произведено промышленностью и часто плохо соответствовало предъявляемым военными требованиям. Такое положение дел не только сохраняло технологическую отсталость армии, но и было неэффективно и расточительно с экономической точки зрения.

Учитывая неэффективность Государственного комитета, военные активно лоббировали проведение организационных изменений управления военной промышленностью на государственном уровне. Их усилия увенчались успехом.

В ноябре 1996 года бывший директор Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности Дин Хенгао был заменен генерал-лейтенантом Цао Ганчуанем, видным военным и государственным деятелем, ранее занимавшим должность первого заместителя начальника Генерального штаба, а позднее, в 2002—2007 годах занимавшим посты заместителя председателя Центрального военного совета Китая, члена Госсовета КНР и одновременно министра обороны КНР в 2003—2008 годах.

На посту первого заместителя начальника Генерального штаба генерал Цао Ганчуань занимался модернизацией армии и совершенствованием процесса и процедур закупки вооружения. Он, как никто другой знал недостатки, присущие Государственному комитету по оборонной науке, технологиям и промышленности и незамедлительно приступил к выработке проекта его реформирования.

Основной идеей было выведение процесса закупок вооружения и военной техники из ведения Государственного комитета и передача его непосредственно в военное ведомство.

Для её реализации предполагалось оставить Государственный комитет в подчинении чисто гражданского Государственного совета, сохранив за ним координационно-управленческие и научно-технические функции, а закупочные функции передать отдельной структуре, находящейся в непосредственном подчинении Центрального военного совета.

За оставляемым в ведении Государственного совета Государственным комитетом было сохранено его название, что приводило на первых этапах реорганизации к определенным неудобствам и усложнило работу, связанную с его реорганизаций. Пока «старый Государственный комитет» продолжал функционировать до лета 1998 года, «новый Государственный комитет» проходил период организационно-штатного становления.

Предполагалось, что «новый Государственный комитет» возьмет на себя функции бывшего Государственного комитета в части государственного регулирования оборонной промышленности, функции Государственной комиссии по планированию Министерства обороны и к его ведению перейдет контроль над военными промышленными корпорациями «большой пятерки».

Практически, задачами создания нового Государственного комитета являлись координация и согласование часто противоречивых требований и интересов армии и оборонной научно-промышленной системы.

Но проведенная реорганизация не привела к ожидаемым результатам.

Реорганизация в марте 1998 года была направлена, в частности, на устранение хронической задолженности и бюрократической безответственности государственных предприятий. Однако «реструктуризация» в 1998—1999 годах практически ничего не изменила. Хотя вследствие переподчинения Государственный комитет перестал влиять на решения о закупках ВВТ и на деятельность оборонных предприятий, монопольное положение военных промышленных корпораций «большой пятерки» не было устранено.

1 июля 1999 года премьер-министр Чжу Жунцзи объявил, в соответствии с решениями ежегодной сессии Всекитайского собрания народных представителей в марте 1998 г., о формальной реорганизации бывшей «большой пятерки» государственных военно-промышленных корпораций и создании на её основе десяти новых Групп промышленных предприятий. Целью такого разделения было обеспечение конкуренции между предприятиями и переход их на свободные рыночные отношения.

Но фактически даже умеренная конкуренция не могла возникнуть между разделенными корпорациями, каждая из которых продолжала уверенно контролировать свою производственную нишу (табл. 2.2).

Таблица 2.2 – Производственные ниши реструктурированных госкорпораций

5 апреля 1998 года было создано Главное управление вооружения General Armament Department (GAD) – специальная структура, находящаяся в непосредственном подчинении Центрального военного совета и наделенная функциями закупки ВВТ. Его возглавил упоминавшийся выше генерал Цао Ганчуань.

Формально, Главное управление вооружения, будучи всего лишь департаментом военного министерства находилось на две иерархические ступеньки ниже подчиненного непосредственно правительству Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, но в китайских источниках того периода название Главного управления вооружения и имя его руководителя в большинстве случаев упоминалось перед названием Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности. В китайской культуре административных отношений, где престиж и «лицо» имеют решающее значение, где даже простые люди инстинктивно отмечают ранжирование имен и должностей в новостных релизах и фотографиях, это не могло быть случайным. Наиболее показательным в этом отношении был официальный список гостей на церемонии объявления премьером Чжу Жунцзи о создании новых Групп промышленных предприятий «Большой десятки», прошедшей 1 июля 1999 года. И Центральное телевидение Пекина, и Агентство новостей Синьхуа упомянули генерала Цао Ганчуаня, возглавлявшего всего лишь департамент военного министерства прежде находящегося в ранге министра Лю Цзибиня, директора Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности.54

Кроме генерала Цао Ганчуаня в первые недели реорганизации в 1998 году из состава старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были переведены в Главное управление вооружения все военнослужащие. Помимо персонала, в подчинение Главного управления вооружения были переданы ключевые активы: Китайский национальный оборонный научно-технический информационный центр – ведущий концентратор, переводчик и издатель несекретных материалов технической разведки Китая, а также все испытательные полигоны Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности и объекты (включая базы запуска спутников в Сичане, Сычуани и Тайюань, Шаньси и ядерный испытательный полигон в Лоп-Нур, в Синьцзяне. Главное Управление вооружения также переподчинило себе многие старые учебные и исследовательские институты Государственного комитета, в том числе Командную техническую академию (Command Technical Academy) и Центр аэродинамических исследований и разработок (Aerodynamics Research and Development Center). Кроме того, к Главному управлению вооружения отошла основная, специализирующаяся на импорте компания Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, компания Xinshidai Company (New Era Company).

Помимо контроля над прежними активами Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, Главное управление вооружения переключило на себя отдельные функции и переподчинило себе различные подразделения других структур Военного министерства, включая некоторые функции и подразделения Отдела общей логистики. Также были переподчинены Главный департамент по контролю над экспортом оружия и Бюро по военной технике и технологическому сотрудничеству, которое контролировало иностранную военную помощь и продажи из запасов Военного министерства. К важнейшим активам, Главного управления вооружения можно также отнести структуры, ответственных за развитие вооружения ВВС, ВМФ и «Второй артиллерии» (РВСН Китая) (таб. 2.3).

Таблица 2.3 – Активы, вошедшие в Главное управление вооружения из состава других структур

Консолидация активов в Главном управлении вооружения помимо организационно-формальной стороны, имела и практическую сторону. Каждый из новых структурных элементов, включенных в состав Главного управления из других ведомств, приносил свою собственную организационную культуру, предпочтения и повестку дня, а также собственные сети личных отношений. Гармонизация всего этого сложного комплекса формальных и неформальных отношений заняла достаточно времени, в результате чего реорганизация Главного управления вооружения отставала от графика. По состоянию на сентябрь 1998 года, в оргштатной структуре были заполнены только несколько вакансий старших руководителей.

Хотя исследования и разработки (НИОКР) были отделены от закупок, новое Главное управление вооружения руководствовалось принципом «объединить, управлять и производить». Этот подход был скопирован с французского «Главного управления вооружения» («General Armaments Bureau in France», Delegation Generate pour L’Armement). По аналогии с французами, китайское Главное управление вооружения планировало отвечать за весь жизненный цикл производства вооружения: исследования, испытания, производство, эксплуатацию, ремонт и утилизацию, и производство запасных частей.

Реорганизация по французской модели также должна была привести к конкуренции и системе торгов в рамках процесса закупок.

В ходе реформирования также активно обсуждался вопрос о возможности и целесообразности осуществления Главным управлением вооружения прямого контроля над некоторыми особенно важными военными производственными предприятиями. В частности, предполагалось, что ему будет передано управление производством ядерного оружия в Сычуани («Завод специальных деталей» или «903 завод» (»«Special Parts Factory» или «903 Factory»)), которое на ранней стадии реорганизации пердполагалось передать в Китайскую национальную ядерную корпорацию (CNNC).

На уровне концепции реформирования предполагалось, что Главное управление вооружения отвечает за «комплексное управление вооружением» и за «полный жизненный цикл», за исследования и разработки в ключевых государственных проектах в области вооружения, выступая в качестве государственного заказчика. При этом, большая часть фактической работы на ключевых стадиях процесса (исследования, разработки и производство) должна была выполняться по контракту, сторонними исполнителями, а не структурами самого Главное управление вооружения.

Вот как сформулировал свое видение роли и места Главного управления вооружения его руководитель генерал Цао Ганчуань. В декабре 1998 года он изложил свои «три будущих приоритета работы» на Всеармейской конференции по вооружению:

1. Мы являемся главной уполномоченной государственной структурой по работе с вооружением.

2. Мы укрепляем наши вооруженные силы посредством науки и техники.

3. Мы ориентируем наше управление развитием вооружения на трансформацию нового вооружения в боевую мощь.55

5 апреля 1998 года было создано Главное управление вооружения General Armament Department (GAD) – специальная структура, находящаяся в непосредственном подчинении Центрального военного совета и наделенная функциями закупки ВВТ. Его возглавил упоминавшийся выше генерал Цао Ганчуань.

Формально, Главное управление вооружения, будучи всего лишь департаментом военного министерства находилось на две иерархические ступеньки ниже подчиненного непосредственно правительству Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, но в китайских источниках того периода название Главного управления вооружения и имя его руководителя в большинстве случаев упоминалось перед названием Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности. В китайской культуре административных отношений, где престиж и «лицо» имеют решающее значение, где даже простые люди инстинктивно отмечают ранжирование имен и должностей в новостных релизах и фотографиях, это не могло быть случайным. Наиболее показательным в этом отношении был официальный список гостей на церемонии объявления премьером Чжу Жунцзи о создании новых Групп промышленных предприятий «Большой десятки», прошедшей 1 июля 1999 года. И Центральное телевидение Пекина, и Агентство новостей Синьхуа упомянули генерала Цао Ганчуаня, возглавлявшего всего лишь департамент военного министерства прежде находящегося в ранге министра Лю Цзибиня, директора Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности.56

Кроме генерала Цао Ганчуаня в первые недели реорганизации в 1998 году из состава старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были переведены в Главное управление вооружения все военнослужащие. Помимо персонала, в подчинение Главного управления вооружения были переданы ключевые активы: Китайский национальный оборонный научно-технический информационный центр – ведущий концентратор, переводчик и издатель несекретных материалов технической разведки Китая, а также все испытательные полигоны Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности и объекты (включая базы запуска спутников в Сичане, Сычуани и Тайюань, Шаньси и ядерный испытательный полигон в Лоп-Нур, в Синьцзяне. Главное Управление вооружения также переподчинило себе многие старые учебные и исследовательские институты Государственного комитета, в том числе Командную техническую академию (Command Technical Academy) и Центр аэродинамических исследований и разработок (Aerodynamics Research and Development Center). Кроме того, к Главному управлению вооружения отошла основная, специализирующаяся на импорте компания Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, компания Xinshidai Company (New Era Company).

Помимо контроля над прежними активами Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, Главное управление вооружения переключило на себя отдельные функции и переподчинило себе различные подразделения других структур Военного министерства, включая некоторые функции и подразделения Отдела общей логистики. Также были переподчинены Главный департамент по контролю над экспортом оружия и Бюро по военной технике и технологическому сотрудничеству, которое контролировало иностранную военную помощь и продажи из запасов Военного министерства. К важнейшим активам, Главного управления вооружения можно также отнести структуры, ответственных за развитие вооружения ВВС, ВМФ и «Второй артиллерии» (РВСН Китая) (таб. 2.3).

В рамках существовавшей до 1998 года системы в военно-промышленном секторе практически не было конкуренции, позволяющей стимулировать инновации и создавать для армии новую эффективную военную технику. В некоторых отношениях старая система также была невыгодна и самой военной промышленности. Армия приобретала оружие по высоко субсидированным ценам, а промышленные предприятия просто должны были списывать убытки, которые затем компенсировались субсидиями со стороны государства (в виде невозвратных кредитов от государственных банков). Это одна из причин, по которой официальный военный бюджет составлял лишь половину или треть (или даже меньше) фактических военных расходов КНР. Конкурсные торги были установлены только в 1998 году и рекомендованы Министром финансов Сян Хуайчэном в своем докладе о бюджете Всекитайскому собранию народных представителей в марте 1999 года.57