Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, включая и настоящее постановление, неоднократно констатировал, что санкции за любое административное правонарушение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия); иное может создавать предпосылки для противоречивой правоприменительной практики, нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Именно исходя из этих соображений Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П признал оспариваемые ООО «Авеста» законоположения неконституционными в той мере, в какой они допускают при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу и предназначенного для личного пользования, применять в целях исчисления размера административного штрафа его рыночную стоимость на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что данный вывод касается исключительно граждан, перемещающих через таможенную границу товары для личного пользования, его обоснование имеет важное значение и применительно к правилам исчисления размера административного штрафа при привлечении к ответственности за таможенные правонарушения юридических лиц.

Чем же руководствовался Конституционный Суд России, дисквалифицируя рыночную стоимость в качестве базового критерия (показателя), принимаемого в расчет при определении размера штрафа за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации? Ответ на этот вопрос сформулирован Судом с исчерпывающей полнотой и сводится к следующему. Во-первых, цены (рыночная стоимость) на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться. Во-вторых, при перемещении товара через таможенную границу приобретатели ориентируются на его фактическую стоимость в стране приобретения, которая может не совпадать с рыночной (или иной) стоимостью этого товара в Российской Федерации. В-третьих, при исчислении рыночной стоимости товара – тем более что в разных регионах России она неодинакова – могут применяться различные методики, допускающие существенные отклонения в определении ее параметров.

Наличие упомянутых обстоятельств – в силу правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П, – лишает нарушителей таможенных правил возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых действий, что при привлечении их к ответственности приводит к нарушению принципов справедливости и равенства. Соответственно, как прямо подчеркнул Конституционный Суд России, использование рыночной стоимости для расчета размера штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, как предполагающее дискрецию правоприменителя при выборе метода ее оценки, не согласуется с надлежащей формальной определенностью закона, вследствие чего такая стоимость не может применяться для исчисления штрафных административных санкций.

Согласно статье 15 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации соблюдение Конституции и законов Российской Федерации, а также общепризнанных принципов (норм) международного права и международных договоров Российской Федерации является обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. Неисполнение данной обязанности, в том числе в таможенной сфере, может служить конституционно оправданным основанием для привлечения к юридической – включая административную – ответственности.

Вместе с тем, устанавливая составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель должен принимать во внимание, что среди адресатов требования, содержащегося в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, отсутствуют предприятия, учреждения и какие-либо иные юридические лица. С конституционно-правовой точки зрения это означает, что наличие в законодательстве об административных правонарушениях института ответственности юридических лиц так или иначе производно от нарушения закона со стороны объединений граждан. Ведь в конституционно-правовом смысле юридические лица, по сути, представляют собой объединения граждан, которые создаются ими для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года № 17-П).

Следовательно, определяя порядок и условия привлечения юридических лиц к административной ответственности, закрепляя виды и размеры санкций, которым они могут быть подвергнуты, законодатель не вправе игнорировать того, что административная деликтоспособность данных субъектов правонарушений предопределена их свойствами (признаками) как особого вида объединений граждан. Это – по смыслу взаимосвязанных положений статей 13 (часть 4), 19 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации – дает основание утверждать, что правила исчисления размеров административных штрафов, в том числе в случае, когда они выражены в кратном отношении к стоимости предмета правонарушения, должны применяться идентичным образом и к физическим, и к юридическим лицам.

То обстоятельство, что юридические лица в соответствии с гражданским законодательством вправе заниматься предпринимательством, т. е. самостоятельно осуществлять на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, не может свидетельствовать, что и в публично-правовых отношениях, возникающих по поводу привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил, они также должны «смириться» с рисками, обусловленными неопределенностью правового регулирования порядка исчисления размеров административного штрафа. Если согласиться с тем, что при определении величины штрафа, налагаемого на юридическое лицо, последнее не может претендовать на равенство перед законом и вытекающее из него требование единообразного применения правовых норм, то, как следствие, нужно будет признать конституционно допустимым наличие таких субъектов административной ответственности (юридических лиц), которым не гарантирована в полной мере защита от произвольного (неоднозначного) применения административных санкций. Однако такое едва ли возможно в правовом государстве.

Необходимость обеспечения единого подхода к правилам применения взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации к гражданам и юридическим лицам не только вытекает из конституционных предписаний, но и нашла прямое закрепление в законодательстве. Подтверждением тому могут служить положения части 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации, согласно которой в случае, если в статьях раздела IV данного Кодекса (статья 27.11 находится именно в этом разделе) не указано, что установленные этими статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому, они в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Исходя из этого – в силу признания взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации в части, позволяющей использовать для исчисления размера административного штрафа, налагаемого на граждан, рыночную стоимость товара, – Конституционный Суд России должен был, по моему мнению, признать оспариваемые ООО «Авеста» законоположения неконституционными и применительно к наказанию юридических лиц. Иное означало бы, что государство вправе оставлять объединения граждан (юридические лица) в положении такого субъекта административной ответственности, на которого не распространяются вытекающие из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства требования определенности правового регулирования, исключающего противоречивое толкование и произвольное применение норм права.

Признание неконституционным использования рыночной стоимости для исчисления размера штрафа, применяемого к юридическим лицам за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, не привело бы к полной безнаказанности нарушителей соответствующих таможенных правил, так как наряду со штрафом они согласно закону могут быть подвергнуты и конфискации товаров, причем как в качестве дополнительного, так и в качестве основного административного наказания. Однако реагирование на совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, с помощью одной лишь конфискации не позволило бы при привлечении к ответственности юридических лиц учитывать характер совершенного административного правонарушения, их имущественное и финансовое положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, и вследствие этого противоречило бы конституционному запрету дискриминации и выраженным в Конституции Российской Федерации принципам справедливости и гуманизма (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года № 3-П).

Для того чтобы избежать подобных последствий, Конституционный Суд России, признав оспоренные в данном деле положения неконституционными, одновременно мог бы разъяснить, что до внесения в них федеральным законодателем изменений за основу исчисления размера штрафа должна приниматься таможенная – хотя и ее использование не лишено издержек – стоимость товара. Это, с одной стороны, обеспечило бы соблюдение равного подхода к гражданам и юридическим лицам (объединениям граждан), а с другой – наиболее адекватно увязывалось бы с частью 4 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации, устанавливающей, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Наряду с этим в итоговом решении Конституционного Суда Российской Федерации целесообразно было бы обратить внимание законодателя и на то, что, обладая достаточно широкой дискрецией, он не лишен возможности зафиксировать за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, иные способы выражения размера административного штрафа: в рублях, в величине, кратной сумме неуплаченных таможенных пошлин, и т. п. При этом вполне оправданным могло бы быть и обращение к опыту законодательного регулирования административных штрафов за нарушение таможенных правил в государствах-партнерах по таможенному союзу – республиках Беларусь и Казахстан.

В заключение – поскольку в соответствии с частью 3 статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» при принятии решения Конституционный Суд России не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе, – хотелось бы затронуть еще один момент, имеющий серьезное значение для правильного разрешения данного дела.

Согласно Договору об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств – членов таможенного союза от 5 июля 2010 года виды административных правонарушений, порядок и принципы привлечения к административной ответственности определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными указанным Договором (пункт 1 статьи 3); лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение (пункт 1 статьи 4); административный процесс (производство) ведется (осуществляется) по законодательству того государства – члена таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности (пункт 3 статьи 4); при этом предполагается единообразный подход к определению противоправности деяний, связанных с нарушением таможенного законодательства таможенного союза и государств – участников Договора (пункт 2 статьи 3).

Между тем, как это следует из решения Комиссии таможенного союза от 20 мая 2010 года № 267 «О ходе приведения национальных законодательств Сторон в соответствие с Таможенным кодексом таможенного союза», законодательство образующих таможенный союз государств содержит существенные – порой достигающие принципиального характера – различия в определении составов административных правонарушений в таможенной сфере, а также видов и размеров административных наказаний за их совершение, в том числе применительно к юридическим лицам. В такой ситуации неминуемо возникает вопрос о том, насколько соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 17 (часть 1) и 19 (часть 1), дифференциация противоправности и наказуемости административных правонарушений таможенного законодательства в зависимости от места их обнаружения на территории таможенного союза. Очевидно, что в условиях действующего правового регулирования этот вопрос вряд ли может быть обойден вниманием Конституционного Суда, тем более что проверка соответствия Конституции Российской Федерации данного аспекта оспариваемых законоположений безусловно позволила бы существенно скорректировать нормативно-доктринальные основания всего института административной ответственности в Российской Федерации.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Мельникова39

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело по жалобе ООО «Авеста», предметом которого явились взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, как предусматривающие возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

Постановлением от 26 ноября 2012 года № 28-П Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации.

С принятым решением не могу согласиться по следующим основаниям.

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8), каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2); право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, части 1 и 3).

Данные требования в полной мере относятся и к сферам обеспечения экономической безопасности и таможенного регулирования, находящимся в ведении Российской Федерации. По смыслу Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, принимая законы в области таможенного регулирования, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности. В том числе это касается и вопросов отнесения тех или иных нарушений в таможенной сфере к административным правонарушениям и установления наказания за их совершение (статья 72, пункт «к» части 1, Конституции Российской Федерации).

В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт «в»), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий и устанавливая в том числе правила ведения предпринимательской деятельности, определяя, как будет закреплен порядок ввоза на территорию Российской Федерации товаров для юридических лиц, их оформление, контроль ввоза и вывоза, а также предусматривая ответственность за нарушение установленных правил, связан, однако, требованиями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации, рассматриваемое во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, содержит требования, согласно которым все возможные ограничения федеральным законом прав юридических лиц, свободы предпринимательской деятельности и регламентация вопросов их ответственности должны базироваться на общих принципах права, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он, имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями меры (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 1999 года № 8-П, от 18 июля 2003 года № 14-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П и от 28 января 2010 года № 2-П).

Кроме того, при установлении административной ответственности за противоправные деяния в таможенной сфере необходимо исходить из того, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П и от 27 мая 2008 года № 8-П).

2. При осуществлении таможенного регулирования на территории таможенного союза Таможенным кодексом таможенного союза устанавливаются правила ввоза товаров для физических и юридических лиц, в том числе порядок определения их стоимости для исчисления таможенных платежей.

Таможенный кодекс таможенного союза, в отличие от Таможенного кодекса Российской Федерации, действовавшего ранее, при определении стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, использует лишь понятие их таможенной стоимости. Рыночная стоимость товара для целей регулирования таможенных отношений в настоящее время не применяется. Понятие таможенной стоимости товаров, ввозимых физическими лицами для личного пользования, закреплено в статье 361 Таможенного кодекса таможенного союза и определяется на основании заявленной физическим лицом стоимости таких товаров, подтвержденной оригиналами документов, содержащих сведения о стоимости товаров для личного пользования.

Для юридических лиц данный вопрос регламентирован главой 8 «Таможенная стоимость товаров» Таможенного кодекса таможенного союза, требования которой не распространяются на товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами для личного пользования (пункт 4 статьи 64). Применительно к юридическим лицам декларирование таможенной стоимости производится декларантом в рамках таможенного декларирования товаров путем заявления сведений о методе определения таможенной стоимости товаров, величине таможенной стоимости товаров, об обстоятельствах и условиях внешнеэкономической сделки, имеющих отношение к определению таможенной стоимости товаров.

Таможенный кодекс таможенного союза исходит из единства для всех лиц (как физических, так и юридических) оснований права на перемещение товаров через таможенную границу с соблюдением положений, установленных таможенным законодательством таможенного союза и законодательством государств – членов таможенного союза (статья 150). Основополагающим требованием является требование о декларировании перемещаемого товара. Для физических лиц, везущих товар для личного пользования, оно закреплено в статье 355 данного Кодекса; для юридических лиц – в его статье 65 и главе 27.

Требование о декларировании обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. В системе действующего правового регулирования основой для декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров, рассчитываемая прежде всего исходя из цены, фактически уплаченной или подлежавшей уплате при их приобретении декларантом за пределами границы таможенного союза.

Таким образом, в основу определения таможенной стоимости ввозимых на территорию таможенного союза товаров как для физических лиц, везущих их для личного пользования, так и в отношении юридических лиц, везущих товар в предпринимательских или в иных целях, положены фактические затраты, понесенные при приобретении данного товара в стране приобретения, – цена покупки (сделки). Указанные выше нормы таможенного законодательства не содержат положений, свидетельствующих об их применении лишь к отдельно взятой категории декларантов – физическим либо юридическим лицам. Более того, по своему содержанию они не разграничивают существенным образом порядок определения таможенной стоимости товара в зависимости от цели ввоза товара на таможенную территорию таможенного союза.

3. В постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации признал положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данные положения в системе действующего правового регулирования позволяли при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях исчисления размера административного штрафа использовать его рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, признавая оспариваемые в настоящем деле нормы административного законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации, указал, что до внесения федеральным законодателем необходимых изменений в действующее правовое регулирование при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях определения в соответствии с положениями части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации наличия состава административного правонарушения, а также для исчисления размера административного штрафа должна использоваться – как временная мера – таможенная стоимость данного товара, а не его рыночная стоимость на территории Российской Федерации.

Выводы Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в указанном постановлении, касались – с учетом предмета исследования – вопросов оценки стоимости товара, перемещаемого физическими лицами через таможенную границу и предназначенного для личного пользования, и были призваны регламентировать порядок привлечения к административной ответственности и назначения наказания физическим лицам, допустившим недекларирование или недостоверное декларирование таких товаров.

3.1. Материалы, представленные ООО «Авеста», а также правоприменительная практика свидетельствуют о том, что суды применяют рассмотренную правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации исключительно к ситуации, когда декларантом является физическое лицо, перемещающее товары для личного пользования. В отношении же юридических лиц для исчисления административного штрафа используется не таможенная, а рыночная стоимость товара на территории Российской Федерации. При этом административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, подлежат как физические, так и юридические лица, независимо от цели перемещения товаров через таможенную границу. Как описание самого административного правонарушения, так и санкция за его совершение в административном законодательстве не дифференцированы. Вне зависимости от субъекта правонарушения определен одинаковый размер санкции: административный штраф может быть наложен на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения. Административный штраф в данном случае выступает в качестве основного наказания (статьи 3.2 и 3.3 КоАП Российской Федерации). Разный подход к исчислению стоимости товаров для целей уплаты административного штрафа в настоящее время предопределен положениями статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, регламентирующей оценку стоимости изъятых вещей и других ценностей. Использование в правоприменительной практике различного подхода к оценке товаров, перемещаемых физическими и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), привело к разным последствиям одинаковой административной ответственности указанных субъектов правонарушения применительно к недекларированию либо недостоверному декларированию товаров (статья 16.2 КоАП Российской Федерации).