Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации

Стабильности норм Конституции Российской Федерации способствует их особое ценностное содержание, что обусловливает их вторую особенность99. Данная особенность заключается в том, что нормы Конституции РФ объективно порождаются национальными, историческими, политическими и культурными условиями жизни общества, в том числе ценностями, существующими в данном обществе в конкретный исторический период100. Конституционное закрепление того или иного предписания всегда связано с так называемым ценностным выбором101. То есть в нормах Конституции Российской Федерации заложен ценностный смысл. Отражение тех или иных социальных ценностей в Конституции Российской Федерации имеет особенности, предопределенные значимостью этого акта, обладающего верховенством и высшей юридической силой.

Прежде всего, структура Конституции Российской Федерации определяется в соответствии с иерархией социальных ценностей. Особую значимость при этом имеет преамбула. «Здесь утверждены ценности, без композиционно-целостного восприятия которых нельзя уяснить содержание и ценностное значение основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, иных жизненных благ и возможностей, упомянутых в Конституции»102. В преамбуле содержаться нравственные ценности (стремление к счастью, вера в добро и справедливость; почитание памяти предков); ценности социального мира (утверждение гражданского мира и согласия; осознание себя частью мирового сообщества); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохранение исторически сложившегося государственного единства); ценности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями; любовь к Отечеству); ценности благополучия (утверждая достойную жизнь). В целом, преамбула позволяет связать воедино нравственные и юридические нормы Основного Закона103.

Далее последовательность расположения глав Конституции РФ отражает первичность и производность тех или иных ценностных ориентиров, которые объективно существуют в обществе. Так, глава о правах и свободах предшествует главам об органах власти, что подчеркивает признание прав и свобод личности как высшей ценности.

Ценностная логика присуща и содержанию глав Конституции. При этом наибольшей «ценностной насыщенностью» обладают конституционные нормы-принципы104. Так, в нормах-принципах Конституции РФ формализованы такие социальные ценности как народовластие и народный суверенитет, гуманизм и признание верховенства права, связанность государства правом, социальная справедливость и социальное государство.

Социальные ценности отражаются и в конституционных нормах-правилах поведения. Так, в нормах глав об органах власти отражены такие социальные ценности как регулирующая роль государства, правосудие, право на осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Нормы о правах человека имеют нравственное, этическое содержание. Уважение старших, патриотизм, любовь к Родине, любовь к природе, семейные ценности, ценность труда, образования, собственности отражаются в конституционных нормах. Так, ст. 38 Конституции РФ, закрепляющая обязанность родителей заботиться о детях и их воспитании и обязанность детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях, отражает семейные ценности. Нормы Конституции РФ устанавливают заботу о пенсионерах, инвалидах, сиротах, малоимущих, содержат положения об охране семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 7, 39, ч. 3 ст. 40). Нормы Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина соответствуют естественным представлениям людей о справедливости (право на жизнь, свободу и достоинство личности; право на неприкосновенность частной жизни; право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; право указывать свою национальную принадлежность; право на пользование родным языком; свобода совести и вероисповедания; право на собственность и пр.). Ценностное содержание имеют нормы о запрете пыток и унижающего человеческое достоинство обращения (ст. 21); о запрете принуждения к выражению своего мнения (ч. 3 ст. 29); о запрете применения принудительного труда (ч. 2 ст. 37). В целом, анализ норм о правах человека приводит нас к выводу, что они полностью соответствуют существующим в обществе нормам морали, корпоративным, этическим нормам, нормам обычаев.

Ценностное содержание конституционных норм должно способствовать установлению правопорядка в обществе. Кроме того, от наличия ценностных оснований зависит и эффективность действия конституционных норм. Ведь вопрос об эффективности – это в том числе и вопрос о том, достигаются ли и в какой мере те конкретные социальные цели, которые ставились при принятии конституционных норм, насколько общий интерес, выраженный в Конституции, удовлетворяется в рамках конкретных отношений, в какой степени основополагающие конституционные принципы и нормы усвоены гражданами, определяют их общую установку на соблюдение права105.

Конституция РФ в силу своей лаконичности закрепляет лишь наиболее важные, универсальные социальные ценности. Причем вопрос о существовании так называемых универсальных, абсолютных ценностей является дискуссионным как в юридической науке, так и в философии. Социальные ценности динамичны. То, что на каком-то конкретном историческом этапе было социально ценным, при других условиях становится социально ущербным106. Кроме того, каждому типу культуры присущи свои ценностные ориентации107. В рамках одного типа культуры противоречивы ценности индивида и общества, индивидов между собой; различных общественных объединений между собой. Не исключено, что для того или иного индивида может иметь ценность явление, которое для других, не говоря уже об обществе в целом, лишено такого социального звучания108.

Нельзя утверждать, что ценности, закрепленные в нормах Конституции РФ, являются таковыми для всех без исключения членов общества. Зачастую эти ценности имеют противоположный характер. Например, ценность социального государства и ценность экономической свободы противоречат друг другу. Экономическая свобода выражает интересы экономически активного населения, обладающего интеллектуальными способностями и имуществом для предпринимательской деятельности. В то же время конституционный принцип социального государства закреплен в интересах социально незащищенных слоев населения (инвалидов, пожилых граждан, сирот). Этот принцип ограничивает экономическую свободу, так как требует перераспределения национального продукта внутри общества109. Противоречивыми являются, например, ценности государственного единства (ч. 3 ст. 4; ч. 2 ст. 5 Конституции РФ) и права народов на самоопределение (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что критерием «отбора» конституционно-закрепленных ценностей является решение такой задачи как уравновешивание существующих в обществе противоречивых ценностей. Конституция призвана отражать на правовом уровне существующие социальные противоречия и, по мере возможности, способствовать их разрешению110. Итак, думается, что можно говорить об универсальном характере социальных ценностей в контексте их конституирования. То есть, те ценности, которые получили свое отражение в нормах Конституции РФ – правовом акте, обладающем наибольшей социальной значимостью и могут быть признаны универсальными, общими для всего российского общества в данный исторический момент. Только в этом случае возможно признание Конституции РФ в обществе.

Наряду со стабильностью особым ценностным содержанием конституционных норм, еще одной важнейшей характерной чертой является прямое действие Конституции РФ можно понимать в качестве юридического свойства, в котором отражается особая правовая природа норм Конституции РФ, отличающаяся от природы иных нормативных правовых актов, а также в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В праве Европейского Союза имеется термин «доктрина прямого действия»111. Представляется, что применительно к внутренней системе права можно предложить использовать термин «доктрина прямого действия Конституции РФ». В понятие «доктрина прямого действия Конституции РФ» входит, на наш взгляд, содержание двух указанных аспектов. Рассмотрим их более подробно:

1. Прямое действие как юридическое свойство Конституции РФ

В этом свойстве, как было сказано выше, отражается особая юридическая природа норм Конституции РФ. Говоря о прямом действии норм Конституции РФ необходимо подчеркнуть смысловое различие между понятиями «действие» и «реализация». Под действием права в теории традиционно понимаются все аспекты его воздействия на общественные отношения: информационное, ценностно-мотивационное и непосредственно регулирующее воздействие112. Последний элемент, то есть непосредственно регулирующее воздействие права, выражается в реализации права. Реализация права представляет собой осуществление правовых предписаний в правомерном поведении государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в формах соблюдения, исполнения и использования113. Особой формой реализации права, как известно, является правоприменение. Следовательно, понятие действие права является наиболее общим по отношению к реализации и правоприменению.

Безусловно, действие норм Конституции РФ включает не только прямое регулирующее воздействие, но также и возможность норм Конституции РФ оказывать мотивационное, ценностное и информационное воздействие на субъектов права114. К примеру, нормы Конституции РФ «задают» определенные мотивы поведения граждан, способствуют их правомерному и законопослушному поведению.

Однако, в контексте данной работы мы говорим о прямом действии Конституции РФ как об одном из ее юридических свойств, имеем в виду лишь юридический аспект действия норм Конституции РФ. Конституция РФ является юридическим документом, обладающим прямым действием. Это свойство формально закреплено в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, где сказано, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, под прямым действием как юридическим свойством Конституции РФ следует понимать ее прямое регулирующее воздействие на общественные отношения, осуществление ее предписаний в правомерном поведении всех субъектов права. То есть в данном случае мы отождествляем прямое действие с реализацией норм Конституции РФ.

В науке конституционного права общепризнано, что прямое действие норм Конституции РФ выступает в двух формах115:

Прямое непосредственное действие, которое означает, что в своем поведении все граждане, их объединения, должностные лица, государственные органы и органы местного самоуправления должны руководствоваться нормами Конституции РФ, соблюдать их.

Непосредственное применение судами норм Конституции РФ также является проявлением прямого непосредственного действия данных норм. Случаи, когда такое непосредственное применение судами норм Конституции РФ возможно, не раз обсуждались в науке. Так, А. Б. Венгеров считал, что из анализа судебной практики следуют три формы непосредственного судебного применения конституционных норм: 1) обособленное от других норм, самостоятельное применение судами норм Конституции; 2) применение норм Конституции совместно с иными нормами права; 3) использование конституционных норм для мотивировки судебных решений и для толкования иных норм права116. Г. Гаджиев выделяет нормы Конституции, которые могут применяться судами непосредственно. Чаще всего, с его точки зрения, это личные права и свободы. Также имеются конституционные нормы, которые нуждаются в конкретизации в федеральных законах, например, нормы о социально-экономических правах. Необходимость конкретизации норм часто следует из отсылок самой Конституции к принятию того или иного закона. К правилу о прямом действии Конституции, по мнению Г. Гаджиева, суд общей юрисдикции может прибегнуть и в случае, когда столкнется с явным противоречием закона Конституции. В случае же, если суд общей юрисдикции придет к выводу о несоответствии закона Конституции РФ, он должен обращаться в Конституционный Суд РФ117. Боброва Н. А. и Насырова Т. Я. (Хабриева Т. Я.), рассматривая проблему непосредственного применения судами норм Конституции, говорят о том, что наиболее частым случаем такого применения является преодоление судом пробелов в законодательстве. Непосредственное применение судами конституционных норм не исключено и одновременно с применением норм законов, конкретизирующих Конституцию. В этом проявляется, по мнению ученых, творческий характер правоприменения и высокая конституционная культура правоприменителя118.

В целом, взгляды ученых на проблему непосредственного применения судами конституционных норм не имеют существенных различий. Тем не менее, на практике у судов должны быть более четкие ориентиры, чем разнообразные теоретические взгляды. Такой ориентир был дан в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»119, в соответствии с которым суды должны применять нормы Конституции РФ непосредственно с следующих случаях:

а) когда закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции РФ нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны;

Относительно последнего пункта в Постановлении от 27 июня 2012 г. № 15–П120 Конституционный Суд РФ указал: «Восполнение пробелов в законодательном регулировании общественных отношений, как и правоприменение в целом требуют от судов учета нормативного единства российского права, в системе которого Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие. В таком значении следует понимать и положение части четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что при возникновении в случае признания нормативного акта неконституционным пробела в правовом регулировании до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации. При этом, являясь частным случаем правоприменения как такового, оно должно применяться судами в совокупности с общими правилами восполнения пробелов в праве».

Причем, необходимо отметить, что ранее в названном выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» были еще два пункта, которые звучали следующим образом:

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Однако, в апреле 2013 года пункты «в» и «г» были исключены. Внесение данных изменений было связано с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении от 16 июня 1998 г. № 19–П по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127121. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что суды общей юрисдикции не вправе сами устанавливать противоречие федерального закона или иного нормативного акта Конституции РФ и на этом основании не применять такой акт. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, обязаны обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

Прямое непосредственное действие норм Конституции РФ и непосредственное применение судами ее норм – понятия, не совпадающие по своему объему. Первое является более широким, поскольку нормы Конституции РФ обладают непосредственным действием и вне правоприменения и даже вне конкретных правоотношений. На основе норм Конституции РФ, имеющих прямое непосредственное действие, могут возникать (изменяться или прекращаться) правоотношения общего характера. Говоря о прямом непосредственном действии норм Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в одном из своих решений122 указал: «В силу верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации (статья 4, часть 2; статьи 15 и 120 Конституции Российской Федерации) в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению правовых норм. Соответственно, суд общей юрисдикции или арбитражный суд, исходя из названных принципов, при рассмотрении конкретного дела уясняет конституционный смысл выбранной нормы и применяет ее именно в этом – конституционном – смысле». Таким образом, то, что суды общей юрисдикции при рассмотрении дел руководствуются нормами Конституции РФ означает, что нормы Конституции РФ действуют напрямую.

Специфика юридического механизма действия конституционных норм заключается в том, что уже на стадии правотворчества начинается их реализация, поскольку нормативные правовые акты принимаются на основе Конституции и во исполнении Конституции123.

Прямое опосредованное действие. При опосредованном действии нормы Конституции РФ действуют через иные нормы конституционного права, а также через посредство отраслевых норм. То есть в данном случае речь идет о конкретизации норм Конституции РФ. Конкретизации в текущем законодательстве требуют конституционные нормы, в которых прямо говорится о необходимости принятия тех или иных законов. Например, в части 1 ст. 6 Конституции РФ сказано: «Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения». Данная норма конкретизирована в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «в» ст. 84 Конституции РФ). В некоторых случаях принятие конкретизирующих законов вытекает из смысла формулировки нормы Конституции. Так, в ч. 2 статьи 40 Конституции РФ сказано: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище». Очевидно, что такие условия создаются, в том числе, и посредством нормативного регулирования. В процессе такой конкретизации, осуществляемой законодателем, недопустимы отступление от буквы и духа Конституции РФ, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей124. Суды при рассмотрении дел применяют норму конкретизирующего Конституцию РФ закона. При этом они руководствуются нормами Конституции РФ. Их решение должно быть принято в соответствии с Конституцией РФ. Также суды оценивают конституционность нормы и обращаются в Конституционный Суд РФ в случае обнаружения несоответствия нормы акта, подлежащего применению в конкретном деле, Конституции РФ. В этом и состоит ее прямое действие.

В соответствии с данной выше характеристикой прямого действия как юридического свойства норм Конституции РФ все ее нормы могут быть подразделены на три вида:

1. Нормы, которые имеют непосредственное действие и не требуют их конкретизации в законах (нормы непосредственной реализации). Например, нормы ст. 1, 2, 3 Конституции РФ. Эти нормы имеют особый механизм реализации. Для их реализации не обязательно возникновение, изменение или прекращение конкретного правоотношения. Они реализуются в так называемых правоотношениях общего характера напрямую непосредственно. К нормам, имеющим непосредственное действие, в науке к примеру относят также нормы о личных конституционных правах и свободах125.

2. Нормы, которые могут быть реализованы как непосредственно, так и опосредованно. Здесь имеются в виду нормы, которые, как правило, действуют опосредованно через конкретизирующее Конституцию РФ законодательство. Это, например, нормы, закрепляющие социальные, экономические права граждан. Так, норма ст. 34 Конституции РФ, закрепляющая право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, реализуется непосредственно, без конкретизирующих ее отраслевых норм, тогда, когда государство обязано создать соответствующие условия для граждан. В то же время, в отраслевых правоотношениях (в данном случае – гражданско-правовых) то право реализуется посредством норм гражданского законодательства. При этом конституционная норма в отраслевом правоотношении действовать не перестает, но она реализуется уже опосредованно, в совокупности с отраслевыми нормами.

3. Нормы, которые имеют только опосредованное действие и ни при каких обстоятельствах не могут действовать непосредственно (нормы опосредованной реализации). Так, в ряде норм Конституции РФ закрепляется необходимость конкретизации ее норм федеральным конституционным законом, федеральным законом или иным нормативным актом (например, ст. 43 Конституции РФ – федеральные государственные стандарты образования). При этом, в данном случае, если соответствующий акт конкретизации не принят, то пробел нельзя преодолеть ни через аналогию права, ни через аналогию закона. Возможно лишь восполнение пробела путем принятия соответствующего нормативного акта. Так, в условиях отсутствия федерального конституционного закона о Конституционном Собрании не может непосредственно быть применена норма части 2 ст. 135 Конституции РФ. В ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137 Конституции РФ говорится о «принятии в Российскую Федерацию нового субъекта» и «образовании нового субъекта в составе Российской Федерации», но данные формулировки не позволяют нам реализовать указанные территориальные изменения. Следовательно, исключено непосредственное действие этих конституционных положений126.

2. Прямое действие Конституции РФ как основа конституционного строя. Под основами конституционного строя мы понимаем фундаментальные принципы устройства общества и государства, которые придают государству характер правового, конституционного127. Основы конституционного строя закреплены в первой главе Конституции РФ. В части 1 статьи 15 закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Таким образом, прямое действие признается в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Из текста Конституции РФ видно, что принцип прямого действия в первую очередь неразрывно связан с признанием высшей юридической силы Конституции РФ и ее применения на всей территории Российской Федерации. Кроме того, принцип прямого действия в совокупности с другими основами конституционного строя, такими как демократическое государство, суверенное государство, федеративное государство, социальное и светское государство и др. придает российскому государству характер конституционного.

Прямое действие норм Конституции РФ – принцип, который способствует конституционализации всей системы правового регулирования в Российской Федерации, придает ей конституционный характер. Принцип прямого действия как основа конституционного строя Российской Федерации способствует усилению взаимосвязей между нормами всех отраслей российского права и таким образом способствует единству и гармонизации всей системы правового регулирования. Принцип прямого действия норм Конституции РФ лежит в основе деятельности всех государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. Важной гарантией соблюдения данного принципа является то, что согласно статье 16 Конституции РФ положения главы 1 Конституции не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

В целом, обобщая вышесказанное относительно особенностей норм Конституции РФ, можно сделать следующие выводы: