Теоретические и методические основы системы взимания платы с владельцев грузового автомобильного транспорта. Монография

Проблематика

А) Системы взимания платы за пользование автомобильной дорогой. Актуальность проблемы

Возникновение платных дорог было вызвано ростом благосостояния населения и расширением парка личного и коммерческого (легкового и грузового) автотранспорта, объективным и существенным изменением структуры транспортного потока, что сделало возможным эксплуатацию сугубо общественного блага предпринимателями.

Этот процесс воспринимается как превращение автомобильных дорог из публичного в частное благо, хотя сущность этого процесса не такова, в основе своей он представляет легальное перераспределение и присвоение общественных благ, опосредованное использованием транспортных средств. Противостоять этому явлению возможно, переосмыслив услуги транспортной инфраструктуры не как государственные, а как публичные услуги, в силу чего предоставлять их могут негосударственные организации на коммерческой основе.

С этой точки зрения, концессионное соглашение является формой изменения правового режима объектов государственной собственности (совмещенное с улучшением их эксплуатационных свойств), адекватной качественному изменению структуры транспортного потока. Нельзя одновременно признавать незаконным извлечение личных выгод из использования чужого (в частности, государственного) имущества и признавать законным бесплатное использование государственных автомобильных дорог предпринимателями при перевозке коммерческих грузов. С правовой точки зрения, это – нонсенс.

С точки зрения бытовых представлений о справедливости (но никак не с позиции права) можно возразить, что транспортный налог платят все владельцы автотранспортных средств, однако, его платят (в сравнимом объеме) владельцы воздушных судов, вертолетов, пароходов, яхт, парусных судов и барж, которые не используют автомобильных дорог.

Существует ряд специфических факторов, которые необходимо учитывать при создании системы взимания платы:

• введение платности в отношении отдельных категорий транспортных средств, использующих автодорогу в связи с осуществлением предпринимательской деятельности (прежде всего грузовой автотранспорт разрешенной максимальной массой более 12 тонн, осуществляющий коммерческие грузоперевозки), то есть система должна допускать введение платы в отношении отдельных участников транспортного потока и предполагает реализацию принципа «свободный поток» (без пунктов сбора платы);

• в соответствии с законодательством автомобильные дороги являются собственностью Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и частных лиц. Грузовые автотранспортные средства вправе передвигаться свободно и перевозить грузы по всем дорогам, то есть единство транспортного пространства Российской Федерации предполагает расширение принципов и механизма платности на всю дорожную сеть и централизованную систему, построенную по территориальному принципу. Технически это может быть реализовано средствами спутниковой системы ГЛОНАСС;

• концентрация в системе стратегической информации (грузовые и транспортные средства по территории РФ) и персональных данных всех участников дорожного движения, использование технологий двойного назначения (спутниковая система ГЛОНАСС) предполагает государственный контроль за функционированием системы (а не просто финансово-экономический контроль);

• в связи с основным назначением системы платности (компенсация издержек содержания инфраструктуры) взимаемые платежи носят компенсационный характер.

Высокая интенсивность движения грузового автотранспорта, крайне неравномерна и характерна для федеральных автомобильных дорог общего пользования и крупных мегаполисов, то есть платность дорог не может быть повсеместной.

Платежи за пользование объектами транспортной инфраструктуры могут быть разделены на две различные по своей правовой природе части:

Постоянную часть, основу которой составляют налоги (обязательные платежи), взимаемые в виде индивидуально-безвозмездных платежей (транспортный налог (глава 28 Налогового кодекса РФ), акцизы на ГСМ (п.7-10 ч. 1 ст.181 Налогового кодекса РФ), акцизы на легковой автотранспорт (п.6 ч.1 ст.181 Налогового кодекса РФ). Никакого встречного удовлетворения для налогоплательщика эти платежи не предполагают и не могут учитывать фактическую интенсивность использования транспортной инфраструктуры, так как взимаются по формальному признаку владения транспортным средством (автомобилем, самолетом, вертолетом, пароходом и т.п.) или приобретения ГСМ (например, для электрогенератора или газонокосилки). Следует отметить, что вопреки распространенному мнению7, уплата налогов не означает универсального права каждого налогоплательщика на равный доступ к объектам государственной транспортной инфраструктуры, поскольку гражданские права и обязанность платить налоги вытекают не друг из друга, а непосредственно из Конституции РФ (ст. 17 и ст. 57 Конституции РФ).

Переменную часть, основу которой составляют:

а) Сборы (обязательные взносы), уплачиваемые в связи с пользованием автомобильной дорогой пропорционально объему потребленных благ. По своей характеристике сборы внешне похожи, но не родственны платежам гражданско-правового характера, отличаются от них обязательностью и публичностью правового регулирования. Введение дорожных сборов, например, в европейских странах связано с гармонизацией правовых систем стран ЕС и эволюцией доктрины государственного управления. Таких сборов в Российской Федерации нет, и возможность их введения противоречит существующим налоговому законодательству и доктрине государственного управления.

б) Платежи гражданско-правового характера, уплачиваемые пользователями автомобильных дорог на платных дорогах.

Переход к принципу «пользователь платит» предполагает сокращение постоянной части платежей за счет увеличения переменной. Например, Директива Европейского парламента и Совета Европы от 17 июня 1999 г. № 1999/62/ЕС предусматривает введение на трансъевропейских магистралях дорожных сборов, взимаемых в зависимости от расстояния и дифференцируемых в зависимости от ряда дополнительных факторов (класса дороги, экологичности, грузоподъемности, количества осей и т.п.). В мировой практике получили распространение различные системы взимания платы за пользование автомобильными дорогами, представляющие собой различные сочетания вышеперечисленных правовых форм платности.

В большинстве развитых стран системы дорожных сборов и платных дорог применяются одновременно и являются инструментом транспортной политики (инструментом управления транспортным поведением пользователей, перераспределения транспортных потоков между видами транспорта и дорогами и т. п.), а также способом компенсации издержек государства на оказание услуг публично-правового характера (относится к дорожным сборам) и способом компенсации дефицита средств на содержание и развитие транспортной инфраструктуры (относится к платным дорогам). Помимо различий правовых форм, платежи за пользование автомобильными дорогами могут исчисляться в зависимости от

• времени нахождения на определенной территории (система «Eurovignette», Швеция, Чехия, Венгрия и др.)8.

• протяженность пройденного пути по дороге между пунктами взимания платы (Франция, Италия, Польша, Белоруссия и др.);

• протяженность пройденного пути и количества осей транспортного средства (системы компаний «Toll Collect» GmbH (Германия), «ASFINAG» (Австрия));

• расстояния и веса перевозимых грузов (Швейцария).

Различные системы взимания платы действуют в настоящее время более чем в 40 странах мира (Германия, Австрия, США, Франция, Италия, Греция, Португалия, Китай, Испания и др.). С другой стороны, «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. № 45, определяет, что по мере развития транспортной системы все более широкое применение в России должен получить принцип «пользователь платит», что предполагает расширение элементов платности в использовании существующей транспортной инфраструктуры. В целях реализации данного принципа планируется: на первом этапе – внедрение системы взимания сборов за пользование автомобильными дорогами с иностранных перевозчиков в качестве ответной меры, обеспечивающей равные конкурентные условия на рынке международных транспортных услуг, на последующем этапе, – распространение системы взимания платы на все грузовые транспортные средства разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн (а в последствии и 3,5 тонны). В связи с чем, необходимо:

во-первых, определить принципы построения системы, правовые основания платности и оптимальную правовую форму взимания платы за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, включая определение связанных с внедрением системы изменений нормативно-правовых актов;

во-вторых, оценить социально-экономические эффекты от внедрения системы взимания платы за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

в-третьих, определить принципы финансирования и организационно-правовую (организационно-договорную) и имущественную (финансовую) схемы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автотранспорта за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

Б) Обоснование основных принципов построения системы платности автомобильных дорог в Российской Федерации.

Требуется сформулировать и обосновать общие принципы платности и основные функциональные схемы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автомобильного транспорта разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

В) Разработка концепции создания в Российской Федерации системы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автотранспорта за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

При наличии многообразного зарубежного опыта необходимо выявить общие подходы к решению задачи введения платности и адаптировать их к реалиям российского законодательства.

Цели

Основными целями настоящей работы являются:

1) обоснование выбора системы взимания платы с владельцев (пользователей) грузового автотранспорта разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн за проезд по федеральным автомобильным дорогам общего пользования;

2) оценка социально-экономических эффектов от внедрения системы «пользователь платит» в отношении платы за пользование дорожной инфраструктурой;

3) определение принципов финансирования, функциональной и организационно-правовой схем системы взимания платы за пользование дорожной инфраструктурой в Российской Федерации.

Глава 1. Анализ зарубежного опыта взимания платы за пользование объектами дорожной инфраструктуры

Практически во всех европейских странах на континенте, а также в странах северной Европы автодороги финансируются из налоговых фондов. В конце 90 – х гг. ХХ в. многие из этих стран ввели разрешения для грузовых автомобилей сроком на год, месяц, неделю или день. В условиях постоянного увеличения международного трафика, в том числе и транзитного, справедливой представляется схема тарификации иностранных автомобилей пропорционально использованию ими государственных дорог, что обеспечит поддержку и развитие дорожной сети в каждой стране.

Швейцария и Австрия первыми ввели плату за использование дорог грузовым автотранспортом. При относительно стабильном потоке транзитных грузовых автомобилей в обеих странах была введена система с использованием марок оплаты, которая не только позволила обеспечить интернализацию расходов на инфраструктуру, но и уменьшила негативное воздействие на окружающую среду в экологически восприимчивом районе Альп, стимулировав переход от автомобильных грузоперевозок к железнодорожным.

В Австрии продажа разрешений на определенное время была введена вместе с Ecopunti схемой, предназначенной для распределения квот трафика, позволяющих контролировать вредные выбросы в различных областях страны. Начиная с 1995 года, когда Австрия вступила в ЕС, Ecopunti стала темой для переговоров между Австрией и Комиссией. Положительное влияние на окружающую среду было необходимо соотнести с негативными последствиями квот для австрийских компаний и их коммерческих партнеров в периоды острой нехватки товаров. Решение по Ecopunti было отложено на 2004 год, когда вступила в силу EUROPASS – система сбора платы в зависимости от расстояния, пройденного по австрийским дорогам.

Согласно Директиве 99/62 от 17 июня 1999 г. «О налогообложении большегрузных транспортных средств за пользование отдельными объектами инфраструктуры» (EU Road Charges Directive 1999/62/EC) получение Евромарки обязательно для всех грузовых автомобилей, которые следуют транзитом по дорогам Германии, Голландии, Бельгии, Люксембурга, Дании и Швеции.

В Швейцарии, Австрии, Германии разработано новое поколение систем тарификации в зависимости от расстояния, а не от времени пути. По причине отсутствия площадей для строительства пунктов сбора платы за использование старых магистралей важно подобрать наиболее эффективную технологию, реализующую дорожные сборы.

Как отмечено выше, общее развитие систем взимания платы за пользование автомобильными дорогами в Европе определяется содержанием директив, принятых Европейским парламентом и Советом Европы в период с 1992 г. и первоначально направленных на гармонизации налоговых систем (директивы ЕП и СЕ 92/81/ЕЕС и 92/82/ЕЕС от 19 октября 1992 г., № 93/89/ЕЕС от 25 октября 1993 г. и др.). В настоящее время основным документом, определяющим развитие систем платности, является директива ЕП и СЕ №1999/62/ЕС от 17 июня 1999 г. «О налогообложении большегрузных транспортных средств за пользование отдельными объектами инфраструктуры» (EU Road Charges Directive 1999/62/EC) с учетом изменений, внесенных директивой 2006/38/EC и другими директивами, а также директивы, принятые в ее исполнение или связанные с ней, например, директива ЕП и СЕ №2004/52/ЕС «О взаимодействии электронных систем взимания дорожных сборов» от 29 апреля 2004 г.

В системах платности, существующих в Германии и Австрии, используются различные подходы, предполагающие различную идеологию построения системы, что обусловлено различием базовых технологий:

• микроволновая технология (microwave technology, Dedicated Short-Range Communications (DSRC) 5,8 GHz systems) в соответствии со стандартом Европейского Комитета по Стандартизации (CEN TC 278) (Австрия);

• спутниковая технология (satellite positioning technology, GSM-GPRS systems), получившая распространение в Германии.

Использование указанных технологий предполагает различный уровень затрат на создание и техническое сопровождение системы, что и было отмечено в директиве ЕП и СЕ №2004/52/ЕС наряду с проблемами согласования технических стандартов этих систем. В частности, в п.(8) указанной директивы прямо сказано, что технологии, использующие спутниковую навигацию, выгодно отличаются отсутствием дорогостоящей наземной инфраструктуры, которая является необходимой для коротковолновой системы (ввиду ограниченного радиуса действия ее технических средств).

Принципы работы и организация системы платности в значительной степени определяются технологией работы технических (аппаратных) средств, хотя сама процедура расчетов одинакова. Рассмотрим эти системы подробнее.

1.1. Германия

В Германии действует система под управлением оператора «Toll Collect» GmbH, использующая спутниковую технологию GSM-GPRS. Правовую базу системы образуют:

• Закон ФРГ «О взимании сбора за пользование федеральными автобанами с тяжелых грузовых транспортных средств с учетом пройденных расстояний» от 5 апреля 2002 г. (Gesetz uber die Erhebung von streckenbezogenen Gebuhren fur die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen (Autobahnmautgesetz fur schwere Nutzfahrzeuge – ABMG)), вступивший в силу 12 апреля 2002 г.

• Постановление «Об установлении размера дорожной пошлины на автобанах для тяжелых грузовых автотранспортных средств» от 24 июня 2003 г. (Mauthoheverordnung – MautHV);

• Постановление «О взимании, подтверждении надлежащей уплаты и возмещении дорожного сбора» от 23 июня 2003 г. (LKW-Maut-Verordnung-LKW-MautV)

Указанный закон ФРГ является комплексным нормативным актом, осуществляющим регулирование по всем вопросам, смежным с взиманием платы (например, в отношении регистрационных и иных данных о транспортных средствах). По своей правовой природе взимаемый дорожный сбор является налоговым платежом. В соответствии с указанным Законом ФРГ плательщиком дорожных сборов (§2) является лицо, которое во время пользования платными федеральными автобанами:

1. является собственником или владельцем транспортного средства с мотором, или

2. устанавливает, как используется транспортное средство с мотором, или

3. управляет транспортным средством с мотором.

Несколько должников дорожного сбора несут ответственность как солидарные должники. В соответствии с п.(2) §1 указанного закона дорожным сбором не облагаются:

1. автобусы,

2. транспортные средства вооруженных сил, полиции, служб защиты граждан от катастроф, пожарной охраны и других аварийных служб, федерации, а также транспортные средства, используемые исключительно для поддержания дорог в надлежащем состоянии, в том числе уборки улиц и зимней службы, или для проведения выставок и циркового дела.

Условием освобождения указанных транспортных средств от оплаты дорожного сбора является их распознаваемость для вышеуказанных целей. В случае состава транспортных средств определяющим является транспортное средство с мотором. Также дорожный сбор не уплачивается на отдельных федеральных автобанах:

1. на федеральном автобане А6 от немецко-французской границы до съезда Забрюкен-Фехинген в обоих направлениях;

2. на федеральном автобане А5 от немецко-швейцарской границы и немецко-французской границы до съезда Мюльхайм/Ноенбург в обоих направлениях;

3. на участках федеральных автобанов, за пользование которыми взимается дорожный сбор согласно § 2 Закона о частном финансировании строительства магистральных дорог от 30 августа 1994 года (Fernstra.enbauprivatfinanzierungsgesetz) в его действующей редакции.

В соответствии с п.(4) §1 указанного закона ФРГ Министерство транспорта, строительства и жилья ФРГ уполномочено расширять сеть платных дорог с предварительным согласованием с Комиссией Европейского Сообщества в соответствии с положением «i» буквой «б» ч. 2 ст. 7 директивы ЕП и СЕ №1999/62/ЕС и с согласия Бундесрата, если это необходимо из соображений безопасности. В этом случае необходимо подходящим способом указать на то, что эти участки дорог являются платными.

В соответствии с п.(1) §3 величина дорожного сбора определяется в зависимости от пройденного транспортным средством (или составом транспортных средств) расстояния по платным участкам дорог, количества осей транспортного средства или состава транспортных средств, а также класса транспортного средства по выбросу вредных веществ. Величину дорожного сбора за 1 км. устанавливает Федеральное Правительство (Постановление «Об установлении размера дорожной пошлины на автобанах для тяжелых грузовых автотранспортных средств» от 24 июня 2003 г.). В соответствии с п.2 §3 средняя оценка объема дорожного сбора должна быть ориентирована на затраты на строительство, содержание, дальнейшее расширение и эксплуатацию сети федеральных платных дорог. При этом необходимо учесть положения частей 9 и 10 статьи 7 Резолюции 1999/62/ЕС.

В соответствии с п.(1) § 4 закона плательщик (должник) дорожного сбора обязан оплачивать дорожный сбор Федеральному агентству грузовых перевозок до начала пользования платной дорогой или в определенный в отсрочке срок. Дорожный сбор оплачивается в отношении конкретного транспортного средства в соответствии с предоставленным ему обозначением. В случае просрочки в уплате налагается пеня в размере на 5 % годовых выше ставки рефинансирования (исходной процентной ставки в отношении суммы задолженности), которая должна быть оплачена по истечении пятого дня со дня наступления срока оплаты дорожного сбора. В соответствии с п.(4) §4 сумма сбора полностью или частично возмещается в том случае, если поездка, за которую была произведена оплата, не состоялась или была проведена не полностью (возмещение дорожного сбора). Министерство транспорта, строительства и жилья уполномочено регулировать процедуру возмещения дорожного сбора в форме постановления с согласия Бундесрата. Величина сбора за обработку одного требования о возмещении дорожного сбора не может превышать 20 евро (плата за рассмотрение требования).

Пунктом (2) § 4 закона допускается, что Федеральное агентство грузовых перевозок может передать установку и управление системы взимания дорожного сбора частному лицу (оператору дорожного сбора). Федеральное агентство грузовых перевозок должно опубликовать сообщение о передаче или поручение в официальном издании «Федеральный вестник или электронный Федеральный вестник». В случае, если оператор дорожного сбора обязуется в адрес Федерального агентства грузовых перевозок производить безусловную оплату суммы в размере величины дорожного сбора, которую должен оплатить должник дорожного сбора (п.(5) §4 закона), то должник освобождается от оплаты дорожного сбора в Федеральное агентство грузовых перевозок, если он:

1. докажет, что между ним и оператором дорожного сбора заключен договор, согласно которому должник должен оплатить или оплатил оператору каждое пользование платными федеральными автобанами, и

2. обеспечит выполнение обязательств по договору.

Доказательства в смысле положения вышеуказанного п.1 должны быть предоставлены в надлежащей форме. При этом плательщик дорожного сбора по требованию Федерального агентства грузовых перевозок обязан доказать, что он правильно оплатил дорожный сбор. В целях управления системой взимания дорожного сбора оператор дорожного сбора может собирать, обрабатывать и использовать следующие данные:

1. величина дорожного сбора,

2. участок, за проезд по которому был оплачен дорожный сбор,

3. время и место оплаты дорожного сбора,

4. при оплате дорожного сбора до пользования платными федеральными автобанами: допустимый для совершения поездки срок и номер квитанции,

5. номерной знак транспортного средства или состава транспортных средств,

6. необходимые для установления величины дорожного сбора характеристики транспортного средства или состава транспортных средств.

Эти данные могут быть обработаны и использованы исключительно для реализации целей указанного закона. Передача, использование или изъятие данных на основании положений других нормативных актов не допускается.

В соответствии с § 6 закона оператор дорожного сбора по согласованию с компетентными территориальными органами дорожного строительства земель должен установить оборудование, необходимое для управления системой взимания дорожного сбора и для определения фактов пользования федеральными автобанами (п.(1) § 6). Оператор дорожного сбора также отвечает за приобретение, установку, содержание и демонтаж необходимых для взимания дорожного сбора дорожных знаков и оборудования. Он должен своевременно получить необходимые для этих целей распоряжения дорожных управлений, в подчинении которым он в этом отношении находится. Оператор имеет право эксплуатировать необходимые для проведения дорожного сбора дорожные знаки и оборудование в соответствии с распоряжениями дорожных управлений (п.(2) § 6).

В соответствии с § 7 «Контроль» закона органом, контролирующим исполнение закона является Федеральное агентство грузовых перевозок (п.(1) § 7). При этом таможенные органы могут в рамках таможенного контроля следить за соблюдением положений закона. Федеральное агентство грузовых перевозок и таможенные органы могут в целях контроля оплаты дорожного сбора пользоваться помощью оператора. Для реализации этих целей на оператора может быть возложена функция выявления пользователей платных федеральных автобанов и установление факта оплаты ими дорожного сбора.

В соответствии с п.(2) указанного параграфа Федеральное агентство грузовых перевозок, таможенные органы и оператор дорожного сбора имеют право в рамках проведения контроля собирать, сохранять, использовать и передавать друг другу следующие данные:

1. фотографию транспортного средства;

2. имя водителя транспортного средства;

3. время и место пользования платными федеральными автобанами;

4. номерной знак транспортного средства или состава транспортных средств;

5. необходимые для определения величины дорожного сбора характеристики транспортного средства или состава транспортных средств.