Духовно-нравственные основы Конституции Российской Федерации (избранные труды)

Таким образом, подготовленные документы ясно свидетельствуют, что в 1820 г. император Александр I действительно был близок к радикальному переустройству государственной системы, к введению конституции. Однако, никаких значительных изменений в государственной жизни в силу действия множества серьезных факторов как внутриполитического, так и международного характера, не произошло.

Третий этап длился с февраля 1861 г. по октябрь 1905 г. и характеризовался тем, что в этот период принимались конституционные нормативные правовые акты, направленные на закрепление и защиту прав и свобод человека и проведение реформы местного самоуправления (земская реформа). Первым серьезным актом этого периода является Манифест от 19 февраля 1861 г., превративший в свободных граждан 22 млн крепостных[76], Положение о крестьянах 1861 г.[77], Городовое положение 1870 г.[78] и многие другие. Кроме того, были приняты акты 1864–1870 гг. о независимом суде, городском и земском самоуправлении, Манифест от 17 октября 1905 г. В течение этого периода времени в Российской империи на общегосударственном уровне постепенно сложилась писаная Конституция (наподобие конституций Австрии, Канады, Швеции)[79], состоявшая из ряда конституционных законов. То есть, Конституция состояла из серии принятых в разное время конституционных актов.

В отечественной литературе по конституционному праву и истории государства и права, как уже отмечалось, этот период либо не освещается (О. Е. Кутафин, Е. И. Козлова), либо ограничивается второй половиной XIX в., началом XX в. (М. В. Баглай, Д. Б. Катков и Е. В. Корчиго). В частности, Д. Б. Катков и Е. В. Корчиго отмечают, что в России попытки создать писаную конституцию предпринимались или заговорщиками (декабристами) или заканчивались трагично (император Александр II). И только неким прообразом конституционного законодательства стали «Основные государственные законы», принятые самодержавием в 1906 г., а также ряд важных правовых актов в период существования Временного правительства.

То есть многие авторы вопреки фактам следуют сложившейся в советское время шаблонной схеме, в соответствии с которой до конца XIX – начала XX в. в России сохранялась самодержавная форма правления. Что царская Россия была «тюрьмой народов», «душительницей свободы» и настоящее «счастье» принесли большевики. Что образовалась пропасть между идейными стремлениями различных слоев общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существующего строя. Народ, вернее, его мыслящая часть, стремилась к правовому строю на основе гражданской свободы. В частности, этой схемы придерживается М. Б. Смоленский[80]. Он отмечает, что с восстания декабристов слово «конституция» ни в какой форме правительством не принималось, но в ходе реформ, проводимых правительством в царствование Александра II (т. е. в 60–70-е гг. XIX в.) неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор, а впоследствии министр внутренних дел России с августа 1880 по май 1881 г. граф М. Т. Лорис-Меликов, выдвинул в конце 70-х гг. идею привлечения «наиболее благонадежных элементов» из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел; император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию». Он был убит 1 марта 1881 г.

Интересно, что смог бы сделать «великий преобразователь» М. Т. Лорис-Меликов, если бы его не поддержал Император Александр II? А многочисленные покушения на жизнь АлександраI II устраивали реакционеры, или все-таки революционеры? Чьи проекты конституций были более гуманными, продуманными, демократическими, наконец, императоров Александра I и Александра II, или так называемых революционеров-декабристов Муравьева и Пестеля, «вождя» пролетариев всего мира В. И. Ульянова (Ленина)?

Далее автор пишет, что наступившая реакция на долгие годы «похоронила» идею конституции в России. И только якобы назревшая в начале XX в. революционная ситуация в стране переломила сопротивление правительства, 6 августа 1905 г. Манифестом Николая II была учреждена Госдума. 17 октября 1905 г. был издан новый Манифест. В нем указывалось:

«1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь теперь уже к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

3) Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей.

Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению неслыханной смуты и напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле». Как бы то ни было, но эти слова в Манифесте были подписаны Императором Николаем II, а не «революционерами».

В соответствии с этим Манифестом Государственная дума получила законодательные права. Однако всеобщее избирательное право и другие причины привели к тому, что первая дума оказалась неработоспособной. Пришлось внести соответствующие изменения, направленные на повышение работоспособности думы. Преобразование 20 февраля 1906 г. Государственного совета в верховную законодательную палату, издание 8 марта 1906 г. правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов и основных законов от 23 апреля 1906 г. сократили круг вопросов, находившихся в ведении Государственной думы. В перерывах между заседаниями Госдумы законодательные функции передавались императору, с тем, чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Госдумы.

Депутатам предоставлялись гарантии, типичные для депутатов парламентов других государств того времени. Государственная дума избиралась на 5-летний срок, по истечении которого могла быть распущена императором, назначавшим одновременно новые выборы и время созыва. Члены Госдумы пользовались свободой суждений и не несли ответственности перед избирателями. Они могли быть подвергнуты лишению или ограничению свободы лишь по распоряжению судебных властей и не подлежали административной ответственности.

К предмету ведения Госдумы отнесены законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменение, дополнение, приостановление действия или отмену; рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных уравнений, дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, о постройке железных дорог и т. д. Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам по поводу действий, которые сочтет незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями. Никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Госдумы и возможность действительного участия в надзоре за законностью действий исполнительной власти[81].

Для предварительного рассмотрения законодательных проектов и вопросов текущей деятельности избирались постоянные комиссии: бюджетная, финансовая, по рассмотрению государственной росписи доходов и расходов, редакционная и т. д. Избирались также временные комиссии для подготовки конкретных законопроектов. Законопроекты рассматривались общим собранием Госдумы, принятый законопроект получал силу закона после одобрения его Госсоветом и утверждения императором. Если законопроект отвергался одной из палат, для его доработки создавалась согласительная комиссия из членов Государственной думы и Госсовета.

В результате к февралю 1917 г. в России действовал независимый суд присяжных, двухпалатный парламент, городское и сельское местное самоуправление; Сводом Основных Государственных Законов регулировались вопросы существа Верховной Самодержавной Власти, веры, прав и обязанностей российских поданных, о законах, о Совете Министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями, и т. д.[82]

Таким образом, постепенно с большими трудностями в России восстановили разделение властей, разрушенное действиями Петра I. До реформы Петра I в России был уникальный национальный принцип разделения властей: законодательная власть осуществлялась боярской Думой совместно с царем, исполнительная – царем и назначаемыми им приказами, судебная власть частично осуществлялась судьями, назначаемыми царем, а часть дел (некоторые государственные преступления, преступления против церкви и религии, бракоразводные дела) рассматривались судами, формируемые патриархом.

Следовательно, в течение дореволюционного периода времени (с начала XVII в.) в России, а затем в Российской империи на общегосударственном уровне постепенно сложилась писаная Конституция (наподобие конституций Австрии, Канады, Швеции)[83], состоявшая из ряда конституционных законов, комплексно регулирующих вопросы конституционно-правовых отношений. То есть, Конституция состояла из серии принятых в разное время конституционных актов. Подобные конституции принято называть некодифицированными. Помимо общегосударственной, общеимперской конституции на региональном уровне, как мы показали также действовали конституционные акты, закреплявшие уникальный правовой статус соответствующих регионов.

4. Конституционное развитие дореволюционной России[84]

Конституционное развитие России до начала XX в. – одна из самых сложных и противоречивых научных проблем конституционного права России, которая привлекает внимание многих исследователей. Вместе с тем в отечественной юридической литературе имеются противоречивые позиции по этому вопросу. Некоторые авторы историю конституционного развития начинают с 1918 г.[85], другие отмечают, что конституционная история России началась после 17 октября 1905 г.[86]

С. А. Авакьян, на наш взгляд, верно отмечает, что «идеи конституции и конституционализма известны России еще с начала XIX в., они отражались в высказываниях или конституционных проектах многих известных деятелей и ученых, а также в официальных документах. Например, Свод законов Российской империи открывался Сводом основных государственных законов – совокупностью основных правил устройства государства. Его первым разделом были «Основные государственные законы», вторым – «Учреждение об императорской фамилии». Хотя и высказывает предположение о том, что «есть основания утверждать, что первые шаги по пути учреждения конституционализма Россия сделала именно в начале XX в.»[87].

На наш взгляд, конституционные акты в России появились еще в XVIII в. и даже раньше. К числу конституционных относится, например, Закон о престолонаследии 1797 г., упоминавшееся выше Учреждение об императорской фамилии 1797 г.[88], Манифест от 19 февраля 1861 г., превративший в свободных граждан 22 млн крепостных[89] <5>, Положение о крестьянах 1861 г.[90], Городовое положение 1870 г.[91] и многие другие.

При сопоставлении конституционных актов России с аналогичными актами зарубежных государств невольно создается впечатление, что отечественные исследователи умаляют (умышленно или нет) государственную историю Отечества. Так, в состав конституционных актов Великобритании они включают Великую хартию вольностей 1215 г., закрепившую права нескольких сотен феодалов, Акт о престолонаследии 1701 г.; в США – Акт 1870 г., формально отменявший рабство, в Швеции – Акт о престолонаследии 1810 г. и т. д.

Но в состав конституционных актов России они почему-то не включают Закон о престолонаследии и Учреждение об императорской фамилии, утвержденные императором Павлом I 5 апреля 1797 г., которые были с юридической точки зрения более совершенными, чем их аналоги в Великобритании и других государствах. Не включают также Манифест от 19 февраля 1861 г. об отмене крепостного права, даровавший личную свободу нескольким десяткам миллионов человек и утвердивший Положение о крестьянах; акты 1864–1870 гг. о независимом суде, заложившие задолго до 17 октября 1905 г. основы разделения властей, и др.

Конституционное развитие России до начала XX в. проходило в несколько этапов. Первый этап длился с конца XVIII в. до начала 60-х гг. XIX в. и характеризовался учреждением конституционными актами институтов верховной государственной власти (хотя акты о Великом княжестве Финляндском и Герцогстве Варшавском как бы закладывали основу для будущих демократических реформ второго этапа). Второй этап – начало 60-х годов XIX в. – февраль 1917 г. – характеризуется значительными демократическими преобразованиями, произведенными учреждением институтов разделения властей и расширением прав и свобод. В течение этого периода времени в Российской империи на общегосударственном уровне постепенно сложилась писаная Конституция (наподобие конституций Австрии, Канады, Швеции)[92], состоявшая из ряда конституционных законов. То есть Конституция состояла из серии принятых в разное время конституционных актов.

В отечественной литературе по конституционному праву и истории государства и права, как уже отмечалось, этот период либо не освещается, либо ограничивается второй половиной XIX в., началом XX в. (М. В. Баглай, Д. Б. Катков и Е. В. Корчиго). В частности, Д. Б. Катков и Е. В. Корчиго отмечают, что в России попытки создать писаную конституцию или предпринимались заговорщиками (декабристами), или заканчивались трагично (император Александр II). И только неким прообразом конституционного законодательства стали Основные государственные законы, принятые самодержавием в 1906 г., а также ряд важных правовых актов в период существования Временного правительства.

Вопреки этому утверждению серьезная работа по конституционной реформе Российской империи началась после Отечественной войны 1812 г. В России сложилась особая политическая ситуация. Уникальность ее состояла в том, что инициатором идеи введения Конституции продолжал оставаться самодержец. О представительном правлении как наиболее справедливом политическом устройстве Александр I неоднократно говорил своим многочисленным собеседникам. Это же убеждение он пытался реализовать, поручая М. М. Сперанскому в 1809 г. разработать обширный план государственных преобразований. Однако этот план потерпел неудачу, чему способствовали объективные и субъективные причины. Но мысль о необходимости коренных политических реформ он не оставлял.

Конституционно-правовые проекты активно разрабатывались в России и после войны с Францией. Многие проекты были написаны с ведения императора или при его активной поддержке. Александр I после 1815 г. собирался вновь обратиться к проблемам государственного реформирования путем введения конституции[93].

Уникальность ситуации с разработкой конституции России касалась не только общегосударственного уровня. Великое княжество Финляндское с 1908 г. имело свою конституцию, учреждавшую принцип разделения властей, однопалатный парламент, самоуправление, собственную армию, свободы печати, денежную единицу (финская марка) и т. д. С 1815 г. Конституцию имела и Польша. Компромисс по польскому вопросу был достигнут 28 апреля 1815 г. в Вене подписанием «дружественного трактата» между Россией, Австрией и Пруссией, а затем 28 мая (9 июня) 1815 г. был подписан заключительный акт Венского конгресса, завершивший раздел народов Европы, вовлеченных в борьбу с Наполеоном.

9 мая 1815 г. был оглашен Манифест «О присоединении к империи Российской части Герцогства Варшавского под наименованием Польского Царства». 13 мая жителям Царства Польского было объявлено о даровании им конституции, самоуправления, собственной армии и свободы печати. Александр I 15 ноября 1815 г. утвердил конституцию Царства Польского, текст которой опубликовали в Варшаве. Она была более прогрессивной, чем в странах, где существовал буржуазный правопорядок. Так, во Франции в 1815 г. было около 80 тыс. избирателей, в то время как в Польше их насчитывалось около 100 тыс., хотя размеры территории и численность населения Польши были несравненно меньше. Ни Австрия, ни Пруссия не выполнили союзнических обязательств и ограничились введением на присоединенных польских территориях только местного самоуправления, вовсе не поднимая вопроса о национальных представительных учреждениях[94].

Уже сама постановка вопроса о необходимости реформ была огромным шагом вперед в развитии конституционных идей, поскольку практически до Александра I в России легально так активно не обсуждалась возможность ограничения самодержавия. Одним из наиболее радикальных проектов второй половины царствования Александра I был конституционный проект Н. Н. Новосильцова.

В отечественной литературе сложилось представление об Александре I как о двуличном и нерешительном государственном деятеле[95]. Обычно в качестве доказательства приводят деятельность М. М. Сперанского в 1908 г. Исторические факты и документы свидетельствуют о другом. Первым дошедшим до настоящего времени вариантом конституции можно считать «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи», которое сохранилось благодаря копии, отправленной в Берлин в донесении Шмидта. Данный документ примечателен тем, что был одобрен Александром I как основные принципы конституционного устройства[96].

В соответствии с планами преобразований, предусматриваемых будущей конституцией, Александр I создал генерал-губернаторство из пяти губерний: Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской, главой которого был назначен А. Д. Балашов[97]. В 1820 г. был составлен проект русской конституции «Государственная уставная грамота Российской империи». Он был составлен в двух экземплярах: один на французском языке, другой – на русском. Данный документ был найден во время польского восстания 1830–1831 гг. среди бумаг Н. Н. Новосильцова. Летом 1831 г. проект конституции был издан отдельной брошюрой польским революционным правительством.

«Уставной грамотой» предполагалось введение в России двухпалатного парламента, принципиально нового для России органа власти. Народное представительство должно было «состоять в государственном сейме (государственной думе), составленном из государя и двух палат». Помимо общероссийского парламента, учреждались «наместнические» сеймы, призванные действовать в каждом наместничестве, на которые предполагалось разделить страну. «Уставная грамота» предоставляла сейму право вето в ограничении законодательной власти императора.

Статья 1 «Уставной грамоты» объявляла разделение страны на 12 округов или наместничеств. Каждое наместничество включало 3–5 губерний. Губернии, входящие в наместничества, сохраняли прежнее деление на уезды, уезды делились на округа, что было новшеством. Города должны были быть поделены на три степени: 1) губернские, 2) уездные, 3) все прочие, за исключением тех, которые «по выгодному положению своему и по торговым сношениям» будут отнесены к первым двум разрядам (из этой системы исключались Москва и Петербург). Каждый город первой и второй степени должен был иметь свой округ. Города третьей степени предполагалось сделать центрами округов, состоящих «из определенного числа волостей, сел и деревень по мере народонаселения и расстояния от места, для присутствия окружному начальству определенного» (ст. 5)[98]. Органы власти в наместничестве в целом совпадали с общеимперскими. Здесь создавались наместнические сеймы. Исполнительная власть передавалась наместнику и Совету наместничества.

Следовательно, «Уставная грамота», не предполагая введение в России федеративного территориального принципа государственного устройства, вводила серьезную децентрализацию государственного управления, с сохранением дифференцированной автономии (от конституционной для Польши и Финляндии до законодательной для остальных территорий с особым выделением статуса Москвы и Петербурга). Правительственные кабинеты наместничеств, которые должны были обсуждать местные вопросы, упорядочивали структуру управления страной, позволяли быстро решать возникающие проблемы.

«Уставная грамота» провозглашала введение свободы слова, свободы вероисповедания, равенство всех перед законом, свободы печати, неприкосновенность личности: «Никто не может быть взят под стражу, обвинен и лишен свободы, как только в случаях, законом определенных, и с соблюдением законом предписанных на сей конец правил». Особое внимание в документе уделялось праву частной собственности.

Таким образом, подготовленные документы ясно свидетельствуют, что в 1820 г. император Александр I действительно был близок к радикальному переустройству государственной системы, к введению конституции. Однако никаких значительных изменений в государственной жизни в силу действия множества серьезных факторов как внутриполитического, так и международного характера не произошло.

Многие авторы вопреки фактам следуют сложившейся шаблонной схеме: до конца XIX – начала XX в. в России сохранялось самодержавие. В частности, этой схемы придерживается М. Б. Смоленский[99]. Он отмечает, что с восстания декабристов слово «конституция» ни в какой форме правительством не принималось, но в ходе реформ, проводимых правительством в царствование Александра II (т. е. в 60–70-е годы XIX в.), неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор, а впоследствии Министр внутренних дел России с августа 1880 г. по май 1881 г. граф М. Т. Лорис-Меликов выдвинул в конце 70-х годов идею привлечения «наиболее благонадежных элементов» из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел; император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию». Он был убит 1 марта 1881 г.

Интересно, что смог бы сделать М. Т. Лорис-Меликов, если бы его не поддержал император Александр II? А многочисленные покушения на жизнь Александра II устраивали реакционеры или все-таки революционеры?

Далее тот же автор пишет, что наступившая реакция на долгие годы «похоронила» идею конституции в России. И только якобы назревшая в начале XX в. революционная ситуация в стране переломила сопротивление правительства, 6 августа 1905 г. Манифестом Николая II была учреждена Госдума. 17 октября 1905 г. издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». В нем провозглашалось дарование населению незыблемых основ гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов; избирательные права; чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Госдумы и возможность действительного участия в надзоре за законностью действий исполнительной власти[100]. Как бы то ни было, но эти слова в Манифесте были подписаны императором Николаем II, а не «революционерами».

С Манифестом Госдума получила законодательные права, рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных уравнений, дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, о постройке железных дорог и т. д. Она могла обращаться с запросами к министрам по поводу действий, которые сочтет незаконными, а также за разъяснениями.

В результате преобразований к февралю 1917 г. в России был независимый суд присяжных, парламент, городское и сельское местное самоуправление; Сводом основных законов регулировались вопросы существа Верховной Самодержавной Власти, веры, прав и обязанностей российских подданных, о законах, о Совете Министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями и т. д. Конституционными актами восстановили разделение властей, разрушенное действиями Петра I.

5. Проблема эволюции Конституции Российской империи[101]

Вопросы эволюции конституции дореволюционной России неразрывно связаны с проблемами наличия самой конституции в тот период, времени ее появления (если она в тот период действительно существовала), а также ее содержания и структуры. Понятно, что если вести речь о конституционном развитии дореволюционной России, то необходимо предварительно выяснить указанные вопросы. И главный из них – была ли в имперский период существования России сама конституция.

Указанные вопросы в последние десятилетия вызывают оживленные споры в юридической науке. Особенно это касается конституционных новелл (Манифест от 17 октября 1905 г., указы от 20 февраля 1906 г. и от 23 апреля 1906 г.) последнего правившего представителя династии Романовых – Николая II. Наиболее радикальные (полярные) позиции по вопросу конституционного развития России сводятся к тому, что одни ученые отказываются признавать результаты конституционного строительства в имперский период и конституционную историю начинают с 1918 г.[102], другие отмечают, что конституционная история России началась после 17 октября 1905 г.[103]

Многие авторы вопреки фактам следуют сложившейся шаблонной схеме: до конца XIX – начала XX в. в России сохранялся абсолютизм. В частности, этой схемы придерживается М. Б. Смоленский. Он отмечает, что с восстания декабристов слово «конституция» ни в какой форме правительством не принималось, но в ходе реформ, проводимых правительством в царствование Александра II (т. е. в 60–70-е гг. XIX в.) неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор, а впоследствии министр внутренних дел России с августа 1880 по май 1881 г. граф М. Т. Лорис-Меликов, выдвинул в конце 70-х гг. идею привлечения «наиболее благонадежных элементов» из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел; император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию»[104]. Он был убит 1 марта 1881 г.