Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации

В последующих частях настоящей работы мы подробнее остановимся на характеристике отдельных видов общерегулятивных норм конституционного права России: норм-принципов, норм-дефиниций и коллизионных норм, поскольку именно эти нормы, с нашей точки зрения, призваны обеспечивать единство системе правового регулирования Российской Федерации.

Признание общерегулятивных предписаний нормами права приводит нас к необходимости разрешения еще одной проблемы – проблемы определения понятия конституционно-правовой нормы. В теории права еще в советский период предлагалось решить эту проблему через замену термина «правило поведения» на какой-либо иной, например – веление, предписание, образец и т. п. Так М. И. Байтин и В. К. Бабаев предлагают определять норму права не через понятие «правило поведения», а через более общее понятие – «веление», так как определение юридической нормы должно быть родовым понятием, охватывающим существенные признаки всех видов правовых норм32. О том, что всякая норма права есть веление писал также Я. М. Магазинер33. Термин «нормативно-правовое предписание» был впервые использован А. В. Мицкевичем34.

Однако выше на конкретных примерах мы убедились в том, что и общерегулятивные нормы конституционного права напрямую воздействуют на поведение людей. Поэтому не будем предпринимать попытку найти какой-то новый термин, учитывающий особенности общерегулятивных норм и остановим свой выбор на термине «правило поведения». При формулировании определения понятия конституционно-правовых норм важно также учитывать такой их признак как предмет правового регулирования. Как известно, главная специфика предмета правового регулирования конституционного права заключается в его двойственности. С одной стороны конституционное право регулирует базовые, основополагающие отношения во всех сферах жизни общества, а с другой стороны в таких сферах как гражданство, федеративное устройство и система публичной власти отношения регулируются в полном объеме35. Подробнее особенности предмета конституционного права будут рассмотрены нами в последующих главах.

Другой особенностью норм конституционного права является то, что они не всегда исходят от государства. Ряд норм этой отрасли принимается органами местного самоуправления36. Кроме того, нормы конституционного права могут приниматься народом Российской Федерации на референдуме (или его частью – если это референдум субъекта Российской Федерации). Эту особенность также необходимо учитывать при определении понятия конституционно-правовой нормы.

В определении понятия норм конституционного права важно подчеркнуть такой их признак как конституирующее значение данных норм. Нормы конституционного права составляют своеобразный «скелет» правового регулирования, на котором основаны нормы других отраслей права. Кроме того, на современном этапе идет процесс так называемой конституционализации отраслей российского права, а также правореализационной и правоприменительной практики. Нормы конституционного права и, в первую очередь, нормы Конституции РФ, стали работающими, перестали быть формальным закреплением абстрактных, не реализуемых в жизни принципов и задач. Нормы конституционного права воплощаются в жизнь. Огромная роль в этом процессе принадлежит Конституционному Суду РФ.

На основе сказанного норму конституционного права можно определить как принятое народом на референдуме (или его частью) или исходящее от государства либо им санкционированное, общеобязательное, формально определенное правило поведения, обеспеченное мерами государственного принуждения и регулирующее базовые основополагающие отношения во всех сферах жизни общества, а также отношения гражданства, федеративного устройства и систему органов публичной власти, имеющее конституирующее значение.

Для норм конституционного права характерны признаки, общие для всех правовых норм: исходят от государства либо санкционируется им; обладают формальной определенностью; реализация норм обеспечивается принудительной силой государства; являются общеобязательными; имеют общий характер.

Однако, особая юридическая природа норм конституционного права отражается в их особенностях, отличающих эти нормы от норм других отраслей права. Ученые-конституционалисты, характеризуя нормы конституционного права, традиционно выделяют следующие их особенности37:

– особое содержание, находящееся в зависимости от той сферы общественных отношений, на регулирование которой направлены данные нормы. Особенность норм конституционного права заключается в том, что они регулируют общественные отношения во всех сферах жизни общества (политической, экономической, социальной, культурной). Они закрепляют основы политического, социально-экономического и духовно-культурного устройства общества.

– источники, в которых они выражены. Часть этих норм содержится в акте, обладающем высшей юридической силой – в Конституции Российской Федерации. Также здесь можно назвать особый источник норм конституционного права – Законы о поправках к Конституции РФ.

– нормы конституционного права часто выступают в качестве стандартов, правовых эталонов для норм иных отраслей. Отраслевые нормы призваны детализировать исходные нормы конституционного права, наполнять их собственным отраслевым содержанием, не могут им противоречить. Данная особенность присуща нормам, содержащимся в Конституции Российской Федерации.

– конституционно-правовые нормы отличает своеобразие их видов. Среди конституционно-правовых норм преобладают так называемые общерегулятивные нормы (нормы-принципы, нормы-задачи. нормы-цели, нормы-дефиниции и пр.);

– предписания, содержащиеся в нормах конституционного права, имеют учредительный характер. Это означает, что они являются первичными по отношению к нормам всех иных нормативных правовых актов.

– для норм конституционного права характерен особый механизм реализации. Многие конституционно-правовые нормы реализуются в правоотношениях общего характера;

– прямое действие норм, содержащихся в Конституции РФ;

– специфический характер субъектов, на регулирование отношений между которыми направлены конституционно-правовые нормы. К таким субъектам относится народ в целом, государство, субъекты федерации, муниципальные образования; политические партии, религиозные объединения, депутаты и др.

– своеобразие структуры, которое проявляется в том, что в конституционно-правовых нормах, как правило, отсутствует санкция и не всегда имеется гипотеза.

Последняя особенность норм конституционного права поддерживается далеко не всеми исследователями. Так, А. Н. Кокотов по этому поводу указывает следующее: «В качестве одной из особенностей норм конституционного права называют отсутствие в их структуре санкций. Однако конституционное законодательство содержит внушительный набор конституционно-правовых санкций. Среди них роспуск парламента, отрешение от должности Президента, отзыв депутата, отставка правительства, аннулирование решения о регистрации кандидата в депутаты, ликвидация политической партии по суду и др.»38. Однако в названной выше особенности речь идет не об отсутствии санкции как таковой. Особенностью конституционно-правовых норм является то, что их охрана обеспечивается при помощи всей системы действующего права. Поэтому санкция за нарушение конституционно-правовой нормы может содержаться в уголовно-правовом или административно-правовом законодательстве. Именно в этом, на наш взгляд, заключается указанная структурная особенность39.

Современный исследователь А. В. Семенов считает, что особыми признаками норм конституционного права являются, во-первых, их обусловленность закономерностями развития политико-правовой действительности, во-вторых, обладание высшей юридической силой, в-третьих, по своему содержанию они устанавливают приоритеты взаимодействия общества и государства, государства и личности, а также регулирует наиболее важные общественные отношения. Нетрудно заметить, что перечисленные ученым признаки не могут быть отнесены ко всем без исключения нормам конституционного права, так как данные нормы могут содержаться и в обычных законах, и в подзаконных актах. Вряд ли они обладают высшей юридической силой. Скорее, названые А. В. Семеновым признаки присущи лишь нормам Конституции РФ40.

Итак, перечисленные выше особенности присущи конституционно-правовым нормам и на современном этапе. Однако изменения, происходящие в системе права России и, вслед за ней, в системе законодательства не могут не сказываться на первичных элементах системы права – нормах права, и в частности – на конституционно-правовых нормах. Поэтому, не отрицая вышеназванные особенности, попытаемся выделить и некоторые другие черты, характеризующие конституционно-правовые нормы в настоящее время.

1. В связи с федеративной природой нашего государства прослеживается процесс дублирования общефедеральных норм права на уровне субъектов Российской Федерации. В результате мы можем наблюдать, как нормы, принятые на федеральном уровне и содержащиеся в федеральных нормативных правовых актах дословно воспроизводятся в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Приведем конкретный пример. В ст. 13 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»41 названы обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: «Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения». Вместе с тем, в законодательстве практически всех субъектов Российской Федерации о референдумах субъектов и о местных референдумах имеются статьи, также устанавливающие обстоятельства, в которых референдум не назначается и не проводится. Так, в ст. 4 Закона Республики Алтай «О референдумах в Республике Алтай»42 содержится следующая норма: «Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения». Как говорится, найдите хотя бы одно отличие. Это положение полностью дублирует указанную выше ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такая же картина наблюдается при обращении к законам других субъектов. Например, ст. 6 Закона г. Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве»43, ст. 8 Закона республики Бурятия от 29 декабря 2005 г. № 1449–III «О референдуме Республики Бурятия»44, ст. 11 Закона Республики Башкортостан от 26 ноября 2007 г. № 487–з «О референдуме Республики Башкортостан»45, ст. 10 Закона Республики Татарстан от 9 августа 2003 № 33–ЗРТ «О референдуме Республики Татарстан»46 и др. Безусловно, есть примеры субъектов федерации, которые пошли по пути отсылки к федеральному законодательству вместо такого дублирования норм. Так, по Закону Московской области от 22 июля 2003 г. № 93/2003–ОЗ «О референдуме Московской области»47 «Референдум не назначается и не проводится в случаях, установленных пунктом 1 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» (ст. 5).

Практически дословно в законодательстве субъектов РФ воспроизводятся нормы ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся принципов проведения референдумов – принцип всеобщего, равного, прямого волеизъявления при тайном голосовании; принцип свободного и добровольного участия в референдуме (ст. 3 ФЗ). Полностью дублируются нормы, закрепляющие, что в референдуме могут участвовать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. При этом не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 4 ФЗ).

В законах некоторых субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях полностью воспроизводятся нормы-дефиниции, закрепляющие определения понятий «публичное мероприятие», «собрание», «митинг», «шествие», «демонстрация», «пикетирование», а также нормы о сроках подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Например, в законах г. Москвы, Республики Ингушетия, Республики Алтай, Алтайского края. Справедливости ради надо отметить, что большинство субъектов федерации пошли по другому пути. Во избежание дублирования норм федерального законодательства в них приняты законы, регулирующие лишь порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования). Это, например, Республика Саха (Якутия), Северная Осетия Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Красноярский край, Амурская область, Магаданская область, Орловская область, Саратовская область, Томская область. В Законе Республики Татарстан от 16 января 2006 г. «О порядке подачи уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан» прямо установлено, что «в настоящем Законе используются понятия в том же значении, что и в Федеральном законе» (ст. 2). Аналогично урегулирован вопрос в Республике Хакасия, Тюменской области, Еврейской автономной области.

Региональные законы, пишет И. В. Лексин, перенасыщены повторами. Например, в законах большинства субъектов федерации содержатся положения о порядке изменения границ между субъектами, хотя данному вопросу посвящены положения Конституции РФ и Конституций (Уставов) субъектов РФ. Причем субъекты федерации здесь не вносят нового в правовое регулирование данного вопроса, а воспроизводят в своих законах соответствующие положения названных актов48.

Раздвоение норм имеет место и на уровне учредительных актов. Конституции республик в составе РФ содержат одинаковое с федеральной Конституцией изложение прав, свобод и обязанностей граждан. Так, нормы Конституции Российской Федерации о принципах правового статуса личности (равноправия граждан, неотчуждаемом характере прав и свобод личности); о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина повторяются в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Например, глава 1–2 раздела 2 Конституции Республики Адыгея; раздел 2 Конституции Республики Алтай; глава 2 Конституции Республики Башкортостан; глава 2 Конституции Республики Коми практически полностью воспроизводят содержание главы 2 Конституции Российской Федерации. Практически все Основные законы субъектов закрепляют положения о республиканской форме правления, дают характеристику государства как демократического, правового, социального. По аналогии с российской Конституцией Конституции и Уставы провозглашают примат норм международного права. В целом они дословно воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, закрепленные в федеральной Конституции49.

Субъекты Российской Федерации могут включать в свои основные законы принципы и нормы, заимствованные из федеральной Конституции либо из федерального законодательства. Такое правовое регулирование правомерно и допустимо. Однако так ли уж обязателен такой «дословный» перенос норм федеральной Конституции в Конституции и Уставы субъектов федерации. Зачастую такое дублирование демонстрирует бессилие законодателей в субъектах федерации, низкий уровень их профессионализма, не способность урегулировать в законе субъекта федерации присущие ему особенности. Мы согласны с мнением А. А. Жученко, который считает, что даже отказ субъектов федерации от внесения каких-либо конкретных норм к примеру о правах человека не создает противоречия. В учредительных актах субъектов достаточно изложить самые общие принципы, закрепить признание и защиту таких прав либо использовать отсылочную норму к федеральной Конституции50. При разработке законов и иных нормативных актов субъектов федерации необходимо не дублировать, а учитывать нормы соответствующих федеральных законов: какие принципы, императивы они закрепляют, какими правами и обязанностями наделяют Российскую Федерацию и ее субъекты51. Приведем пример. ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» содержит достаточно подробное и детальное регулирование всех аспектов рассмотрения обращений граждан. В соответствии с частью 2 статьи 3 Данного федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим федеральным законом. Таким образом, не повторяя норм федерального закона на уровне субъектов можно установить лишь дополнительные гарантии реализации права граждан на обращения. В результате лишь в небольшом числе субъектов Российской Федерации в настоящее время приняты и действуют законы, касающиеся рассмотрения обращений граждан. Это например, Московская область, Алтайский край, Пензенская область52. В качестве таких дополнительных гарантий указанные субъекты федерации в своих законах устанавливают категории лиц, обладающих правом на первоочередной прием при подаче устных обращений (инвалиды, дети-сироты, многодетные родители и др.); закрепляют особый порядок рассмотрения так называемых антикоррупционных обращений; предусматривают, помимо устных и письменных обращений, возможность подачи обращений по телефону, посредством факсимильной связи, телеграмм, во время проведения публичных мероприятий. Такое правовое регулирование представляется более предпочтительным, чем копирование норм ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

Дублирование (раздвоение) в последнее время становится характерным и для норм, принимаемых на одном уровне (федеральном или субъекта федерации). Как правило, здесь мы имеем дело с нормами, содержащимися в акте общего характера и акте специального характера. Такими «раздвоенными» нормами особенно изобилует избирательное законодательство (положения о полномочиях избирательных комиссий, о наблюдателях, порядке составления списков избирателей, правилах ведения предвыборной агитации и другие).

В теории права дублирование норм рассматривается часто как дефект правового регулирования. Причем выделяют два вида такого дублирования – простое дублирование, при котором смысл нормы и ее текст совпадают, а также смысловое дублирование, когда нет текстового повторения нормы, но смысл норм идентичен.

В приведенных выше примерах дублирования тексты статей полностью совпадают при их сопоставлении, «наложении» друг на друга. Иначе говоря, статьи конгруэнтны. Однако, как известно статья нормативного акта и норма права – не одно и то же. Поэтому возникает закономерный вопрос: при конгруэнтности статей мы имеем дело с одной нормой права или это все-таки разные нормы?

Ответ на этот вопрос кроется, на наш взгляд, в выяснении того, что является объектом правового регулирования в каждом случае. Общественные отношения, которые регулируются дублирующими нормами «не раздваиваются». Следовательно, объект регулирования двух одинаковых текстуально, но принятых на разных уровнях государственной власти норм – совпадает. Такое явление назовем диффузией или раздвоением норм. То есть речь идет об одной и той же норме права, которая воспроизводится еще раз в нормативном акте субъекта Российской Федерации (или актах одного уровня). Следует отметить, что мы предлагаем использовать термин «диффузия норм» несколько иначе, чем его принято понимать в теории права. Так, С. С. Алексеев предлагает понимать под диффузией ситуацию, при которой некоторые положения отраслевых законов могут воспроизводиться в актах общего характера (кодифицированных). С. С. Алексеев задается вопросом: Можно ли считать эти нормы простым воспроизведением уже существующего, не вносящими в систему права ничего нового? Он пишет: «Думается, такое решение рассматриваемого вопроса было бы ошибочным. Ведь каждое предписание, входящее в определенную правовую общность, спаяно со всеми другими элементами этой общности едиными принципами, понятиями, терминологией. Оно неизбежно несет на себе «печать целого» – в особенностях формулировок, некоторых новых регулятивных моментах»53.

Нетрудно заметить, что мы вкладываем в понятие диффузии несколько иной смысл. Применительно к конституционно-правовым нормам речь идет не только об общем и специальном нормативном правовом акте, но также о нормативных актах, принятых на разных уровнях – федеральном и субъекта федерации. Кроме того, на наш взгляд, при дублировании норм мы имеем дело именно с простым воспроизведением существующего. Положения, закрепляющие в актах субъектов Российской Федерации, например, принцип признания прав и свобод человека высшей ценностью (то есть повторяющие норму статьи 2 Конституции РФ), с нашей точки зрения, ничего нового в правовое регулирование не вносят. Здесь следует говорить о диффузии (раздвоении) нормы права. Как верно отмечали М. И. Байтин и В. К. Бабаев: «Степень общности и важности отношений, моделируемых в юридических нормах, обусловливает иерархию этих норм. Всеобщие связи выражаются и закрепляются, как правило, в наиболее масштабных актах, обладающих высшей юридической силой, а не достигающие такого уровня всеобщности – в иных нормативных актах»54. Следовательно, региональные нормы, нормы специальных нормативных актов не должны обладать свойством всеобщности. Учет этого позволил бы избежать излишнего дублирования конституционно-правовых норм.

Вопрос о том, имеем ли мы дело при дублировании с одной нормой или это разные нормы имеет важное практическое преломление, которое заключается в следующем:

а) Будет ли Конституционный Суд РФ решать вопрос о конституционности нормы либо ее толковании, если норма с таким же точно содержанием, но закрепленная в другом нормативном акте уже была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ?

б) Могут ли Конституционные (Уставные) Суды субъектов федерации проверять нормы законов субъектов на соответствие нормам своих учредительных актов в том случае, если эти нормы полностью дублируют нормы федеральной Конституции?

Если мы будем исходить из того, что при диффузии не возникает новых норм, то на оба этих вопроса следует ответить отрицательно.

Итак, характерной чертой конституционно-правовых норм на современном этапе является процесс диффузии или раздвоения норм.

Как следует оценивать диффузию: отрицательно или положительно? В этом явлении, на наш взгляд, есть и плюсы и минусы. Минусы очевидны. Это перегружает законодательство, делает его громоздким. Так, Н. А. Власенко считает, что дублирование отрицательно сказывается на развитии системы права55. Повторение норм ведет к тому, что законодательство становится громоздким, неоправданно увеличивается количество нормативных правовых актов и их объем. Кроме того, дублирование нормы закона федерального уровня в законодательстве субъекта приводит к снижению значения федерального законодательства. Решение этой проблемы видится в кодификации. Кодификация позволяет устранить дублирование норм, унифицировать законодательство. Так, в настоящее время остро стоит вопрос о кодификации избирательного законодательства, где наиболее сильно выражена диффузия норм.

В то же время положительно диффузия норм сказывается на реализации норм и, в первую очередь, на правоприменении. Ведь если бы не было дублирования нормы в законодательстве субъекта или акте специального характера, это означало бы необходимость постоянного обращения к законодательству Российской Федерации или акту общего характера, в том числе и посредством бланкетных норм. То есть диффузия делает более удобным применение данных норм права.

2. В советский период, для которого была характерна централизация всей общественной и государственной жизни, правовое регулирование отношений, входящих в предмет конституционного (государственного) права, осуществлялось при помощи императивных предписаний, не допускающих свободы воли субъекта права. На современном этапе конституционное право все больше использует как средство правового регулирования диспозитивные нормы56. Соответственно в настоящее время стал востребованным режим диспозитивно-децентрализованного регулирования, который в большей мере опирается на такие правовые средства как дозволение (стимулирование) и запрет (ответственность), и в меньшей мере на предписание57. Такой режим используется в конституционном праве, прежде всего, при установлении основ взаимоотношений государства и личности; при регулировании правового статуса общественных объединений, в том числе политических партий; при регламентации взаимодействия государства и религиозных объединений; политических партии и иных общественных объединений; прав народов, населяющих государство (например, регулирование статуса национально-культурных автономий); регулировании гражданства и правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. Например, в настоящее время гражданство понимается как правовая связь между равноправными субъектами (государством и гражданином), имеющими взаимные права и обязанности. Эта связь может быть прекращена лишь в двустороннем порядке, по обоюдному согласию сторон. В советский период достаточно распространенным основанием прекращения гражданства было его лишение со стороны государства. Лишение гражданства являлось обязательным атрибутом советского законодательства о гражданстве58. В Законе РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 1948–1 «О гражданстве РСФСР»59 впервые содержалась норма, согласно которой в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить гражданство (ч. 2 ст. 1). Аналогичная норма появляется в Конституции 1993 г. (ч. 3 ст. 6), а вслед за ней и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».