Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Следовательно, проверка законности нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства и является исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ.

Более того, правовое регулирование вопросов, непосредственно вытекающих из конституционных установлений, на наш взгляд, является предметом конституционного судопроизводства. Именно поэтому проверка нормативных актов Правительства с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти и их оценка как принятых с нарушением полномочий (или при отсутствии соответствующих полномочий) не может осуществляться судами общей юрисдикции. Так как публично-правовые споры относительно нормотворческой компетенции органов государственной власти в основе своей строятся на конституционно установленном принципе правового государства – разделении властей, то они неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции РФ и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом РФ, на который такое толкование возложено Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Рассматриваемые в настоящем деле нормы ГПК РФ не содержат каких-либо ограничений в отношении проверки оспаривания в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства РФ, в том числе в тех случаях, когда это связано с проверкой их конституционных полномочий, и, следовательно, не исключают подведомственность таких дел судам общей юрисдикции. В статье 27 Кодекса прямо перечислены виды нормативных актов, проверяемых Верховным Судом РФ, однако эти нормы не увязаны с частью 3 статьи 251 Кодекса, где специально оговаривается, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Заметим, что определение подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции, представляется недопустимым, ибо нарушается принцип законного суда, установленный статьей 47 Конституции, и противоречит статьям 125, 126 и 128 Конституции.

Требование неукоснительного соблюдения норм о подведомственности и четкого ограничения круга дел, относящихся к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, воспроизведено в п. 11 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ».

Компетенция Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (статья 125 и 126 Конституции РФ соответственно) строго разграничена. В случае несогласия с решением Верховного Суда РФ о признании недействующим нормативного правового акта Правительство РФ в соответствии с частью 2 статьи 125 наделено правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного Постановления. Таким образом, Верховный Суд, вынося решение по делу, фактически ему неподсудному, ставит Конституционный Суд в положение, когда последнему приходиться брать на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции, что не соответствует положениям статей 125 и 126 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, непосредственно применяя Конституцию, имеют свою определенную сферу правоприменительной деятельности, связанную с рассмотрением конкретных дел.

По своей природе абстрактный нормоконтроль не является предметом гражданского процесса и административного судопроизводства. Первый предназначен для решения имущественных споров и экономических вопросов, второй – с точки зрения классической административной юстиции, предназначен для разрешения жалоб на должностных лиц и органы управления, нарушающих права граждан.

Согласно ч. 2 статьи 120 Конституции суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе Постановления Правительства) закону, принимают решение в соответствии с законом. По смыслу этой конституционной нормы не соответствующие закону нормативные акты не являются в данном случае непосредственным предметом оспаривания. Решая вопрос, какой акт подлежит применению при разрешении дела, суд игнорирует противоречащий закону нормативный акт, признавая его недействующим для данного дела.

Таким способом осуществления нормоконтроля суды эффективно обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, что, в свою очередь, не ограничивает право граждан и организаций обжаловать в судах решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, основанные на нормативных актах, в том числе на Постановлениях Правительства, противоречащих федеральным законам, и не препятствует судам признавать такие решения незаконными.

Непосредственно из Конституции РФ не вытекает также, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов Правительства и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу.

Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г., подобное положение в соответствии со статьями 71 (пункт «о»), 118 (часть 3) и 128 Конституции РФ может устанавливаться только федеральным конституционным законом с закреплением в нем целого ряда параметров, которые на основе Конституции сформулированы в п. 7 мотивировочной части и п. 3 резолютивной части Постановления, начиная от видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, до обязанности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам.

При отсутствии такого вытекающего из Конституции регулирования суды, по мнению Конституционного Суда, не обладают полномочием по прекращению юридической силы перечисленных в статье 125 Конституции нормативных актов.

Этот вывод полностью согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права. Надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), что подразумевает закрепление в Конституции и принятом в соответствии с нею законе полномочий различных судов. Данный принцип находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции РФ и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции.

В отсутствие подобного регулирования, как указано в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ.

Сегодня, к сожалению, разграничение сфер судопроизводства вопреки Конституции и правовым позициям Конституционного Суда осуществляется не на основе федерального конституционного закона, а на основе процессуального кодекса, являющегося разновидностью федерального закона.

Вопрос о компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля законодатель, глава государства и Верховный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ и правовой позицией Конституционного Суда намеревались урегулировать в федеральных конституционных законах, внесенных в парламент в 1999 г.: «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным нормативным актам», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Не буду повторяться, так как 17 июня с. г. в выступлении по делу о проверке конституционности положений ГПК РСФСР и ФЗ «О прокуратуре» мною уже раскрывалась история вопроса этой законодательной инициативы.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, выраженным в его решениях (Постановление от 16 июня 1998 г, Определение от 5 ноября 1998 г., Постановление от 11 апреля 2000 г. и др.), а также исходя из предписаний части второй статьи 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов, содержащих положения, которые уже были признаны неконституционными на основании Постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу (Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г.).

Вопреки этой правовой позиции, правоприменительная практика Верховного Суда РФ пошла по пути «сплошного» нормоконтроля Постановлений Правительства, результатом которого стало признание противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению нормативных Постановлений Правительства во всех случаях, а не тогда, когда уже имелись решения Конституционного Суда о признании их не соответствующими Конституции.

Наделение Конституцией только Конституционного Суда полномочием по проверке в особой процедуре конституционного судопроизводства конституционности перечисленных в ее статье 125 нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, означает, как отмечено в Постановлении от 16 июня 1998 г., что осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм судопроизводства исключается. Такое полномочие Конституционного Суда в сфере нормоконтроля непосредственно вытекает из юридической силы решений Конституционного Суда, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решение нормотворческого органа, и следовательно, такое же, как нормативные акты, общеобязательное значение, в том числе и для всех судебных органов, что не присуще правоприменительным по своей природе актам иных судов. Решения суда общей или арбитражной юрисдикции не обязательны для иных судов по другим делам, не подлежат обязательному официальному опубликованию, могут быть оспорены.

Как известно, нормативные акты могут проверяться на их законность, т. е. на соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме Конституции. Такую проверку суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел (пункт 3 статьи 5 ФКЗ «О судебной системе»), но и в порядке нормоконтроля. Нормативные Постановления Правительства, принятые во исполнение федерального закона, развивают и детализируют закон и фактически составляют его суть и содержание. Поэтому проверка таких Постановлений Правительства опосредованно означает проверку самого федерального закона.

Между тем проверка закона и его юридической силы не входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Они лишь вправе не применить закон, который, по их мнению, противоречит акту более высокого уровня. В отношении федеральных законов таким актом является только федеральный конституционный закон и Конституция РФ. Однако судами общей юрисдикции не проводится проверка федерального закона на соответствие федеральным конституционным законам и тем более проверка на соответствие его Конституции РФ, так как это не относится к их компетенции.

Таким образом, суды, осуществляя нормоконтроль в рамках, установленных ГПК РФ, и признавая недействующими и не влекущими правовых последствий нормативные Постановления Правительства, осуществляющие правовое регулирование в силу прямого предписания закона, тем самым создают правовую ситуацию, при которой нормы федерального закона фактически лишаются юридической силы. Тем самым суды общей юрисдикции осуществляют как бы скрытый нормоконтроль федерального законодательства.

В итоге не соблюдаются предписания Конституционного Суда РФ, установленные в Постановлениях от 16 июня 1998 г. и от 11 апреля 2000 г., о том, что выводы судов общей юрисдикции не могут служить основанием для признания закона утратившим юридическую силу; что для того, чтобы исключить дальнейшее применение закона, недостаточно процедуры гражданского судопроизводства, а необходима отмена закона нормотворческим органом или лишение его юридической силы в порядке конституционного судопроизводства; что суды общей юрисдикции, если они полагают, что закон, как не соответствующий Конституции РФ, не подлежит применению, обязаны обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о его проверке.

Практика, сложившаяся в судах общей юрисдикции на основании применения оспариваемых норм ГПК РФ, противоречит как статьям 125, 126 и 128 Конституции, так и ее статьям 10, 15, 76, 188, 120 и разделу второму «Заключительные и переходные положения», что приводит к ограничению конституционного принципа разделения властей и разграничения полномочий.

Спасибо за внимание!

Конституционный Суд Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 27 января 2004 г. № 1-П

По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации17

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, В. О. Лучина, Ю. Д. Рудкина, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева, с участием полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю. А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Российской Федерации, в котором оспаривается конституционность указанных положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в части, закрепляющей полномочия Верховного Суда Российской Федерации рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли

Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В. Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенного в заседание представителя от Генерального прокурора Российской Федерации – С. Г. Кехлерова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (пункт 2 части первой статьи 27);

гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (часть первая статьи 251) с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (часть вторая статьи 251);

заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 данного Кодекса (часть четвертая статьи 251);

установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть вторая статьи 253);

решение суда о признании нормативного правого акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 данного Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (часть третья статьи 253).

По мнению Правительства Российской Федерации, названные положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочием рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и выносить решения о признании таких актов противоречащими федеральному закону и утрачивающими юридическую силу со дня их принятия, противоречат статьям 10, 15, 76, 118, 120, 125 и 126 Конституции Российской Федерации.

Не отрицая саму возможность проверки нормативных актов Правительства Российской Федерации судом общей юрисдикции на основании статьи 120 Конституции Российской Федерации, заявитель, однако, считает, что проверка таких актов на предмет их соответствия федеральному закону в случаях, когда Правительство Российской Федерации обязано осуществить соответствующее правовое регулирование в силу прямого предписания закона, по существу, означает их оценку с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти, которая может быть осуществлена только Конституционным Судом Российской Федерации; такого рода акты могут утратить силу по судебному решению лишь в результате признания их неконституционными в процедуре конституционного судопроизводства.

Кроме того, по мнению заявителя, полномочия судов общей юрисдикции, в том числе по рассмотрению дел о проверке нормативных правовых актов, должны – в силу статьи 128 и раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации – регулироваться федеральным конституционным законом; оспариваемые же положения содержатся в федеральном законе, каковым является Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, а следовательно, не соответствуют Конституции Российской Федерации по форме нормативного акта.

Таким образом, в настоящем деле Конституционный Суд Российской Федерации в силу требований части третьей статьи 74 и статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» проверяет, соответствуют ли Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации – в той части, в какой они наделяют Верховный Суд Российской Федерации полномочиями рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и признавать такие акты противоречащими федеральному закону и недействующими со дня принятия или иного указанного судом времени, что влечет утрату ими силы, – с точки зрения установленных Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также по форме нормативного акта.

2. Конституционно-правовой смысл оспариваемых положений выявляется с учетом их взаимосвязи с другими предписаниями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также иных законодательных актов, которые устанавливают полномочия судов различной юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», закрепляя в статье 23, что акты Правительства Российской Федерации (в том числе, следовательно, нормативные акты) могут быть обжалованы в суд, не определяет ни подведомственность таких дел судам той или иной юрисдикции, ни предметную и инстанционную подсудность, – соответствующее регулирование осуществляется законодательством о судах и судопроизводстве.

Согласно Федеральному конституционному закону «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (подпункт 1 пункта 1 статьи 10) и Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (часть 2 статьи 34) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании как ненормативных, так и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации» установлено полномочие Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (пункт 1 части 3 статьи 9).

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также его нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (пункты 1 и 2 статьи 27); при этом не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (часть третья статьи 251).

Как следует из статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 118, 120, 126 и 128 и из конкретизирующих их подпункта «а» пункта 1 части первой статьи 3, статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», статей 18, 19 и 23 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, нормативных актов Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принадлежит только Конституционному Суду Российской Федерации, который как федеральный судебный орган конституционного контроля осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства; суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; рассмотрение судом общей юрисдикции или арбитражным судом дел о проверке указанных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4) нормативных актов уровня ниже федерального закона (в том числе, следовательно, Постановлений Правительства Российской Федерации), в результате которого такой нормативный акт может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей их проверки в порядке конституционного судопроизводства.