Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Приведенные правовые позиции выражены Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющих свою силу Постановлениях от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Таким образом, взаимосвязанные положения статей 27, 251 и 253 ГПК Российской Федерации в системе действующего правового регулирования – в его конституционно-правовом истолковании – означают, что Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам.

3. Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов государственной власти (статья 10) и предусматривает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 110, часть 1). В этом качестве Правительство Российской Федерации непосредственно Конституцией Российской Федерации наделено рядом полномочий: оно обеспечивает проведение в Российской Федерации единой внутренней политики по различным направлениям, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации (статья 114, пункты «а» – «е» части 1). Кроме того, в соответствии со статьей 114 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает Постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение (статья 115, часть 1).

Поскольку в силу статьи 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов Правительства Российской Федерации возложена на Конституционный Суд Российской Федерации, он правомочен проверять такие акты и на предмет их соответствия положениям статей 15 (часть 1), 114 и 115 Конституции Российской Федерации, в том числе требованию о том, что нормативные акты Правительства Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. Из указанных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 126, 127 и 128 вытекает, что в случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Правительства Российской Федерации федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции Российской Федерации, в частности с точки зрения закрепленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Верховный Суд Российской Федерации не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации в порядке статьи 27 ГПК Российской Федерации. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, а не только федеральному закону, что недопустимо.

Если нормативный акт Правительства Российской Федерации принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, а потому производство по делу в Верховном Суде Российской Федерации подлежит прекращению.

Это не означает, что тем самым ограничивается гарантированное каждому право на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации): прежде всего, существует возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие), основанные на нормативном акте Правительства Российской Федерации, нарушающем права и свободы заявителя и не соответствующем федеральному закону; кроме того, суд, принимая решение в соответствии с законом, как того требует статья 120 Конституции Российской Федерации, вправе признавать решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц незаконными (статья 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», глава 25 ГПК Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Прекращение в указанных случаях производства по делу об оспаривании нормативного правового акта Правительства Российской Федерации не является препятствием для использования Верховным Судом Российской Федерации правомочия обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как самого акта Правительства Российской Федерации, так и соответствующего федерального закона в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статьи 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Если же при рассмотрении заявления об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации придет к выводу о неконституционности федерального закона, на соответствие которому проверяется акт Правительства Российской Федерации, он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного федерального закона в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статьи 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Как следует из статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, производство в Верховном Суде Российской Федерации по заявлению об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации должно быть приостановлено также в случаях, когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке нормативного акта Правительства Российской Федерации или федерального закона, на котором он основан, в порядке конституционного судопроизводства.

В случае если правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина осуществляется не непосредственно федеральным законом, а Постановлением Правительства Российской Федерации, причем именно в силу прямого предписания данного закона, на основании и во исполнение которого оно издано и который оно конкретизирует, тем самым предопределяя практику его исполнения, проверка конституционности такого закона, выявление его конституционноправового смысла не могут быть осуществлены без учета смысла, приданного ему актом Правительства Российской Федерации. При этом Конституционным Судом Российской Федерации разрешается вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации как самого закона, так и Постановления Правительства Российской Федерации, без применения которого невозможно и применение закона. Следовательно, если имеет место прямая нормативная связь Постановления Правительства Российской Федерации с федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве, Конституционный Суд Российской Федерации в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, статей 96, 97, 101 и 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может признать допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которых оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации.

Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не предполагают разрешение судом общей юрисдикции таких дел в случаях, когда нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят при осуществлении полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросам, не получившим содержательной регламентации в данном законе, и именно на основании этого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений, а также когда управомоченные субъекты обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности того же нормативного акта Правительства Российской Федерации и (или) федерального закона, на котором он основан.

В указанных случаях судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации – поскольку она фактически невозможна без установления его соответствия Конституции Российской Федерации как по содержанию норм, так и с точки зрения разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, – может иметь место только в порядке конституционного судопроизводства.

Такое истолкование соответствует конституционно-правовому смыслу оспариваемых норм в системе действующего правового регулирования.

4. В иных случаях, т. е. когда вопрос о конституционности оспариваемых нормативных актов Правительства Российской Федерации не возникает, их проверка может быть осуществлена Верховым Судом Российской Федерации в порядке производства по делам о признании таких актов противоречащими федеральному закону.

Решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства Российской Федерации противоречит федеральному закону и является недействующим, не только не препятствует соответствующим органам государственной власти в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности как федерального закона, так и нормативного акта Правительства Российской Федерации, но и, напротив, обосновывает допустимость обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, если заявитель вопреки указанному решению считает нормативный акт Правительства Российской Федерации подлежащим действию. При этом Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 16 июня 1998 года, от 11 апреля 2000 года, от 18 июля 2003 года, определения от 5 ноября 1998 года, от 8 февраля 2001 года, от 19 апреля 2001 года), а также исходя из предписаний частей второй, четвертой и пятой статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Верховный Суд Российской Федерации вправе по инициативе уполномоченных государственных органов подтверждать недействительность, т. е. утрату юридической силы, положений нормативных актов Правительства Российской Федерации, если они аналогичны по содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействительными, а также если они основаны на ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их. Данное правомочие Верховного Суда Российской Федерации служит обеспечению исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку признанные противоречащими Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства положения не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а аналогичные им предписания должны быть лишены юридической силы в установленном законом порядке.

Правом подтверждать аналогичность положений нормативных актов Правительства Российской Федерации нормам, ранее признанным противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладает, однако, не только Верховный Суд Российской Федерации, но и сам Конституционный Суд Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, не согласное с решением Верховного Суда Российской Федерации, может поставить перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о том, является ли соответствующая норма его Постановления аналогичной по содержанию той норме, которая была признана Конституционным Судом Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации. Если же Правительство Российской Федерации не обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с такого рода заявлением, оно обязано устранить из своих нормативных актов положения, признанные судом общей юрисдикции аналогичными по своему содержанию положениям, лишенным юридической силы на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации.

5. Дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов – вне связи с рассмотрением дел об оспаривании вынесенных на основе таких актов правоприменительных решений органов публичной власти и должностных лиц, – как следует из статей 71 (пункт «о»), 72 (пункт «к» части 1), 118 (часть 2), 120, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными делами и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства.

Поэтому в ходе осуществления судебной реформы Федеральному Собранию надлежит привести правовое регулирование, обеспечивающее судебную проверку нормативных правовых актов, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации о рассмотрении административных дел в порядке административного судопроизводства и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем Постановлении.

6. По смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года, от 11 апреля 2000 года и от 18 июля 2003 года, а также в настоящем Постановлении, решение Верховного Суда Российской Федерации, которым нормативный акт Правительства Российской Федерации (если его проверка судом общей юрисдикции допустима) признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства Российской Федерации, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Иное не согласуется с конституционным полномочием перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации органов и лиц обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности нормативных актов уровня ниже федерального закона как принятых в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти.

Содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации регулирование, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, притом со дня его принятия, в части, касающейся нормативных правовых актов (в том числе нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации), проверка конституционности которых статьей 125 Конституции Российской Федерации отнесена к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, несовместимо с официальным толкованием статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, данным Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 1998 года, и является таким же, как ранее признанное им в Постановлении от 11 апреля 2000 года не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Между тем согласно основанному на статье 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации предписанию статьи 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти; по смыслу статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и частей второй и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», юридическая сила Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации не может быть преодолена повторным принятием норм, которые были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, неконституционность этих норм не требует подтверждения, они не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению.

Таким образом, части вторая и третья статьи 253 ГПК Российской Федерации в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных актов (в том числе нормативных актов Правительства Российской Федерации), которые согласно статье 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, не имеют юридической силы с момента принятия и не подлежат применению.

7. Правительство Российской Федерации оспаривает конституционность положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации на том основании, что соответствующие полномочия судов общей юрисдикции, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, вопреки требованиям статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации определены не федеральным конституционным законом, а федеральным законом.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к вопросу об установлении полномочий судов. В ряде Постановлений, в том числе от 16 июня 1998 года и от 11 апреля 2000 года, им выражена следующая правовая позиция.

Конституция Российской Федерации не исключает право законодателя специально предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства – вне связи с рассмотрением другого конкретного дела – полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) нормативных актов уровня ниже федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции Российской Федерации, однако признание их недействующими невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений. При этом соответствующие полномочия должны закрепляться в федеральном конституционном законе, которым определялись бы виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с ходатайством о проверке законности актов, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам; если же полномочие суда основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон.

Принятый в 2002 году Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации является федеральным законом. Следовательно, закрепив полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в федеральном законе (лишь соответствующее полномочие Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации предусмотрено Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации»), законодатель не выполнил требование статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а также вступил в противоречие с Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющими свою силу.

Вместе с тем необходимо учесть, что признание пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации – в части, определяющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, – не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме акта, в котором установлены эти полномочия, предопределило бы и признание неконституционности по тому же основанию указанных положений, закрепляющих в целом полномочия судов общей юрисдикции разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов, а также других положений данного Кодекса, касающихся полномочий судов общей юрисдикции, что привело бы к существенному ограничению деятельности судов по осуществлению правосудия и дало бы возможность поставить под сомнение конституционность других принятых после вступления в силу Конституции Российской Федерации федеральных законов, устанавливающих полномочия судов. Такой результат противоречил бы целям конституционного судопроизводства.

Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем деле воздерживается от признания положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации по форме правового акта, однако обращает внимание Федерального Собрания на то, что принятие федерального конституционного закона о полномочиях судов общей юрисдикции неоправданно затянулось.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации – в части, наделяющей Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования – не предполагают разрешение Верховным Судом Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Конституционно-правовой смысл положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает в правоприменительной практике любое иное истолкование как этих положений, так и аналогичных им положений о судебной проверке нормативных актов Правительства Российской Федерации, содержащихся в других нормативных правовых актах.

2. Нормативное положение, содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 27, частями первой, второй и четвертой статьи 251 ГПК Российской Федерации, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, – в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, – не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.