Полная версия
Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)
Михаил Алексеевич Митюков
Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (с приложением решений Конституционного Суда Российской Федерации) 2004–2005 годы
Сборник документов
ПРЕДИСЛОВИЕ
В предисловии к вышедшему в начале 2009 г. сборнику выступлений полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации был дан краткий анализ становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, форм участия его в рассмотрении той или иной категории дел, а также помещены тексты выступлений с приложением решений по делам, рассмотренным с его участием с ноября 2005 г. по июль 2008 г.
Настоящий сборник продолжает публиковать выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации. В нем помещены тексты 19 выступлений за период с ноября 2003 г. по ноябрь 2005 г.
В предисловии анализируются некоторые аспекты содержания выступления полномочного представителя, его примерная структура и сложившаяся практика работы с доказательствами.
Следует заметить, что о речах сторон в гражданском и уголовном процессах написано достаточно много, они являются предметом исследования ученых издавна. О том, что должно представлять собой выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, в каком бы качестве он ни выступал, научных разработок не существует.
Правовые основы содержания выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, на наш взгляд, заложены как в самой Конституции Российской Федерации (статьи 118, 119, 122, 123, 125, 128), так и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о КС).
Так, в ч. 3 ст. 3 ФКЗ о КС определено, что Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, следовательно, и выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации должно основываться на вопросах права. Полномочный представитель Президента Российской Федерации должен, как и сам Конституционный Суд Российской Федерации, воздерживаться от ссылок, без особой необходимости, на доказательства, основанные на фактических обстоятельствах, исследование которых входит в компетенцию других судов и органов.
В выступлении полномочным представителем Президента Российской Федерации непременно учитываются принципы конституционного судопроизводства, установленные в гл. IV ФКЗ о КС. Важнейшим из них является независимость. В соответствии с этим принципом, какое бы то ни было вмешательство в деятельность Конституционного Суда Российской Федерации не допускается и потому сам факт и такт выступления должны подчеркивать, что излагается позиция одного из участников конституционного процесса, в котором главная и определяющая роль принадлежит Конституционному Суду.
Выступление строится с учетом состязательности процесса и гарантированного законом (ст. 35) равноправия сторон. Конституционный процесс не предусматривает ограничений во времени выступления сторон и предоставляет им равные возможности по отстаиванию своей позиции. Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в зависимости от рассматриваемого вопроса занимает по времени от 20 минут до двух часов и более1. Правда, порядок выступлений представителей стороны, принявшей и подписавшей оспариваемый в Конституционном Суде РФ федеральный закон, сложился таким образом, что полномочный представитель Президента Российской Федерации выступает после представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации. В этом случае, если аргументация позиций всех представителей стороны совпадает, полномочный представитель Президента Российской Федерации, как правило, воздерживается от повторения уже приведенных доводов и выступает коротко, лишь дополняя позицию стороны новыми аргументами и доказательствами2. Такой «обычай» позволяет ему учесть доводы других участников процесса и при необходимости ответить на них.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации учитывает, что ФКЗ о КС (ст. 62) запрещает сторонам и их представителям использовать свои выступления в Конституционном Суде Российской Федерации для политических заявлений и деклараций, допускать оскорбительные высказывания в адрес государственных органов, общественных объединений, участников процесса, должностных лиц и граждан. Выступление готовится с учетом установленных ст. 86 ФКЗ о КС пределов проверки Конституционным Судом Российской Федерации соответствия Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними. Содержание выступления ориентируется и на требования, предъявляемые к решению Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 74 ФКЗ о КС). Излагаемая позиция полномочного представителя Президента Российской Федерации как бы предполагает одно из возможных решений Конституционного Суда Российской Федерации, которое в силу ст. 79 ФКЗ о КС является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
Можно отметить, что в течение почти пятнадцати лет деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации выработалась определенная структура его выступлений. Как правило, они состоят из нескольких частей и в какой-то мере напоминают структуру решения Конституционного Суда Российской Федерации. При подготовке выступления используется практически весь арсенал научных методов исследования. Особое место занимают логический, исторический, диалектический и сравнительно-правовой методы доказывания.
В первую очередь полномочный представитель Президента Российской Федерации высказывает мнение о предмете обращения, принятого к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации, поскольку не всегда нормы закона, перечисленные и оспариваемые заявителем, могут быть Судом отнесены к предмету рассмотрения3. В некоторых случаях он подвергает сомнению основания принятия к рассмотрению обращения, ставит вопрос о том, надлежащий ли заявитель по делу.
В большинстве выступлений полномочный представитель Президента Российской Федерации анализирует историю развития правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом, приводит аргументы из «досье»4 этого нормативного акта или его отдельных норм. Такой анализ позволяет выявить и показать волю (намерение) законодателя, контекст и обстоятельства принятия оспариваемого нормативного акта. Оспариваемые нормы рассматриваются в неразрывной связи с нормами иных законов, имеющих отношение к обозначенной проблеме, и, конечно же, в соотношении с нормами Конституции Российской Федерации. Так, например, в связи с возникшей неопределенностью в вопросе о подсудности дел по рассмотрению нормативных актов Правительства Российской Федерации и проверкой конституционности в связи с этим норм ГПК РФ полномочный представитель Президента Российской Федерации в своем выступлении на заседании Суда особое внимание уделил анализу правовой природы нормативных актов Правительства Российской Федерации и доказал, что практика, сложившаяся в судах общей юрисдикции на основании применения оспариваемых норм ГПК РФ, противоречит целому ряду норм Конституции Российской Федерации5.
Оценивая конституционность положений ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», полномочный представитель Президента Российской Федерации свои доказательства построил в основном на историко-правовом анализе этой нормы и ее применении на практике. В результате он сделал вывод, что оспариваемая заявителями норма не приводит к нарушению конституционных прав на пенсионное обеспечение заявителей. Вместе с тем в заключительном слове он высказал предложение о необходимости совершенствования пенсионного законодательства в отношении северян6.
Лингвистический анализ текста оспариваемого Федерального закона «О национально-культурной автономии» был использован полномочным представителем Президента Российской Федерации в доказательство того, что обжалуемые заявителями положения Закона не содержат положений о принуждении к вступлению в общественное объединение, а напротив, во взаимосвязи с другими нормами этого Закона обеспечивают право каждого самостоятельно и добровольно принимать решение о формах и видах создаваемых ими объединений7.
Сопоставительный анализ конституционных и законодательных норм был положен в основу доказательств того, что нет правовых оснований считать неконституционными положения Земельного кодекса Российской Федерации, которые регулируют вопросы собственности иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства на землю8.
Анализируя выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, можно отметить, что нередко он представляет альтернативные доказательства, оставляя право выбора использования их при принятии решения Конституционному Суду. Так, например, выступая по делу «О Земельном кодексе Российской Федерации»9, полномочный представитель достаточно убедительно доказывает возможность принятия решения о прекращении производства по запросу Мурманской областной Думы о признании Земельного кодекса Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации в целом ввиду недопустимости запроса в этой части. И одновременно полномочный представитель приводит аргументированные доказательства, что процедура принятия Земельного кодекса Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, основывая их на анализе материалов «досье» по принятию этого Закона в системной связи с нормами законов, регулирующих порядок принятия нормативных актов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В обоснование своих доказательств полномочный представитель Президента Российской Федерации использует и доктринальный подход10.
Выступление основывается на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, в которых уже давалась та или иная оценка норм, аналогичных оспариваемым11.
Анализируется и приводится в подтверждение занимаемой позиции международная практика по решению подобных вопросов органами конституционного правосудия и Европейским судом по правам человека. Делается ссылка и на сложившуюся правоприменительную практику.
Итоговая часть выступления, как правило, состоит из обращения полномочного представителя Президента Российской Федерации к Конституционному Суду Российской Федерации признать оспариваемые положения не противоречащими Конституции Российской Федерации или не соответствующими ей.
Каждая из приведенных составляющих выступления разрешает определенные вопросы. В то же время фактором, влияющим на содержание его выступления, является вид конституционного судопроизводства, в котором рассматривается вопрос, отнесенный к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также в каком качестве в нем принимает участие полномочный представитель Президента Российской Федерации.
Особым жанром выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации является заключительное слово. В нем он в концентрированной форме формулирует свое видение возможного решения обсуждаемой проблемы, а также позицию представляемого им Президента Российской Федерации – гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод граждан. В заключительном слове он может ссылаться и на доказательства, дополнительно выявленные в судебном заседании.
Сущностью любого выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации является обозначение и анализ доказательств, положенных им в обоснование своей позиции. Естественно, что при этом он также руководствуется нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», хотя в нем в отличие от уголовного или гражданского процесса отсутствуют конкретные правовые нормы, определяющие понятие доказательств, предмет доказывания, относимость, допустимость доказательств, их оценка.
В отличие от других видов судопроизводства в конституционном производстве доказательства специфические. Они направлены не на установление фактических обстоятельств, а на обоснование правовой оценки тех или иных нормативных актов, выявление конституционноправового смысла оспариваемых норм. В этом плане большая роль в качестве доказательств отводится документам, доктринальным источникам, экспертным заключениям12, аналитическим материалам, имеющейся практике решения подобных вопросов конституционными судами иных стран, объяснениям специалистов, материалам «досье» принятия закона или иного нормативного акта13.
Наряду с выявлением конституционно-правового смысла оспариваемых норм доказыванию, исходя из норм ФКЗ о КС, подлежат практически все обстоятельства, позволяющие Конституционному Суду Российской Федерации принять поступившее обращение к рассмотрению и рассмотреть его в публичном заседании с вынесением итогового решения в виде Постановления. К таким обстоятельствам относятся, например, вопросы определения надлежащего субъекта обращения, формы оспариваемого нормативного акта, его действия во времени, подведомственности Конституционному Суду поставленных в обращении вопросов, соотношения их с нормами Конституции Российской Федерации, нарушает ли оспариваемый акт права и свободы граждан, имеется ли неопределенность в соотношении оспариваемого акта с Конституцией Российской Федерации и т. д. Вопросы доказывания в конституционном судопроизводстве уже являлись предметом рассмотрения в работах ряда ученых14.
В отстаивании своих доказательств и подтверждении их достоверности немалое значение имеет умелое формирование полномочным представителем Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации своих вопросов к другим участникам процесса15. Вопросы и ответы на них, к сожалению, не приводятся в настоящем сборнике в связи с тем, что они значительно увеличили бы его объем. Вместе с тем полагаю, что процедура вопросов-ответов, предусмотренная ст. 62 ФКЗ о КС, является очень важной, она позволяет конкретизировать и уточнять суть представляемых участниками процесса доказательств.
Достаточная обоснованность выступлений полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, представленных им доказательств оценки конституционности оспариваемых норм или, наоборот, их неопределенности, которая приводит к нарушениям прав и свобод человека и гражданина, подтверждается тем, что его позиция полностью или в основном совпала с оценкой Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в вынесенных им решениях по пятнадцати из девятнадцати дел, помещенных в данном сборнике. По четырем делам позиции разошлись16.
Полномочный представитель, участвуя в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, способствует осуществлению деятельности Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
И все же основная роль в процессе доказывания принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, который собирает, исследует и оценивает доказательства. И хотя в ФКЗ о Конституционном Суде Российской Федерации прямо не сказано о том, что никакое доказательство, кем бы оно ни предоставлялось, не имеет для Суда заранее установленной силы, это следует из самой природы Конституционного Суда Российской Федерации и принципов его деятельности, о которых было сказано выше.
В. К. Боброва,
к. ю.н., заслуженный юрист Российской Федерации
2004 ГОД
Дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова
25 ноября 2003 года
Уважаемый Высокий Суд!
Предметом запроса Правительства РФ по данному делу являются нормы ГПК РФ, содержащиеся в части 1 статьи 27, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 статьи 253, наделяющие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ.
По мнению Правительства РФ, данные положения ГПК РФ не соответствуют как Конституции РФ, так и правовым позициям Конституционного Суда, так как применяются при оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства как принятых с нарушением разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти.
Вопросы нормоконтроля судов общей юрисдикции, равно как и разграничение компетенции этих судов и Конституционного Суда РФ в сфере осуществления проверки законности нормативных актов Правительства, в том числе с точки зрения конституционно установленного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, не раз были предметом рассмотрения в процессе осуществления конституционного судопроизводства. Выработанные правовые позиции Конституционного Суда сводятся к следующему:
во-первых, предусмотренное статьей 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов, в числе которых – нормативные акты Правительства РФ, принадлежит только Конституционному Суду РФ;
во-вторых, у судов общей юрисдикции и арбитражных судов отсутствует правомочие признавать названные в данной статье акты несоответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу;
в-третьих, решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства РФ противоречит федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства РФ, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению;
в-четвертых, полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов вне связи с рассмотрением конкретного дела по проверке соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, могут быть установлены только федеральным конституционным законом.
Исходя из юридической силы решений Конституционного Суда, установленной статьей 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», правовые выводы Конституционного Суда не могут не учитываться законодателем в ходе дальнейшего законотворчества и тем более не могут быть преодолены путем принятия таких норм, которые по их содержанию или форме были признаны Конституционным Судом не соответствующими требованиям Конституции.
Данное требование, по мнению заявителя настоящего запроса, распространяется и на ГПК РФ. Введенный в действие Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ, ГПК РФ тем не менее содержит ряд положений, не соответствующих Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда, сформулированным на основе интерпретации конституционных норм, до вступления в силу ГПК РФ.
Правоприменительная практика складывается сегодня исходя из предписаний ГПК РФ, наделяющих суды общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства, в том числе с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти, в гражданском судопроизводстве и признания их противоречащими закону.
Такие Постановления Правительства РФ нередко признаются судами принятыми с нарушением установленного Конституцией РФ разграничения полномочий законодательной и исполнительной власти и считаются недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания (как того требует пункт 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2). А это фактически означает невозможность исполнения федерального закона, в целях которого был принят акт Правительства.
В связи с этим Конституционному Суду на этот раз предстоит вернуться к рассмотрению данного вопроса под несколько иным ракурсом. А именно, дать оценку конституционности осуществления проверки судами общей юрисдикции нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение закона, содержащего поручение Правительству урегулировать те или иные правоотношения и выявить подсудность дел, в которых при осуществлении нормо-контроля актов Правительства затрагиваются вопросы компетенции органов государственной власти.
Проблема, обозначенная в настоящем запросе Правительства, возникла по ряду причин. С одной стороны, этому способствовали объективные обстоятельства, согласно которым реализация конституционных полномочий Правительства неизбежно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции РФ, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических и других реформ. В этой связи особую значимость приобретают механизмы обеспечения эффективной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
С другой стороны, этому способствовало развитие правотворческой и правоприменительной практики. Так, ФКЗ «О Правительстве РФ», введенный в действие с 3 января 1998 г., не определил подсудность дел об оспаривании нормативных актов Правительства РФ. Согласно статье 23 этого Закона акты Правительства РФ, как ненормативные (распоряжения), так и нормативные (постановления), могут быть обжалованы в суд.
В ранее действовавшем ГПК РСФСР не был прямо урегулирован вопрос о подсудности дел о рассмотрении нормативных актов Правительства. Согласно статьи 116 ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ отнесено рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании лишь ненормативных актов Правительства. Что касается нормативных актов Правительства, то прежний ГПК не относил дела об оспаривании этой категории актов к подведомственности общих судов, даже их высшего звена.
В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о подсудности дел по рассмотрению нормативных актов Правительства РФ Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 7 февраля 2001 г. дал разъяснение, согласно которому дела по жалобам на нормативные правовые акты Правительства РФ, как более значимые, чем прямо отнесенные ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ дела об оспаривании ненормативных актов Правительства РФ, подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ.
Для того чтобы решить вопрос о конституционности оспариваемых норм ГПК РФ с учетом обозначенного аспекта, необходимо учитывать ряд важнейших политико-правовых вопросов. В частности, о правовой природе нормативных актов Правительства РФ, о пределах нормоконтроля судов общей юрисдикции, о содержании конституционного, гражданского и административного видов судопроизводства.
Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде Постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам. Конституция возлагает на Президента и Правительство обязанность обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 статья 78). Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров.
Проблема во многом обусловлена тем, что правоприменитель и законодатель (при принятии нового ГПК РФ) не учитывали правовую природу нормативных Постановлений Правительства РФ. В то время как непосредственно Конституция Российской Федерации, устанавливая разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, наделяет Правительство Российской Федерации соответствующими полномочиями, в том числе полномочием издавать нормативные Постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, определяет юридическую силу таких Постановлений и их место в иерархии нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации – они обязательны к исполнению в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (статья 115), закрепляет в статье 125 (пункт «б» части 2) прерогативу Конституционного Суда Российской Федерации проверять их соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе, следовательно, требованию, закрепленному в ее статье 115. В силу этого в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О (РГ. 2002. 25 дек.; Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст. 5289) указывается, что вопрос о правовой природе того или иного нормативного акта Правительства Российской Федерации как соответствующего или не соответствующего федеральному закону по своему характеру относится к числу конституционных.
