Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

3. В настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от признания положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме нормативного акта.

Федеральному Собранию надлежит принять федеральный конституционный закон, в котором закреплялись бы полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании таких нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также привести правовое регулирование, обеспечивающее проверку законности нормативных правовых актов судами общей юрисдикции, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем Постановлении.

4. Из настоящего Постановления не следует обязательность пересмотра вынесенных ранее Верховным Судом Российской Федерации решений по делам об оспаривании положений нормативных актов Правительства Российской Федерации, что не исключает для управомоченных субъектов возможности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующими запросами о проверке и подтверждении их конституционности.

5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова 18

1. Оспариваемые в данном деле положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предоставляют гражданам и организациям право обжаловать в Верховном Суде Российской Федерации нормативные акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. Ограничительно истолковав эти положения, Конституционный Суд Российской Федерации не только изъял из компетенции Верховного Суда Российской Федерации весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти.

Хотя в Постановлении и содержится иное утверждение – о том, что перенесение проверки такого рода актов в сферу конституционного судопроизводства не означает якобы ограничение права на судебную защиту, это очевидно не так. Отсылка к возможности обжаловать в суде решения и действия, основанные на нормативном акте Правительства Российской Федерации, или к правомочию Верховного Суда Российской Федерации обращаться с запросом о проверке конституционности указанного акта и даже намек на возможность обжалования в Конституционном Суде Российской Федерации федерального закона в случаях его прямой нормативной связи с Постановлением Правительства Российской Федерации – все приведенные аргументы не доказывают обратного, поскольку перечисленные правовые возможности существовали и ранее, но они не замещают и не восполняют утраченных прав.

При этом как бы забывается, что гражданин или организация в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» вообще не являются надлежащими заявителями при оспаривании конституционности подзаконных актов, включая Постановления Правительства Российской Федерации, и именно поэтому в целях устранения имеющегося пробела законодатель и предоставил соответствующие полномочия по нормоконтролю Верховному Суду Российской Федерации и другим судам общей юрисдикции. Кроме того, из взаимосвязи норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, вытекает, что проверка судом правомерности нормативного акта Правительства Российской Федерации представляет собой отдельное, самостоятельное полномочие, отличное от рассмотрения жалобы на действия и решения органов государственной власти и должностных лиц, т. е. происходит в процедуре так называемого абстрактного нормоконтроля и не связана с разрешением конкретного дела заявителя, в то время как наличие такого дела является непременным условием допустимости жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации. Следует учитывать также и естественные пределы возможностей самого Конституционного Суда Российской Федерации, узурпация дополнительной компетенции которым в этой сфере вряд ли будет способствовать эффективности защиты прав и свобод.

Представляется, что ограничения возможности судебного обжалования нормативных Постановлений Правительства Российской Федерации предприняты в сугубо ведомственных интересах охранения собственного авторитета и стабильности, что явно вытекает из целей заявителя, обозначенных в запросе, и для «защиты от чересчур юридически подкованных граждан», как заявил представитель Правительства Российской Федерации в заседании Конституционного Суда Российской Федерации. Однако законодательство и без того предусматривает достаточные гарантии защиты Правительством Российской Федерации правомерности своих Постановлений, включая рассмотрение спора в Верховном Суде Российской Федерации, участие в судебном процессе в качестве стороны и возможность, в отличие от граждан и организаций, непосредственного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением конституционности своих актов. Таким образом, указанное ограничительное толкование прав граждан на судебную защиту в данном деле не находит никаких оснований в положениях статей 46 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, прямо противоречит высшей конституционной ценности (статья 2), роли и предназначению Конституционного Суда Российской Федерации защищать, а не ограничивать права и свободы.

2. Изменяя, по сути, компетенцию Верховного Суда Российской Федерации в части нормативного контроля за правомерностью Постановлений Правительства Российской Федерации и фактически изымая из нее в свою пользу ряд случаев, когда такая проверка возможна только в порядке конституционного судопроизводства, Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не дает ясного и однозначного разрешения этой компетенции. В разных местах мотивировочной части Постановления она представлена в описательнооценочных категориях и не совпадающих по объему и содержанию формулировках.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации относит к своей компетенции случаи, когда Правительство Российской Федерации обязано было осуществить собственное правовое регулирование в силу прямого предписания закона. В другом месте речь идет о регулировании, не получившем конкретного содержания в данном законе. Верховный Суд Российской Федерации вправе рассматривать такие акты, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, и не вправе, когда проверка невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. В другом случае к этому добавляется и соответствие содержанию акта Конституции Российской Федерации. Наконец, в резолютивной части речь идет об актах, принятых во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации непосредственно федеральным законом. Не вполне понятно, исключает ли данный вывод предыдущие требования, но и здесь очевидно возникновение вопросов, каким законом и какое полномочие было возложено на Правительство Российской Федерации, было ли оно возложено вообще, в какой степени оно связано с последующим регулированием и т. д. Далеко не всегда такая связь с очевидностью вытекает из простого сопоставления текстов. Кто и как будет решать эти вопросы, предопределяя конституционные полномочия заявителя лишь для каждого конкретного случая?

При всем разнообразии приведенных формулировок они не складываются в единое непротиворечивое и ясное установление подведомственности нормативного контроля этих актов, представляются явно непригодными для этого и в силу своей критической неопределенности могут привести к произвольному их применению на практике.

3. Конституционное право каждого на судебную защиту своих прав и свобод предполагает и судебную защиту от любых неправовых актов государственных органов, кем бы они ни были изданы. Названное право не допускает ограничений и пробелов в судебной компетенции, так как иное означало бы отказ в правосудии. Общий критерий, по которому строится разделение компетенции в сфере нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и иными судами и который вытекает из Конституции Российской Федерации (глава 7) и закреплен в федеральном законодательстве, включая оспариваемые нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, – это прежде всего характер предмета проверки, определяемый по юридической силе акта, связанной с его видом (закон или подзаконный нормативный акт) и соответственно с субъектом правотворчества. Таким образом, вполне целесообразно, что в целях защиты прав и свобод к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации отнесена проверка законов, а подзаконные акты, включая Постановления Правительства Российской Федерации, проверяются иными судами.

Все эти рассуждения достаточно очевидны и приведены нами лишь для того, чтобы показать, что аргументация Конституционного Суда Российской Федерации в настоящем деле строится на иных основаниях, которые, по нашему мнению, утратили свою убедительность в свете современного правопонимания.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации основана на различении понятий «законность» и «конституционность». При этом неоднократно подчеркивается недопустимость вторжения судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля в оценку конституционности нормативных актов, невозможность самостоятельного применения ими конституционных норм и принципов, особенно принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, что считается прерогативой конституционного судопроизводства. Так, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, если соответствующее регулирование делегировано Правительству Российской Федерации федеральным законом, то проверка законности такого акта невозможна, так как он автоматически выводится на конституционный уровень как спор о компетенции. Доказательства данного вывода, однако, не приводятся. Кроме того, такой вывод предоставляет Правительству Российской Федерации возможность увести любое Постановление из-под контроля Верховного Суда Российской Федерации по формальным основаниям, придав ему внешний вид делегированного правотворчества.

Ни действующее законодательство, ни Постановление Конституционного Суда Российской Федерации не дают определения сути того, что понимается под установлением законности или конституционности нормативного акта, однако из приведенных рассуждений вытекает понимание этого процесса как формально-логического сопоставления текстов актов различных уровней и разрешение их возможной коллизии в пользу акта большей юридической силы. Исходя из этого под законностью понимается установление соответствия подзаконного нормативного акта закону, а под конституционностью – соответствие рассматриваемого акта тексту Конституции Российской Федерации. Поскольку в настоящем деле разделение компетенции между судами построено на правомочии давать оценку нормативного акта как законного или как конституционного, Конституционный Суд Российской Федерации, очевидно, полагает, что последнее правомочие принадлежит исключительно ему. Таким образом, оценка значительного числа нормативных актов, не отнесенных к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, с точки зрения их соответствия конституционным принципам (или, что то же самое, с точки зрения конституционности) в судебном порядке практически исключена.

Однако современная правовая теория и судебная практика многих зарубежных стран позволяют преодолеть подобные формальные терминологические затруднения. С этой точки зрения судебный нормоконтроль представляет собой оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права. Природа судебного нормоконтроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова, так как общим критерием позитивных норм здесь должны выступать основные метафизические начала индивидуальной свободы, справедливости, формального равенства, составляющие суть идеи права. Более конкретно эти идеи выражены в Конституции Российской Федерации. Основные права и свободы человека и гражданина сформулированы здесь именно как надпозитивные правовые ценности, определяющие смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Конституция Российской Федерации прямо отсылает также к международным стандартам прав человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права признаются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Общие принципы права, в том числе воплощенные в Конституции Российской Федерации, обладают высшим авторитетом и являются критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных актов. Эти принципы обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации) и не могут быть монополией только конституционного судопроизводства. Конституционный Суд Российской Федерации не может отрицать возможность прямого применения иными судами Конституции Российской Федерации и общих принципов права не только при разрешении коллизии норм или восполнении пробелов в правовом регулировании, но и при выборе норм, подлежащих применению в конкретном деле на основании оценки их правомерности. Тем более нет оснований исключать такую возможность, когда нормативный акт является самостоятельным предметом нормоконтроля и прямо отнесен к компетенции данного суда. Иное означало бы произвольное ограничение судебной юрисдикции и пределов судейского усмотрения в выборе критериев правовой оценки оспариваемого акта.

Как показывает зарубежная судебная практика развитых стран, применение общих принципов права особенно актуально именно в сфере административного судопроизводства и нормоконтроля, так как здесь затруднительно нормативное регулирование в силу особого разнообразия правовых ситуаций и неоднозначности функций администрации. Причем именно оценка компетенции исполнительного органа приобретает решающее значение. В отсутствие названного полномочия нормоконтроль теряет всякий смысл. Представляется необоснованным поэтому лишение судов общей юрисдикции в процедуре нормоконтроля возможности оценки компетенции органа, издавшего оспариваемый акт, в том числе Правительства Российской Федерации. Это особенно очевидно в случаях, когда Конституция Российской Федерации прямо и ясно указывает на форму правового акта и компетенцию законодателя: правила официального опубликования акта (статья 15, часть 3), законное установление налогов и сборов (статья 57), возможность ограничения прав и свобод только федеральным законом (статья 55, часть 3) и т. д. Кроме того, компетенция устанавливается законами, в том числе Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», применение которых судами бесспорно даже в терминологии проверки законности правовых актов.

Не представляется убедительным и даже понятным и различение признания неправомерности нормативных актов по последствиям на недействующие (т. е. очевидно не оказывающие реального действия) и недействительные (т. е. несуществующие). Очевидно, что признание вступившим в законную силу решением суда нормативного акта неправовым само по себе достаточно для признания его не подлежащим дальнейшему применению. Следовательно, такой акт не может считаться действующим, влекущим юридические последствия независимо от того, будет ли он формально отменен издавшим его органом, что подтверждается обязательностью опубликования соответствующего решения суда, адекватной обязательности опубликования самого акта как непременного условия его действия. Данный акт не может, таким образом, сохранять свою юридическую силу (иначе непонятно, в чем она заключается) и в этом смысле ничтожен, недействителен, т. е. не существует более, как правовая реальность.

Таким образом, обоснование ограничения установленной законом компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля путем различения понятий законности и конституционности акта, по нашему мнению, не является убедительным и противоречит правовой природе нормоконтроля.

Дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

9 декабря 2003 года

Уважаемый Высокий Суд!

Нынешнее дело является продолжением тех дискуссий и споров, которые сопровождают пенсионную реформу, осуществляемую Правительством Российской Федерации с учетом условий экономического развития государства.

Естественно, что существенное изменение всех концептуальных условий пенсионного дела не может быть, к сожалению, безболезненным и будет требовать определенных корректив и дополнений. И они постоянно осуществляются. В частности, 29 ноября с. г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».

В некоторой мере для корректировки правоприменительной практики действующего законодательства направлено уже упоминавшееся Разъяснение Минтруда РФ от 17 октября 2003 г. № 4 «О некоторых вопросах установления трудовых пенсий в соответствии со статьями 27, 28, 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”».

В запросах и жалобах указано на обнаружившуюся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации положение пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

В частности утверждается, что положение пункта 4 статьи 30 этого Федерального закона, предусматривающее календарный порядок исчисления периодов работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, противоречит статье 55 Конституции Российской Федерации, так как отменяет льготный порядок исчисления трудового стажа, который применялся ранее.

Поскольку в соответствии со статьей 94 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» при подсчете трудового стажа периоды работы (службы) в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, исчислялись в полуторном размере.

По этому же мотиву оспариваются положения пункта 4 статьи 30 названного Закона в связи с тем, что они не предусматривают льготное (кратное) исчисление иных нестраховых периодов, засчитываемых в трудовой стаж согласно ранее действующему законодательству (временный уход за детьми, инвалидом I группы и др.).

Как известно, в 1997 г. был принят Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», который впервые отвечал страховому принципу пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации.

Согласно этому принципу при исчислении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера не учитывались периоды, когда граждане не подлежали обязательному пенсионному страхованию и уплата страховых взносов не предусматривалась законодательством, что исключало применение льготного порядка исчисления периодов работы для назначения пенсии.

Таким образом, в Законе Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральном законе «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» существовало два самостоятельных порядка определения периодов для исчисления государственных пенсий гражданам Российской Федерации, которые применялись с 1 февраля 1998 г. по 31 декабря 2001 г. по выбору пенсионера.

С 1 января 2002 г. названные законы утратили силу, так как вступил в силу Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

В статье 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в частности, определено, что со дня вступления его в силу другие федеральные законы, которые предусматривали условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются в части, ему не противоречащей.

Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» направлен на последовательное осуществление страхового принципа пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, в соответствии с которым размер трудовой пенсии каждого застрахованного лица зависит от суммы уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и страхового стажа.

В связи с введением в действие Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» осуществляется оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их преобразования в расчетный пенсионный капитал.

Пенсионный капитал складывается из двух условных частей. За период после 1 января 2002 г. он формируется из фактических страховых взносов и начисленных с заработной платы, в состав которых входят все виды выплат, включая районный коэффициент. За период до 1 января 2002 г. пенсионный капитал рассчитывается исходя из установленной пенсии, которую мог бы получать гражданин, с учетом имеющегося стажа и заработка по состоянию на 1 января 2002 г.

Таким образом, чем дальше по времени от 1 января 2002 г. будет происходить назначение пенсии, тем меньшее значение будет оказывать на размер пенсии общий трудовой стаж на 1 января 2002 г.

В соответствии с пунктом 4 статьи 30 Федерального закона в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 г., учитываемая в календарном порядке.

Таким образом, концепция редакции статьи 30 Федерального закона заключается в применении при подсчете общего трудового стажа в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц методики исчисления стажа, используемой при назначении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера, которая ранее была предусмотрена в Федеральном законе «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий».

В соответствии с данной концепцией рассчитаны все параметры пенсионной реформы, определены страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации и размер ставки единого социального налога.

Следует также учитывать, что оценка пенсионных прав граждан, которые находились на пенсии по состоянию на 1 января 2002 г., осуществляется из получаемого ими (на 1 января 2002 г.) размера пенсии или по основаниям, которые указаны в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Таким образом, размер пенсии при оценке пенсионных прав гражданам, пенсии которых исчислялись по ранее действовавшему законодательству Российской Федерации, не пересматривался.

Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом размер пенсии гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исчисляется в особом порядке с учетом следующего.

Статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена формула определения расчетного размера трудовой пенсии.

Одной из составляющих формулы является отношение среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации (так называемое соотношение заработков).

В указанной статье для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрены повышенные размеры соотношения заработков.

Так, соотношение заработков для указанных граждан определено в размере от 1,4 до 1,9 в зависимости от размера районного коэффициента, установленного к заработной плате работника, тогда как для других граждан Российской Федерации соотношение заработков учитывается в размере не свыше 1,2.

С учетом изложенного восстановление льготного порядка исчисления страхового стажа при назначении пенсии для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, противоречит концепции проводимой в Российской Федерации пенсионной реформы.