Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации

В современном конституционном праве складывается понимание конституционного права как отрасли публично-частного права60. Сочетание публичного и частного начал – характерная черта норм конституционного права.

3. Ученые отмечают такую черту, характерную для современного законодательства в целом как его дифференциация на акты общего характера и акты специальные. При этом общие нормативные акты закрепляют общие правила поведения без учета тех или иных особенностей регулируемых отношений. Специальные же акты отражают особенности правового регулирования соответствующих отношений. Безусловно, такая дифференциация необходима, так как позволяет учитывать эти особенности61. Эта черта современного законодательства в полной мере характерна и для конституционно-правовых актов. Так, здесь имеются так называемые законы «об общих принципах…»62, ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82–ФЗ «Об общественных объединениях»63, которые мы относим к нормативным актам общего, рамочного характера. В то же время принято множество специальных законов в соответствующих сферах. Так, в сфере избирательных отношений действуют такие специальные законы как ФЗ от 10 января 2003 г. № 19–ФЗ «О выборах Президента РФ»64, ФЗ от 22 февраля 2014 г. № 20–ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»65, а также многочисленные избирательные законы, принятые в субъектах Российской Федерации. Общий ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82–ФЗ «Об общественных объединениях» дополняется специальными законами об отдельных видах общественных объединений – политических партиях, религиозных объединениях, национально-культурных автономиях и др. Т. Я. Хабриева характеризует такое регулирование статуса общественных объединений в Российской Федерации как своеобразное. Дело в том, что конституционно-правовое регулирование за рубежом касается лишь отдельных видов коллективов – профсоюзов, кооперативов, адвокатуры. В Российской Федерации существует более широкий подход. Здесь общественные объединения как понятие включаются в конституционную материю; определяются общие границы их деятельности66.

Все сказанное выше относится к системе конституционного законодательства. Вместе с тем, конституционно-правовое законодательство отражает объективно существующую систему права. Следовательно, объективно нормы конституционного права дифференцируются на нормы общего и специального характера. Данные разновидности норм все большее значение приобретают в конституционном праве России. В то же время, мы не придерживаемся мнения ряда ученых-конституционалистов о том, что в системе конституционного права могут быть выделены Общая и Особенная части67. В данном случае верным представляется мнение Е. И. Козловой, которая считала, что подобные взгляды расходятся с концепцией общей теории государства и права, а также приводят к тому, что искусственно разрывается сущность конституционного права как ведущей отрасли права68.

Итак, еще одной характерной чертой норм конституционного права на современном этапе является их дифференциация на общие и специальные в зависимости от объекта правового регулирования. В целом, для норм конституционного права характерным становится увеличение числа специальных норм, норм-исключений, конкретизирующих или дополняющих общее правило поведения. Это связано, в первую очередь, с усложнением общественной жизни и попытками законодателя учесть все возможные ситуации, которые могут возникнуть на практике.

4. Любая норма права, в том числе и конституционного права, должна отражать типичные, повторяющиеся общественные отношения. То есть в норме права должно присутствовать наиболее характерное, что присуще поступкам человека. Данные черты делают норму абстрактной. Правило поведения, выраженное в норме права, должно быть свободно от индивидуальных черт и особенностей, от конкретного в правовых явлениях. Благодаря такому абстрагированию норма права может охватывать своим регулятивным воздействием неопределенное число лиц, являться правилом для всех69. Ш. Монтескье, например, писал: «Законы ни в коей мере не должны быть изощренными: они рассчитаны на людей с посредственными умственными способностями; законы никак не являются проявлением искусства логики – они олицетворяют здравый смысл простого отца семейства»70.

Однако, в последнее время для конституционно-правовых норм становится характерным размывание их абстрактного характера. Нормы конституционного права из абстрактных правил поведения превращаются в подробные, детальные инструкции, часто не доступные для понимания рядовых граждан. С. А. Авакьян справедливо говорит о том, что любой закон должен быть обращен к двум адресатам: во-первых, к обычному гражданину, во-вторых, к исполнителю. Для обычного гражданина закон является средством познания материи, своего места в соответствующих отношениях. Однако, это совершенно не учитывает законодатель. Для конституционного права характерными становятся огромные по объему избирательные законы, акты о референдумах. «Разрастаются» и все более детализируются даже законы, которые традиционно были достаточно краткими и небольшими по объему: о политических партиях, о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан. Достаточно очевидно, пишет С. А. Авакьян, что в этих актах чисто законодательная материя составляет не более 30 процентов, все остальное – это избирательные инструкции (чаще всего процедурные). Их надо читать тем, кто имеет непосредственное отношение к соответствующим избирательным действиям. В результате законы о выборах и референдумах стали недоступными (неусвояемыми) для рядовых граждан71. В качестве примера такой «трудноусвояемой» обычными гражданами, не имеющими специального образования, можно привести статью 89 ФЗ от 22 февраля 2014 г. № 20–ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», закрепляющую методику пропорционального распределения депутатских мандатов. К примеру, в части 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»72 дан перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, который включает 100 пунктов. Причем, данный перечень постоянно меняется, появляются новые пункты, исключаются другие. Это свидетельствует о том, что законодатель пытается урегулировать максимально конкретно данный вопрос, вместо того, чтобы создать одну норму с абстрактной формулировкой.

Подробное регулирование нормами конституционного права всех деталей общественных отношений делает их мало понятными для неспециалистов. Кроме того, можно говорить и о трудностях в правоприменении. О негативных последствиях казуистичных норм для правоприменения верно, на наш взгляд, написал современный ученый-теоретик А. И. Овчинников. С его точки зрения мы должны признать «ограниченность человеческого разума в познании бесконечно многообразной социальной жизни», «нельзя создать систему правил на все времена и на все случаи жизни». «Кроме того, – пишет А. И. Овчинников, – следует признать бесполезность разработки этой системы правил по причине того, что существует замкнутый логический круг: правила применения правил (норм права) также требуют применения и, следовательно, еще одних правил. И так далее до бесконечности. Рационализация и формализация процессуального права вкупе с детализированным материальным правом может обернуться крайне негативным по своим социальным последствиям юридическим формализмом, сводящим на нет творческое начало в правоприменительной деятельности или обращающим это самое творческое начало на прямо противоположное, отрицательное творчество, когда применяющий нормы вынужден «втискивать» тот или иной казус в «прокрустово ложе» нормы…»73.

Следует иметь в виду, что абстрактный, общий характер норм права – черта, традиционно присущая законодательству стран романо-германской правовой семьи. В странах общего права, в частности в США, подход к законодательным актам иной. Уильям Бернам пишет: «Судьи, осуществляющие правосудие на основе норм общего права, относятся к статутам как к сборникам конкретных норм права, подлежащих справедливому применению только в рамках изложенных в них условий, но никак не за их пределами»74. По этой причине в статутах законодатель старается максимально конкретно прописать правило поведения и подробно все условия действия нормы. Достаточно лишь взглянуть на сборники федеральных законов и законов штатов, чтобы убедиться в том, что в США статуты больше по объему и сложнее по содержанию, чем любой кодекс или отраслевое законодательство стран романо-германской правовой семьи75. Таким образом, можно предположить, что утрата нормами права, в том числе и конституционного, их абстрактного характера – одно из свидетельств стирания границ между романо-германской правовой семьей и семьей общего права.

Итак, одной из особенностей конституционно-правовых норм на современном этапе является размывание их абстрактного характера, что значительно перегружает законодательство, делает его объемным и, зачастую, мало понятным для неспециалистов.

5. Я. Н. Уманский, а вслед за ним и О. Е. Кутафин76 говорят о двойственности предмета конституционного права, в котором выделяются общественные отношения, регулируемые конституционным правом в полном объеме и отношения, для которых конституционное право устанавливает лишь начала, основы правового регулирования. В связи с этим существует объективная необходимость в конкретном регулировании – для первой группы отношений, а также необходимость в нормах-принципах – для второй группы отношений. И если ученые-конституционалисты традиционно говорят о таком отличительном признаке норм конституционного права как преобладание среди них общерегулятивных норм. То мы предлагаем говорить о такой характерной черте как подразделение всех конституционно-правовых норм на два класса – общерегулятивных и конкретнорегулятивных норм. При этом вряд ли здесь можно говорить о преобладании того или иного вида норм. Думается, что существование общерегулятивных (норм-принципов, норм-дефиниций и пр.) так же как и конкретнорегулятивных норм объективно обусловлено, так как отражает потребности конституционного права исходя из двойственности предмета регулирования этой отрасли.

6. Общепризнанной отличительной особенностью конституционно-правовых норм является то, что часть из них выражена в источнике, обладающем высшей юридической силой – в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, здесь можно назвать и другие источники, свойственные исключительно конституционному праву. Так, все федеральные конституционные законы являются источниками конституционного права. Кроме того, нормы конституционного права могут содержаться в таком особом виде закона как Закон РФ о поправках к Конституции Российской Федерации. В настоящее время принято три таких закона. Это Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 7–ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»77; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6–ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»78, Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2–ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»79; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11–ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»80. Отличительной особенностью конституционно-правовых норм, содержащихся в этих источниках, является то, что после вступления данных законов в силу их нормы фактически становятся нормами Конституции Российской Федерации.

Большинством ученых признаются в качестве источника конституционного права решения Конституционного Суда РФ (данный вопрос мы не затрагиваем в настоящей работе, поскольку он требует отдельного исследования).

7. На современном этапе начинает проявляться еще одна тенденция, характерная для отрасли конституционного права в целом и для ее норм в частности. Происходит «отмежевание» от отрасли крупных блоков правовых норм. Одним из результатов этого стало отделение муниципального права. Причем ученые до сих пор не определились по вопросу о том, является ли муниципальное право самостоятельной отраслью права81. В последнее время все настойчивее говорится о выделении в качестве вначале самостоятельного института, а затем и подотрасли миграционного права. Давно ведется речь о выделении в качестве подотраслей и даже самостоятельных отраслей избирательного, парламентского и конституционного процессуального права. Под сомнение о принадлежности исключительно к конституционно-правовым нормам ставятся нормы институтов, традиционно относящиеся к отрасли конституционного права. Так, высказываются идеи о признании гражданства комплексным правовым институтом, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права82. Подобные идеи порождают проблему сохранения целостности отрасли конституционного права. В связи с этим в научных кругах вновь возрождается дискуссия о предмете отрасли конституционного права. Причем, как верно утверждала Е. И. Козлова «для современной дискуссии характерны многочисленные предложения, которые в конечном счете могут без особой на то необходимости привести к значительному усечению предмета конституционного права как ведущей отрасли права. Имеются в виду многочисленные предложения о выделении в качестве самостоятельных отраслей избирательного права, парламентского права, процессуального конституционного права и проч.»83.

8. Важной особенностью конституционно-правовых норм является их высокий политический потенциал. Внутренняя и внешняя политика государства реализуется через нормы права и, в первую очередь, через конституционные. Таким образом, политика облекается в законодательную форму и опирается на возможность силового воздействия. И если ранее такая зависимость правовых норм от политики и политических реформ игнорировалась учеными, то в настоящее время уже никто не отрицает, что право (и нормы, в том числе) обусловлено политическими процессами84. Особенно сложно провести четкую границу между конституционным правом и политикой. Конституционная материя всегда имеет политический характер, не является по своей природе чисто правовой85.

Следует согласиться с С. И. Некрасовым в том, что в предмете конституционного права мы не найдем ни одной группы общественных отношений, которая лежала бы вне политики: отношения в сфере государственного суверенитета и народовластия, организации государства и публичной власти, регулирования и защиты прав личности, регламентации основ конституционного (государственного, общественного) строя, парламентаризма, президентуры, правосудия, местного самоуправления и т. п. «Очевидно, что и конституционные принципы (политической и социально-экономической систем, статуса личности, федеративного устройства, местного самоуправления, нормотворчества, правосудия и т. п.) по своему содержанию являются политико-правовыми принципами»86.

О политическом характере норм Конституции РФ пишет Б. С. Эбзеев. С его точки зрения «… не многие статьи, а все без исключения конституционные постановления, учреждая государство, определяя его структуру и органы, а также порядок их призвания к осуществлению власти и т. п., имеют политический характер…»87.

Особым политическим содержанием обладает преамбула Конституции РФ88. Цели, провозглашенные в преамбуле Конституции РФ, имеют стратегическое значение, играют роль политического ориентира, в соответствии с которым должны действовать органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Безусловно, политическим потенциалом обладают провозглашенные в преамбуле народовластие, принципы равноправия и самоопределения народов, суверенитет и демократический характер нашего государства.

Нормы конституционного права зачастую принимаются, изменяются и отменяются в зависимости от политической ситуации, политической необходимости. Так, либерализация политики в отношении политических партий привела к тому, что законодателем было значительно снижено требование к минимальному числу членов политических партий. Политическую окраску, политические предпосылки имеют изменения избирательного законодательства. Так, мы можем наблюдать то повышение, то понижение избирательного барьера; отмену сбора подписей как условия регистрации для парламентских партий; изменение избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ со смешанной на пропорциональную и вновь возврат к смешанной. Политическими причинами можно объяснить и меняющийся порядок формирования Совета Федерации. Во всех названных изменениях проявляется и политический характер норм конституционного права. Как верно утверждает В. Д. Зорькин, даже незначительные точечные изменения избирательного законодательства, накладываясь на особенности правового регулирования многопартийности могут привести к существенному дисбалансу в сфере политических отношений89.

9. Важной особенностью норм конституционного права на современном этапе является так называемый правовой профицит, то есть избыточность правового регулирования. Термин правовой профицит был предложен Н. С. Бондарем90 и, на наш взгляд, весьма удачно отражает одну из важнейших тенденций конституционно-правового регулирования общественных отношений сегодняшнего дня. По мнению Н. С. Бондаря правовой профицит связан с конституционно-правовой глобализацией, с глобальными угрозами человечеству в виде терроризма, природных и техногенных катастроф, экологического и энергетического кризиса91. Нормами конституционного права охватывается все больше сфер жизни общества. Происходит вторжение государства посредством принятия норм права в социальную, экономическую и, в особенности, в политическую сферы. Любая проблема, возникающая при применения нормы конституционного права приводит к принятию новых норм, ее конкретизирующих, дополняющих, развивающих. Появление профицита, «гиперрегулирования» в конституционно-правовой сфере, с нашей точки зрения, связано не только с глобалистскими тенденциями. Законодатель, принимая тот или иной нормативный правовой акт, стремится учесть все ситуации, которые могут возникнуть на практике. В результате мы видим огромные по своему объему конституционно-правовые акты, детально прописывающие все возможные варианты развития событий. «Профицит» норм не следует отождествлять с размыванием абстрактного характера нормы (о котором говорилось выше). Второе означает казуистичность норм права, в то время как под «профицитом» мы понимаем заурегулированность, перенасыщенность законодательства, создание большого числа норм, в которых отсутствует объективная необходимость. Профицит (переизбыток) норм можно продемонстрировать на следующем примере. В части 3 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»92 закреплены случаи, когда иностранный гражданин может получить разрешение на временное проживание без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты. Во-первых, данный перечень включает целых 14 пунктов. Во-вторых, перечень является открытым (возможны и иные случаи, предусмотренные федеральным законом). В-третьих, ряд пунктов данного списка, на наш взгляд, повторяет друг друга. Сравним их. В части 3 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» сказано «Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

…2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации…

6.2) имеющему ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации…

6.3) имеющему сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности…».

Представляется, что пункт 6.2 по своему смыслу поглощает пункты 2 и 6.3.

Перегруженность законодательства выражается в том, что в нормативных актах часто закрепляются правила, в которых отсутствует потребность: нефункциональные термины, определения, иные конструкции, которые делают текст непонятным, неудобочитаемым для рядового пользователя правовой информации93. Так, Лексин И. В., анализируя законодательство субъектов федерации в сфере административно-территориального устройства называет такие проявления избыточности правового регулирования: нормативное обозначение того или иного города как исторического центра субъекта федерации; включение в нормативные акты субъектов федерации их географических характеристик; упоминание в актах субъектов федерации советского законодательства, которым были учреждены данные субъекты федерации; наличие самоочевидных высказываний (например, что референдум субъекта федерации проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта федерации) и другие94.

«Профицит» норм ведет к негативным последствиям в реализации норм гражданами, их объединениями, другими субъектами конституционно-правовых отношений, значительно затрудняет ее.

10. Особенностью норм конституционного права является появление большого числа процессуальных норм95. На современном этапе можно констатировать факт, что нормы Конституции Российской Федерации стали действующими, «рабочими». Их активно применяет не только Конституционный Суд Российской Федерации, но и другие суды. Прямое непосредственное действие норм Конституции Российской Федерации тем не менее предполагает наличие конкретных процедур и механизмов их реализации. Этим можно объяснить появление в конституционном праве в последнее время большого числа процессуальных норм. Очевидно, что возможны реальная гарантированность и осуществление лишь тех положений Конституции Российской Федерации, исполнимость которых обеспечивается в данный момент развития общества96. Вместе с тем, необходимо отметить, что процессуальные нормы «подкрепляют» реализацию не только норм Конституции РФ, но и всех других материальных норм конституционного права. Насыщение конституционного права процессуальными нормами позволяет ряду ученых говорить о формировании конституционного процессуального права97.

Итак, наряду с традиционно выделяемыми особенностями конституционно-правовых норм на современном этапе для них становятся характерными следующие черты:

1) процесс диффузии (раздвоения) норм;

2) конституционное право все больше использует как средство правового регулирования диспозитивные нормы;

3) все большее значение в конституционном праве России приобретает дифференциация норм на нормы общего и специального характера. Такое подразделение норм отражается на системе законодательства;

4) происходит размывание абстрактного характера норм конституционного права, что сказывается на содержании законодательства, делает его объемным и, зачастую, мало понятным для неспециалистов;

5) существование общерегулятивных (норм-принципов, норм-дефиниций и пр.) так же как и конкретнорегулятивных норм объективно обусловлено, так как отражает двойственность предмета конституционного права;

6) нормы конституционного права содержатся в таких особых источниках как Закон о поправках к Конституции Российской Федерации; федеральные конституционные законы, решения Конституционного Суда РФ;

7) происходит «отмежевание» от отрасли крупных блоков правовых норм (миграционное право, избирательное право, конституционное процессуальное право). В результате существует проблема сохранения целостности отрасли конституционного права;

8) «профицит» или переизбыток норм конституционного права, создание большого числа норм, в которых отсутствует объективная потребность;

9) высокий политический потенциал норм конституционного права. Посредством конституционно-правовых норм происходит реализация внутренней и внешней политики государства;

10) появление большого числа процессуальных норм.

Кроме выше названных особенностей, присущих всем конституционно-правовым нормам, особо остановимся на некоторых особенностях, присущих нормам, содержащимся в Конституции Российской Федерации.

Прежде всего, это их особая стабильность. Нормы Конституции РФ определяют содержание всех иных правовых норм. В результате мы характеризуем Конституцию РФ как ядро правовой системы. Поэтому важно, чтобы конституционные нормы обладали наибольшей стабильностью. Этому способствует особый порядок внесения поправок и пересмотра Конституции РФ. При этом, следует отметить, что из норм Конституции РФ наибольшей стабильностью обладают предписания, закрепляющие основы устройства общества и государства, принципы правового регулирования, нормы о правах и свободах человека и гражданина98.