Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации

По форме выражения диспозиции конституционно-правовых норм могут быть:

Управомочивающими. Например: «Политическая партия может иметь свои эмблему и иные символы, точное описание которых должно содержаться в уставе политической партии (ч. 1 ст. 7 ФЗ «О политических партиях)».

Обязывающими. Например: «Политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, гражданам Российской Федерации разных национальностей, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления» (ч. 4 ст. 8 ФЗ «О политических партиях»).

Запрещающими. Например: «При осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона» (ч. 2 ст. 50 Конституции РФ). Запрещающие диспозиции норм Конституции РФ содержат общие запреты на совершение тех или иных деяний. Ответственность за их нарушение устанавливается другими отраслями права. Данная диспозиция устанавливает запрет на получение доказательств, при получении которых был нарушен федеральный закон. Или: «Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются» (ч. 6 ст. 9 ФЗ «О политических партиях»).

Элементом нормы права, вызывающим наибольшее число дискуссий в конституционном праве является санкция. Санкции норм конституционного права имеют свои особенности:

1. Как правило, данный элемент отсутствует в нормах конституционного права. Выше было сказано, что нормы конституционного права зачастую охраняются санкциями норм других отраслей права – уголовного, административного. Именно по этой причине санкция не является обязательным элементом конституционно-правовых норм. Причем, нормы, не подкрепленные конституционно-правовыми санкциями, в конституционном праве преобладают.

Большинство ученых-конституционалистов придерживается точки зрения, согласно которой конституционно-правовым нормам не свойственен такой элемент как санкция162. Эта точка зрения, на наш взгляд, была верно обоснована В. О. Лучиным. В. О. Лучин считает, что санкцию следует понимать в узком и в широком смысле. В узком смысле – это предусмотренные непосредственно в правовой норме юридические последствия, применямые в случае ее нарушения. В широком смысле санкция нормы – это право государства в принудительном порядке добиться осуществления правовой нормы. Во втором случае, пишет В. О. Лучин, получается, что «…правило может быть выражено в одном акте, а средство его принудительного обеспечения в другом, даже относящимся к иной отрасли права. Но эти средства нельзя включать в структуру охраняемой нормы, они вытекают из общего полномочия государства издавать правовые нормы и обеспечивать их реализацию»163. Таким образом, конституционно-правовые нормы, как правило, не имеют в своей структуре санкций. Они чаще всего отсылают к санкциям, содержащимся в нормах других отраслей. Отрицание этого приводит нас к тому, что конституционно-правовая норма может находиться в источниках разных отраслей права (например, обеспечиваться уголовно-правовой санкцией), а это в свою очередь приводит к стиранию границ между отраслями права. Где, в таком случае, заканчивается сфера воздействия конституционного права и начинается уголовно-правовая?

В. А. Виноградов, соглашаясь с мнением о том, что в нормах конституционного права редко закрепляются санкции, вместе с тем не считает это спецификой, уникальностью норм данной отрасли. С его точки зрения отсутствие конституционно-правовых санкций является, скорее несовершенством законодательной политики и техники. Отсутствие санкций в конституционно-правовых нормах, считает ученый, снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей164. Однако эффективность действия конституционно-правовых норм, на наш взгляд, не зависит от того, санкциями каких отраслей эти нормы обеспечиваются (уголовно-правовыми, административно-правовыми или конституционно-правовыми). В настоящее время нарушение многих норм конституционного права, в том числе и норм Конституции РФ, вообще не влечет за собой никаких неблагоприятных последствий. То есть для них не установлены санкции ни в конституционном, ни в ином законодательстве. Норма без санкции становится фиктивной. «Такое положение нельзя признать нормальным, – писал О. Е. Кутафин, – все нормы конституционного права должны быть защищены государством либо «извне», либо за счет внутреннего потенциала… Поскольку конституционное право охраняет высшие социальные ценности, оно само нуждается в адекватной системе средств защиты его предписаний… Может быть было бы чрезмерным ставить вопрос о том, чтобы каждая норма конституционного права была снабжена собственной санкцией. Однако нельзя согласиться и с таким положением, когда ответственность подменяется неопределенными отсылками к законодательству, в котором эта ответственность не всегда устанавливается»165. Данная точка зрения представляется верной.

Конституционное право отличается от иных отраслей российского права тем, что нормативно устанавливает основы устройства общества и государства, основы правового статуса человека и гражданина, основы устройства системы органов публично власти. Очевидно, что закрепление таких основ требует особого вида норм, в которых как правило имеется гипотеза и диспозиция либо только диспозиция. Таким образом, это одна из причин отсутствия в конституционно-правовых нормах санкций.

2. Негативные правовые последствия в качестве санкций конституционно-правовых норм имеют специфический характер, отличаются большим разнообразием.

Так, если теоретики права традиционно выделяют два основных вида санкций – правовосстановительные и штрафные (карательные)166, то данная классификация совершенно неприменима к конституционному праву. Это связано с большим разнообразием конституционно-правовых санкций, которые не могут быть сведены к двум указанным видам. Такое разнообразие отражают предложенные учеными-конституционалистами классификации санкций конституционного права, а также их всевозможные перечни167. Так, Т. Д. Зражевская в качестве конституционно-правовых санкций называет досрочное освобождение от должности, досрочное переформирование постоянной комиссии или депутатской группы, досрочное освобождение от должности; отзыв из состава избирательной комиссии; отмена решения о выдвижении кандидата в депутаты; лишение орденов, медалей и почетных званий, лишение гражданства; процессуальные санкции168.

Н. М. Колосова выделяет следующие виды санкций в конституционном праве: правовосстановительные санкции (например, признание неконституционным федерального закона); предупредительные санкции (например, письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения); меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя (досочные выборы, отрешение Президента от должности); санкции пресечения (например, введение чрезвычайного положения)169.

О. Е. Кутафин выделял в качестве конституционно-правовых санкций отмену или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений; досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц; досрочное прекращение полномочий депутата и других выборных должностных лиц; аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий (например, результатов референдума); ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан (например, избирательного права); отмена Указа о награждении лица государственными наградами; отмена решения о приеме в гражданство170.

По мнению В. А. Виноградова конституционно-правовые нормы подкрепляются следующими видами санкций: лишение общего или специального права, конституционно-правового статуса, досрочное прекращение (лишение) полномочий; ограничение, лишение субъективного конституционного права; отказ (в подписании акта, в предоставлении гражданства, в регистрации, в назначении референдума и пр.); возложение дополнительной конституционной обязанности; переход конституционного полномочия; оценочные санкции (выражение недоверия, заявление возражения и др.); отмена (признание недействительным) юридически значимого результата; принуждение к исполнению конституционных обязанностей; конституционно-правовые санкции процедурного характера; конституционно-правовые санкции, имеющие финансовый (имущественный) характер (например, лишение государственных субсидий)171.

А. А. Кондрашев делает попытку составить исчерпывающий перечень конституционно-правовых санкций. В результате им выделено 39 санкций, среди которых, например, отрешение Президента РФ от должности, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ, признание законов не соответствующими Конституции РФ; роспуск законодательного органа власти, отказ в регистрации кандидата, ликвидация общественного объединения и др172.

Предложенные учеными классификации конституционно-правовых санкций свидетельствуют об их большом разнообразии. Специфика конституционно-правовых санкций заключается в том, что большинство из них не имеют карательного характера, а также лишены имущественного содержания.

3. По характеру последствий санкции конституционно-правовых норм могут быть негативными (неблагоприятные последствия) и позитивными (благоприятные последствия, поощрение).

Как в теории права, так и в конституционном праве есть точка зрения о том, что санкция правовой нормы – это не негативное юридическое последствие, которое наступает вследствие ее нарушения, а любое юридическое последствие. Это последствие может быть как негативным, так и позитивным173. Так, Гущина Н. А. пишет: «Как часть юридической нормы позитивная санкция указывает на государственно-поощрительные меры, призванные обеспечить реализацию юридической нормы. В санкции правовой нормы, а не в диспозиции, содержится указание о последствиях достижения особо полезного результата, заслуживающего поощрения» и далее: «Позитивная юридическая санкция представляет собой часть нормы права, в которой зафиксированы форма и мера юридического одобрения правомерного социально полезного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия»174.

Однако если теоретики права говорят обо всех без исключения правовых нормах, которым могут быть присущи как негативные, так и позитивные последствия; то отечественные конституционалисты называют это в качестве отличительной особенности конституционно-правовых норм. Так, к негативным последствиям (санкциям) можно отнести признание результатов выборов недействительными, приостановление действия нормативно-правового акта, роспуск представительного органа власти. Позитивными же последствиями (санкциями) могут быть присвоение почетного звания, избрание лица депутатом, вступление закона в силу. «Таким образом, санкция как элемент конституционной нормы не обязательно связана с мерами юридической ответственности, а выражается в виде разнообразных юридических последствий как негативного, так и позитивного свойства»175.

4. Разнообразие источников, в которых выражены конституционно-правовые санкции.

Санкции норм конституционного права не сконцентрированы в одном нормативном правовом акте, что является характерным для других отраслей. Они рассредоточены по конституционно-правовому законодательству. Практически каждый нормативный правовой акт конституционно-правового характера содержит свои специфические санкции. Так, в законодательстве о гражданстве – это отмена решения по вопросам гражданства; в избирательном законодательстве – отмена регистрации партийного списка, расформирование избирательной комиссии, признание выборов недействительными; отказ в регистрации кандидата; в законодательстве об общественных объединениях – ликвидация или приостановление деятельности общественного объединения, отказ в регистрации общественного объединения и т. п. Зачастую диспозиция и санкция конституционно-правовых норм содержаться в актах разной юридической силы. Например, диспозиция – в Конституции РФ, а санкция – в конкретизирующем Конституцию законодательстве. Так, ст. 13 Конституции РФ устанавливает запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Санкция за нарушение данной нормы содержится, например, в ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», по ст. 39 которого деятельность политической партии может быть приостановлена.

Особенностью конституционно-правовых санкций является то, что некоторые из них содержатся в акте, обладающем высшей юридической силой – в Конституции Российской Федерации. К таким санкциям относятся: отрешение Президента РФ от должности (ст. 93); признание законов не соответствующими Конституции РФ (ст. 125); приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85); отзыв дипломатического представителя (ст. 83) и др.

Кроме названных, к особенностям санкций норм конституционного права также относятся:

1) Конституционно-правовая санкция может быть санкцией не одной нормы конституционного права. И, наоборот, одна норма («диспозиция») может поддерживаться комплексом конституционно-правовых санкций.

2) В случае конституционного правонарушения санкция становится диспозицией самостоятельной нормы.

3) Санкции конституционно-правовых норм имеют ярко выраженный политический характер и могут использоваться в качестве инструмента политики176. Например, отрешение Президента РФ от должности или ликвидация политической партии по решению суда – санкции, реализация которых может изменить политическую обстановку в стране. Кроме того, многие из конституционно-правовых санкций являются юридической формой мер политической ответственности.

Обобщая все вышесказанное, еще раз отметим, что придерживаемся точки зрения ученых, которые считают, что в структуре нормы права не обязательно должны присутствовать все три классически выделяемых элемента – гипотеза, диспозиция и санкция. На наш взгляд, обязательным элементом любой конституционно-правовой нормы является диспозиция. Нормы, состоящие только из диспозиции – это, прежде всего, нормы-принципы. Такие элементы как гипотеза и санкция не обязательно присутствуют в структуре каждой конституционной нормы.

Следует отметить такую особенность норм конституционного права как преобладание среди них норм со сложной гипотезой. Связано это со стремлением законодателя охватить в норме права как можно большее число случаев, возможных условий ее действия. В результате в нормах конституционного права гипотеза часто построена по принципу перечня.

Особенностью конституционно-правовых норм является то, что в них диспозиция – не всегда суть правило поведения, включающее права и обязанности субъектов права. Нередко диспозиция конституционно-правовой нормы содержит определение понятия, закрепляет принцип, содержит целевые установки и так далее.

Санкция, как правило, отсутствует в нормах конституционного права. Негативные правовые последствия в качестве санкций конституционно-правовых норм имеют специфический характер, отличаются большим разнообразием. По характеру последствий санкции конституционно-правовых норм могут быть негативными (неблагоприятные последствия) и позитивными (благоприятные последствия, поощрение). Особенностью конституционно-правовых норм является также большое разнообразие источников, в которых выражены конституционно-правовые санкции. Многие из конституционно-правовых санкций имеют ярко выраженный политический характер, являются юридической формой мер политической ответственности.

1.3. МЕСТО И РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ НОРМ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правовое регулирование, то есть «непосредственный перевод правовых предписаний в конкретные правоотношения» является одним из свойств правовой системы177. В трудах дореволюционных ученых, таких как Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич, Л. И. Петражицкий, термин правовое регулирование почти не встречается178. Всесторонняя теоретическая разработка понятия правовое регулирование начинается в советский период, а именно в 70-е г.г. ХХ века. До настоящего времени ученые-теоретики ведут споры о содержании понятия «правовое регулирование». Единого подхода пока здесь не выработано. Все многообразие подходов, имеющихся в теории права можно свести, на наш взгляд, к двум основным. В соответствии с первым из них правовое регулирование понимается широко, как все формы юридического воздействия государства на поведение людей. Такое воздействие может осуществляться через нормирование общественной жизни, может быть информационным, мотивационным и т. п. То есть в данном подходе понятия правовое регулирование и правовое воздействие отождествляются (Е. А. Лукашева, Ю. И. Новик, Л. С. Явич, Д. А. Керимов, Ю. А. Тихомиров).

Согласно второму подходу, правовое регулирование понимается узко, как составная часть правового воздействия. Понятия правовое воздействие и правовое регулирование разграничиваются. В данном случае при характеристике правового регулирования речь идет лишь о «вмешательстве государства в общественные отношения посредством норм права», то есть регулирование исключительно при помощи правовых предписаний179 (С. С. Алексеев, Н. И. Матузов, А. В. Поляков, Т. Н. Радько).

Оговоримся, что в настоящем параграфе мы не ставим задачи проанализировать все имеющиеся теоретические подходы к понятию правового регулирования. Для целей настоящей работы мы будем рассматривать правое регулирование именно во втором, узком, значении, то есть как набор исключительно правовых средств. Итак, правовое регулирование это специально – юридическое воздействие на общественные отношения, которое предполагает нормирование общественной жизни.

Что же касается понятия «система правового регулирования», то следует отметить, что в теории права традиционно речь идет не о системе, а о механизме правового регулирования. Начало разработки таких взглядов было положено С. С. Алексеевым, который ввел в научный оборот понятие «механизм правового регулирования»180. По мнению С. С. Алексеева, правовое регулирование следует понимать как совокупность юридических средств, с помощью которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения181. В механизме правового регулирования ученый выделял следующие элементы – нормативную основу (норма права и нормативный акт), правоотношения, индивидуальные акты, правосознание и правовую культуру182. В дальнейшем ученые-теоретики сосредоточили свои усилия на анализе новой, введенной С. С. Алексеевым категории «механизм правового регулирования», а также на выделении и характеристике его элементов. Рассматривая механизм правового регулирования как систему юридических средств, ученые называли такие его элементы как нормы права, индивидуальные предписания, юридические факты, правоотношения, акты реализации, акты правоприменения и другие183.

Между тем, механистичный подход к правовому регулированию на современном этапе, на наш взгляд, не отражает всего многообразия связей, возникающих при взаимодействии правовых средств. Механизм предполагает стадийность, последовательное прохождение определенных этапов при правовом регулировании. В то же время система – это совокупность взаимосвязанных элементов. Между этими элементами могут образовываться разнообразные связи, не всегда представляющие собой поступательное движение (как это происходит в механизме).

На современном этапе учеными отраслевых юридических дисциплин все чаще используется термин «система правового регулирования»184. О правовом регулировании как системе, безусловно, говорится в ряде работ теоретиков. Так, Т. Н. Радько пишет о необходимости изучения правового регулирования как целостной системы. Он обращает внимание на то, что изменение хотя бы одного из элементов данной системы может оказать влияние на всю систему. Так, изменение правовой нормы ведет к изменению правоотношений между субъектами права. Это свидетельствует о взаимозависимости элементов правового регулирования и в то же время показывает, что правовое регулирование – это целостная, единая система185.

Ю. А. Тихомиров рассматривает теорию правового регулирования с точки зрения системного подхода, анализирует становление и развитие системы правового регулирования186.

И. С. Барзилова считает, что система правового регулирования состоит из основанной на единых принципах совокупности определенных правовых средств, оказывающих воздействие на общественные отношения187.

М. Ю. Осипов в своей диссертационной работе рассматривает систему правового регулирования как понятие более широкое по отношению к механизму правового регулирования. По мнению этого ученого система правового регулирования включает такие элементы, как объект регулирования, предмет, принципы, цели, способы, типы, методы, механизмы правового регулирования, регламентацию процесса установления юридических норм, регламентацию общественных отношений, регламентацию процесса реализации прав и обязанностей участников правоотношения, регламентацию правоприменения188.

Термин «система правового регулирования» употребляется в конституционном законодательстве Российской Федерации. Так, в преамбуле Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807–1 «О языках народов Российской Федерации»189 сказано, что данный Закон направлен на создание условий для сохранения и развития языков народов Российской Федерации и призван стать основой для формирования системы правового регулирования (курсив наш – Н. Т.) деятельности юридических и физических лиц, разработки нормативных правовых актов в целях реализации положений настоящего Закона.

«Система правового регулирования» как понятие широко используется в практике конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РФ выявляет конституционно-правовой смысл норм различных отраслей российского права в системе действующего правового регулирования. Причем, в решениях Конституционного Суда РФ нашли отражение такие понятия как система гражданско-правового регулирования190, система гражданско-процессуального регулирования191, система арбитражно-процессуального регулирования192, система уголовно-процессуального регулирования193. Таким образом, Конституционный Суд РФ говорит о наличии отраслевых систем правового регулирования, которые в свою очередь являются подсистемами в системе правового регулирования Российской Федерации. Важно подчеркнуть, что Конституционным Судом РФ выявляется конституционно-правовой смысл отраслевых норм права, что показывает особое место норм конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации в целом.

Что же следует понимать под системой правового регулирования? В философской литературе распространено более 40 определений понятия «система». Наиболее распространенным пониманием системы является определение, данное одним из родоначальников общей теории систем Л. Берталанфи, который считал, что система – это комплекс взаимодействующих элементов194. Если же говорить о системности в праве, то наиболее точное ее определение было дано, на наш взгляд, Д. А. Керимовым, который понимал под ней объективное объединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования195. Итак, система представляет собой объективное объединение взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов в нечто единое, в целое196. В системе существуют как вертикальные, так и горизонтальные связи. При этом, как известно, свойства системы не сводятся к совокупности свойств ее элементов. Любая система характеризуется такими признаками как устойчивость, динамизм, целостность, непротиворечивость составляющих ее элементов. Элементы системы объединены функционально. Поскольку в настоящей работе мы говорим о системе правового регулирования, то очевидно, что элементы, составляющие систему – это исключительно юридические средства, при помощи которых и происходит воздействие на общественные отношения. Между тем, использование категории «система правового регулирования» позволяет оценить нормы конституционного права не только в качестве инструмента воздействия на общественные отношения, но позволяет увидеть их общесоциальное, аксиологическое и онтологическое значение.