Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход

Помимо антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике в соответствии со ст. 19 Закона КР об НПА проводится анализ регулятивного воздействия проекта нормативного правового акта. Анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Кыргызской Республики подлежат проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы. Проведение такого анализа осуществляется и обеспечивается разработчиком нормативного правового акта. В соответствии с п. 59 Регламента Правительства Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 июня 2013 г. № 341, Министерство экономики проводит экспертизу аналитических записок, подготовленных на основании анализа регулятивного воздействия[101]. В 2022 году была утверждена новая Методика проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства[102].

Нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы в государствах-членах ЕАЭС не является последовательным.

Во всех государствах-членах ЕАЭС действуют законы о нормативных правовых актах, устанавливающих как основные положения о предмете регулирования, так и отдельные аспекты, связанные с процедурой нормотворчества, рассмотрения проектов нормативных правовых актов, их исследования, общественного обсуждения и принятия. В Российской Федерации такой закон до сих пор не принят. Но «соответствующие законы были приняты в целом ряде субъектов Российской Федерации: Москва, Санкт-Петербург, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Тверская область, Новосибирская область, Свердловская область и др. По состоянию на 1 июня 2021 года действуют более 50 посвященных регулированию правотворчества законов субъектов Российской Федерации, в названиях которых используются термины «правовой акт» или «нормативный правовой акт»[103].

Но попытки принятия осуществлялись сначала в 1996 г., потом в 2014 г.[104] Не так давно коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был разработан проект такого закона для нашей страны[105], однако никакого широкого общественного обсуждения и внесения на рассмотрение в Госдуму он не получил, хотя заслуживает внимания. Представляется, что торопиться с принятием такого закона «о законах» не следует, но работа над ним должна вестись, тем более что для этого в настоящее время сложились все предпосылки.

Однако в Российской Федерации действует специальный закон об антикоррупционной экспертизе, в отличие от других государств-членов ЕАЭС. Можно дискутировать на тему о необходимости отдельного закона о такой экспертизе, но признать, что отсутствие положений, регулирующих такую деятельность, повлечет прекращение таких исследований, придется.

Важным моментом является констатация факта о недостаточно последовательном подходе к определению объектов антикоррупционной экспертизы и требований к субъектам. Не во всех государствах-членах ЕАЭС действующие нормативные правовые акты являются обязательным объектом такого исследования. Определение компетенции субъектов также вызывает вопросы. А. М. Цирин отмечает в качестве положительной практику проведения антикоррупционной и криминологической экспертизы в специализированных научных учреждениях[106]. Однако не так важна форма учреждения, как субъекты, непосредственно осуществляющие исследование. Возможно, форма – научное учреждение – способна в большей степени обеспечить качество, но гарантировать это невозможно.

Методическое обеспечение проведения антикоррупционной экспертизы государств-членов ЕАЭС нуждается в совершенствовании. Основным недостатком является отсутствие единой научной основы, что не позволяет унифицировать методики антикоррупционной экспертизы для нормативных правовых актов одного уровня в юридической иерархии.

Справедливо предложение А. М. Цирина о выделении перспективного направления междисциплинарных научных исследований в области антикоррупционной экспертизы – разработки программно-технических комплексов, способных анализировать значительные объемы информации с целью выявления положений, способствующих проявлениям коррупции в процессе применения соответствующих нормативных правовых актов и их проектов[107]. Следует отметить, что использование технологий искусственного интеллекта, например, помогающего исследователю в анализе большого объема нормативных правовых актов при проведении антикоррупционной экспертизы, имеет большое значение и способно сократить временные затраты на проведение исследования.

Представляется необходимым дальнейшее изучение опыта государств-членов ЕАЭС и других союзов, позитивных практик осуществления экспертных исследований нормативных правовых актов с целью оптимизации отечественного нормативного регулирования антикоррупционной экспертизы и в целом правотворческой деятельности.

Глава 2

Теоретические основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

2.1. Судебная экспертология как теоретическая основа для деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

Большинство направлений общественной деятельности, в первую очередь юрисдикционная деятельность, имеют научную основу. Базовая научная область позволяет обеспечить методологическую и нормативную составляющую той или иной деятельности, в отсутствие которой эта деятельность если и осуществляется, то при наличии множества проблем, связанных, как с обеспечением прав и законных интересов участников деятельности, так и с реализацией отдельных ее направлений.

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы также нуждается в единой методологической основе, выступающей, помимо прочего, базой для совершенствования ее нормативного регулирования.

Субъектами деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы выступают следующие лица: органы прокуратуры и органы исполнительной власти в области юстиции, органы государственной власти, органы местного самоуправления, принимающие нормативные правовые акты, правовые акты, нормативные акты и разрабатывающие проекты указанных актов. А также эксперты – юридические и физические лица, отвечающие установленным законом требованиям.

В узком смысле деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы – это совокупность действий по организации, подготовке и исследованию нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов уполномоченными законом субъектами.

В широком смысле понятие деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы включает несколько компонентов:

1) совокупность (систему) действий определенных субъектов (должностных лиц государственных органов, экспертов в их взаимодействии с должностными лицами государственных органов), направленную на организацию и обеспечение производства антикоррупционной экспертизы и собственно проведение антикоррупционной экспертизы – исследование объекта (нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта) по специальной методике и составление заключения антикоррупционной экспертизы;

2) деятельность по организации проведения антикоррупционной экспертизы, направленную на обеспечение функционирования органов и организаций, которым поручено или которыми осуществляется антикоррупционная экспертиза, подготовку (обучение) экспертов в области антикоррупционной экспертизы;

3) организацию и проведение научных исследований, разработку методическое обеспечение антикоррупционной экспертизы;

4) информационное обеспечение антикоррупционной экспертизы – создание и обеспечение функционирования информационных баз, содержащих сведения о нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов, экспертах и организациях, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, заключений антикоррупционной экспертизы и пр.

Отдельные элементы деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы могут выступать объектами научного исследования в различных областях научного знания. Так, в рамках науки об управлении возможно изучение деятельности по организации проведения антикоррупционной экспертизы, направленных на обеспечение функционирования органов и организаций, а также в определенной степени по организации и проведению научных исследований в этой области. В рамках административного права также возможно изучение деятельности по организации проведения антикоррупционной экспертизы, но помимо того, имеется возможность исследовать закономерности осуществления государственными органами и должностными лицами полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы в органах государственной власти и муниципальных органах, а также особенности организации информационного обеспечения указанной деятельности.

Исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации экспертов антикоррупционной экспертизы вполне может осуществляться в рамках педагогики, конкретно таких ее разделов, как возрастная педагогика (андрагогика) и профессиональная педагогика. Приведенные положения подтверждают многогранность деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, но при этом позволяют сделать вывод об отсутствии комплексного подхода в изучении этого вида деятельности. Исследования в рамках приведенных выше областей научного знания являются разрозненными, могут возникнуть расхождения в видении общей цели и задач деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы, а также способов их решения. Кроме того, не каждая из приведенных наук способна помочь в формировании нормативного регулирования проведения антикоррупционной экспертизы.

Возникает вопрос, в рамках какой науки возможна разработка методического обеспечения антикоррупционной экспертизы, с последующим его внедрением в процесс обучения экспертов и собственно процесс осуществления исследования? Представляется, что совокупность всех составляющих деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы с применением комплексного подхода целесообразно было бы изучать в рамках судебной экспертологии.

Судебная экспертология возникла более 40 лет назад, зародившись в лоне криминалистики[108]. В настоящее время криминалистика и судебная экспертология взаимно дополняют друг друга, при этом у каждой из них наличествует оригинальный предмет и объект исследования, что в целом, наряду со структурой науки, методологией и принципами характеризует самостоятельность науки, а также обеспечивает ей место в системе научного знания и взаимодействие с другими науками.

Объектом науки принято считать ту сторону объективной реальности, действительности, которая существует независимо от чего-либо или кого-либо и на которую направлена научно-исследовательская деятельность субъекта.

По общему мнению, объектом судебной экспертологии является судебно-экспертная деятельность. Под нею понимается урегулированный нормами права комплекс действий руководителей экспертных организаций, экспертов, специалистов во взаимодействии с участниками процесса, включающий производство судебной экспертизы, устройство и функционирование судебно-экспертных организаций, кадровое обеспечение, организацию и проведение научных исследований, формирование научно-методического и информационного обеспечения, а также международное сотрудничество в области судебной экспертизы, основанный на унифицированном подходе к нормативной регламентации.

Комплексно судебно-экспертную деятельность можно представить как деятельность, включающую несколько компонентов: 1) совокупность (систему) действий определенных субъектов (руководителей судебно-экспертных организаций, экспертов в их взаимодействии с должностными лицами государственных органов, лицами, участвующими в судопроизводстве и ином юрисдикционном процессе), направленную на организацию и обеспечение производства, а также собственно производство экспертизы в различных видах юрисдикционной деятельности, включая судопроизводство; 2) организацию и функционирование судебно-экспертных организаций; 3) профессиональную деятельность эксперта, его подготовку и повышение квалификации; 4) организацию и проведение научных исследований, информационное, в том числе методическое обеспечение судебной экспертизы; 5) международно-правовое сотрудничество по указанным направлениям в области судебной экспертизы.

На сегодняшний день стало очевидным, что общая теория судебной экспертизы, на основе которой в свое время сформировалась и стала активно развиваться судебная экспертология, в полной мере не отвечает потребностям науки, не может позволить в полной мере, всесторонне исследовать разросшийся предмет и объект науки. Объект науки трансформировался: если ранее объектом выступала государственная судебно-экспертная деятельность, то сейчас речь идет о закономерностях осуществления судебно-экспертной деятельности в целом, без разделения ее на ведомственную или неведомственную принадлежность. Изучается в рамках судебной экспертологии и деятельность по назначению и производству экспертиз при осуществлении налогового и таможенного контроля, в исполнительном производстве, при нотариальном обеспечении доказательств. Вполне возможно исследовать в рамках судебной экспертологии также деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы, которой в полном объеме не нашлось место ни в одной из существующих областей научного знания.

Таким образом, судебно-экспертная деятельность претерпела качественные изменения, перестав характеризоваться признаком «государственной» принадлежности, что накладывает отпечаток на объект науки. Кроме того, в структуре судебной экспертологии уже можно выделить положения о других видах использования специальных знаний, закономерности осуществления которых также включены в предмет данной науки, что не может не расширять ее объект. Помимо судебно-экспертной деятельности, объектом судебной экспертологии могут выступать методологические аспекты деятельности специалиста в судопроизводстве или иной юрисдикционной деятельности, поскольку основы данной деятельности, ее общие закономерности разрабатываются судебной экспертологией, а именно – учением о формах и видах применения и использования специальных знаний. Исходя из этого, в объект судебной экспертологии входят следующие части, характеризующиеся общими закономерностями: 1) судебно-экспертная деятельность как комплекс действий; 2) деятельность по применению и использованию специальных знаний в других формах и видах в судопроизводстве или иных видах юрисдикционной деятельности.

Деятельность по применению и использованию специальных знаний в других формах и видах в судопроизводстве или иных видах юрисдикционной деятельности является объектом изучения не только судебной экспертологии. Судебная экспертология не изучает сугубо процессуальные аспекты реализации различных форм использования специальных знаний, это прерогатива процессуальных наук. Но результаты исследования функционирования различных видов могут быть положены в основу обновления существующего противоречивого правового регулирования, унификации положений междисциплинарного правового макроинститута «использование специальных знаний». Такое понимание объекта судебной экспертологии, с учетом деятельностного подхода, представляется, коррелирует с определением предмета науки судебной экспертологии.

В этой связи важным является ответ на вопрос, является ли деятельность по осуществлению антикоррупционной экспертизы – юрисдикционной? В большинстве современных словарей под юрисдикцией понимается установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям. Возможно толкование термина «юрисдикционный» – как «подпадающий под юрисдикцию», при этом как судебную, так и несудебную, например, административная юрисдикция.

Верно отмечает А. Б. Агапов, «неоднозначность восприятия понятия «юрисдикция», рассматриваемого на основе различных цивилистических и публично-правовых атрибутов, негативно сказывается на теоретических изысканиях и правоприменительной деятельности»[109]. В зависимости от прагматических и теоретических потребностей, пишет А. Б. Агапов, «под административной юрисдикцией следует понимать организационно-правовые формы деятельности публичных органов и их должностных лиц, обусловленной процедурами внесудебного урегулирования деликтных и правомерных (неоспариваемых) отношений»[110].

По мнению В. В. Головко, юрисдикционной деятельности как исполнительно-распорядительной, правоприменительной, правоохранительной, квазисудебной, присущи основные признаки: наличие государственного или муниципального юрисдикционного органа; его подведомственность; компетенция или специальные полномочия; правовая основа реализации этих полномочий; возможность регулирования общественных отношений в определенной правовой сфере; принятие постановлений решений в установленном законе процессуальной форме[111].

Подходы к определению термина «юрисдикционная деятельность» различны, но в целом большинством ученых под ней понимается совокупность действий компетентных государственных органов и должностных лиц с применением властных полномочий по устранению правовых конфликтов. А. Б. Агапов полагает, что понятие «юрисдикционные органы» рассматривается как обобщающая дефиниция, включающая в себя публичные субъекты различных организационно-правовых форм[112]. Многие ученые – теоретики права и ученые в области административного права считают юрисдикционными судебные, прокурорские, следственные и иные юрисдикционные органы[113].

В этой связи с учетом определенных выше компонентов деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы становится очевидным, что она не может выступать частью только юрисдикционной. Однако ее результаты – заключения антикоррупционной экспертизы – могут использоваться в юрисдикционной деятельности, когда проект нормативного правового акта или сам акт выступают предметом спора (например, в категории дел об оспаривании нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в арбитражном (глава 23 АПК РФ) и административном судопроизводстве (глава 21 КАС РФ)). Кроме того, деятельность по противодействию коррупции в широком смысле, частью которой выступает и проведение антикоррупционной экспертизы в определенной степени является юрисдикционной деятельностью.

Представляется, что деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы входит в качестве составляющей и в правотворческую деятельность, и в юрисдикционную.

Термины «правотворческая деятельность», «нормотворческая деятельность», «законотворческая деятельность» существенно не различаются, но их можно разделить в зависимости от акта (актов), которые принимаются в результате такой деятельности. Как верно отмечает В. А. Томин, законотворчество – это деятельность по принятию правовых актов в виде законов, нормотворчество – по изданию нормативных правовых актов, а правотворчество – по изданию правовых актов вообще[114].

По мнению Д. Н. Кордик, в понятие нормотворческой деятельности в широком смысле входит не только самостоятельная деятельность федеральных органов исполнительной власти по созданию нормативных правовых актов, но и подготовка ими проектов федеральных законов, президентских и правительственных актов. В узком же смысле нормотворческую деятельность можно трактовать исключительно как подготовку и принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, отнесенных к их ведению (компетенции)[115].

Легального определения терминов «нормотворческая деятельность» и «правотворческая деятельность» не существует. К сожалению, в нашей стране пока отсутствует федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя 2 июня 1996 года в Госдуму был внесен и принят в первом чтении Законопроект № 96700088–2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором употреблялся, без определения, термин «нормотворческая деятельность». Однако при рассмотрении во втором чтении законопроект был направлен на доработку, и в представленном в 2004 году тексте законопроекта этот термин был заменен на «правотворческая деятельность», что представляется правильным. Данный термин также не разъяснялся в этом законопроекте, но под правотворческим органом в этом акте предлагалось понимать орган государственной власти или орган местного самоуправления, наделенный правом принятия (издания) нормативных правовых актов.

Анализируя опыт Республики Беларусь, отметим, что в ст. 2 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» дается определение термина «нормотворческая деятельность» – государственно-властная деятельность по планированию, реализации нормотворческой инициативы, подготовке, проведению экспертиз, принятию (изданию), официальному опубликованию, изменению, официальному толкованию, приостановлению, возобновлению, продлению и прекращению действия нормативных правовых актов.

В. В. Лазарев и С. В. Липень полагают, что правотворческая деятельность компетентных государственных органов – это сознательно-волевой и официальный процесс по изданию нормативных правовых актов[116]. По мнению некоторых авторов, «правотворческий процесс представляет собой, прежде всего, сознательно-волевую, интеллектуально-творческую деятельность его участников, осуществляемую в пределах времени и пространства. Данная деятельность предполагает активное познание, анализ социальных, экономических, политических отношений, потребностей членов общества; социальное взаимодействие, общение с целью выявления проблем общества и государства… Правотворческий процесс – процессуально-правовая деятельность. В рамках правотворческого процесса участники совершают действия, принимают решения в том порядке и по тем правилам, которые установлены в нормах процессуального права»[117].

В. С. Нерсесянц пишет: «Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания»[118].

По мнению С. С. Алексеева, правотворческая деятельность – «это подготовка и издание нормативно-правовых актов, без которых реализация других функций государства практически невозможна. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм»[119].

Он также справедливо отмечает неодномоментность, длящийся характер правотворческой деятельности и выделяет несколько этапов и стадий «правотворческого (законодательного) процесса»:

1) предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы, которая может характеризоваться остротой, общезначимостью, актуальностью;

2) проектный этап – этап принятия правотворческого решения. «Эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую»[120]. С. С. Алексеев выделяет следующие стадии: внесение в правотворческий орган проект закона субъектом правотворческой инициативы; рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия; обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа, результатом чего становится либо принятие законопроекта в первом чтении, либо его возврат на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента; принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении; подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона[121].

Антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с ФЗ № 172 как в отношении действующих нормативных правовых актов, так и в отношении проектов нормативных правовых актов. И такая деятельность может осуществляться как на предпроектном, так и на проектном этапе правотворческой деятельности. Проведение антикоррупционной экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов можно считать проявлением контролирующей функции уполномоченных органов государственной власти и общества. Хотя, по существу она не отличается от антикоррупционной экспертизы, осуществляемой в отношении проектов нормативных правовых актов, но не входит при этом в правотворческую.