Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Таким образом, на сегодняшний день при однородных по своей природе правоотношениях и единой (равной) ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, существуют различные правила исчисления размера административного штрафа в рамках одной санкции за недекларирование товаров для физических лиц и для юридических лиц. В первом случае для исчисления размера административного штрафа используется таможенная стоимость незадекларированного товара, т. е. применяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, а во втором – рыночная стоимость на территории Российской Федерации, которая может значительно превышать таможенную стоимость данного товара и не отражает реальных затрат декларанта.

Между тем в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П указано, что подход к исчислению размера административного штрафа с использованием его рыночной стоимости на территории Российской Федерации не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара, а цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться.

Данная позиция, высказанная применительно к ввозу товаров физическими лицами для личного потребления, в полной мере относится и к отношениям по ввозу товаров на территорию таможенного союза юридическими лицами. Само требование о декларировании товаров обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости этих товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. Соответственно, для юридических лиц, везущих товары в коммерческих и иных целях, в системе действующего правового регулирования порядка декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, и ответственности за его нарушение критерием оценки вреда, причиняемого недекларированием или недостоверным декларированием, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров, рассчитываемая исходя из цены, фактически уплаченной или подлежавшей уплате при их приобретении декларантом за пределами таможенного союза.

При этом в части 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации закреплено положение, согласно которому в случае, если в статьях его разделов I, III, IV, V не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

На выводы, к которым пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П, в силу предмета исследования влияло то обстоятельство, что им рассматривались жалобы от физических лиц, которые ввозят товары для личного потребления. Однако сам по себе фактор целей ввоза (для потребления или коммерческого использования), хотя и имеет значение при определении законодателем мер публичной ответственности, но в условиях их нечеткого выражения в законе не может браться в обоснование дифференцированного применения соответствующих санкций, – тем более что потребительский ввоз не может рассматриваться как очевидно менее угрожающий экономической безопасности и торговому балансу, равно как и ввоз товара юридическим лицом не может всегда расцениваться как коммерческий, нуждающийся в повышенном контроле с точки зрения таможенного и административного законодательства.

При перемещении товаров через таможенную границу таможенного союза юридические лица ориентируются на фактическую стоимость товаров в стране приобретения, которая лежит в основе определения их таможенной стоимости, тогда как правоприменительные органы при привлечении их к административной ответственности и назначении административного штрафа исходят из государственных регулируемых цен на такие товары в случае, если таковые установлены, или из рыночной стоимости, определяемой при необходимости на основании заключения эксперта. Размер рыночной стоимости может не совпадать с размером стоимости таможенной. Кроме того, при исчислении рыночной стоимости однородных товаров могут использоваться различные методики, притом что в разных регионах России рыночная цена одного и того же товара неодинакова. Таким образом, приобретатели товара – юридические лица лишаются возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых действий и пределы ответственности, что приводит к нарушению принципов справедливости и равенства.

3.2. С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составы административных правонарушений и меры административной ответственности в сфере таможенного регулирования установлены в его главе 16. Это означает, что привлечение к административной ответственности за таможенные правонарушения должно осуществляться не только по правилам названной главы Особенной части КоАП Российской Федерации, но и в соответствии с нормами его Общих положений, в том числе установленными в главе 3 «Административное наказание». В ней предусматривается положение, согласно которому административный штраф может выражаться в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 3.5). Вместе с тем в Общих положениях КоАП Российской Федерации не содержится норм, конкретизирующих понятие стоимости и способы ее определения для целей назначения административного наказания в виде штрафа.

В Особенной части КоАП Российской Федерации в тех составах административных правонарушений, в которых административный штраф определяется исходя из стоимости предмета административного правонарушения (например, статья 7.27, часть 2 статьи 8.17), законодатель не дает какого-либо специального определения понятия стоимости. Лишь в некоторых случаях стоимость как критерий определения штрафа конкретизируется: данное понятие используется в специальном значении, с учетом особого характера предмета правонарушения – топливо (статья 9.17), внутренние и внешние ценные бумаги (статья 15.25).

Положения об административных правонарушениях в области таможенного дела, предусмотренных в главе 16 КоАП Российской Федерации, устанавливая административный штраф в размере стоимости товаров, не содержат каких-либо предписаний о специальном значении понятия стоимости. Товары, перемещаемые через таможенную границу, имеют специальную стоимость – таможенную, однако она в соответствии с Таможенным кодексом таможенного союза (ранее – в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации) применяется для целей таможенного декларирования и для расчета таможенных платежей. В главе 16 КоАП Российской Федерации понятие таможенной стоимости не использовалось вплоть до внесения в него изменений Федеральным законом от 6 декабря 2011 года № 409-ФЗ. В соответствии с ними понятие таможенной стоимости используется только в рамках диспозиции нормы об административной ответственности за нарушение таможенных правил, а именно за заявление недостоверных сведений о таможенной стоимости товаров. Что же касается санкций административных правонарушений, предусмотренных в главе 16 КоАП Российской Федерации, то в них при установлении административного штрафа используется другое понятие – стоимость, причем каких-либо уточнений о характере этой стоимости и порядке ее определения санкции данного Кодекса не содержат.

В отсутствие специальных оговорок в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях при исчислении административного штрафа, предусмотренного в том числе его статьей 16.2, применяется рыночная стоимость, определяемая на основе статьи 27.11 данного Кодекса, расположенной в главе 27 «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». Из статьи 27.11 следует, что изъятые вещи подлежат оценке как при изъятии скоропортящихся вещей и алкогольной продукции, которые направляются на реализацию, уничтожение или переработку, так и когда нормой об ответственности за административное правонарушение предусмотрено назначение административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого в величине, кратной стоимости изъятых вещей (часть 1); стоимость изъятых вещей определяется на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены, в остальных случаях – на основании их рыночной стоимости, при необходимости – на основании заключения эксперта (часть 2).

По своему характеру положения статьи 27.11 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение права физических и юридических лиц на возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями должностных лиц по изъятию вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Они позволяют своевременно оценить вещи при их изъятии, чтобы в дальнейшем граждане и организации, если им будет нанесен ущерб от незаконных действий государства, могли требовать выплаты денежной компенсации в конкретно определенном размере. Вместе с тем ввиду отсутствия специальной нормы о порядке определения стоимости товаров для целей определения размера административных штрафов действие названной нормы фактически вышло за рамки прямо предусмотренных в ней целей, приобретя универсальный характер. Подобное толкование применительно к административной ответственности за таможенные правонарушения подтверждается правоприменительной практикой. Так, таможенные органы указывали, что, даже когда изъятие как мера обеспечения по делу об административном правонарушении в сфере таможенного дела не производилось, стоимость товара все равно определяется на основании части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации (письмо Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 17 мая 2002 года № 01–06/19136).

Применение на практике статьи 27.11 КоАП Российской Федерации во взаимосвязи с его статьей 16.2 приводит к тому, что размер административного штрафа за недекларирование товаров исчисляется исходя из их рыночной стоимости и составляет от сотен рублей до сотен миллионов рублей – и этот размер, по существу, не ограничен. К примеру, постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2010 года № 05АП-4012/2010 оставлены в силе правоприменительные решения по делу об административном правонарушении, в рамках которого за недекларирование товара на юридическое лицо наложен штраф, исчисленный в размере, превышающем 424 миллиона рублей (равном однократной рыночной стоимости товара, который не изымался).

Следовательно, при отсутствии в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого порядка определения размера административного штрафа, налагаемого на юридических лиц за недекларирование по установленной форме товаров, федеральный законодатель не обеспечил надлежащую формальную определенность, которая в правовом государстве является необходимым условием привлечения к юридической ответственности, а также необоснованно ограничил право частной собственности и имущественные права юридических лиц, гарантированные статьей 35 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

4. Таким образом, положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования позволяют при оценке стоимости товаров, перемещаемых юридическими лицами через таможенную границу таможенного союза, для исчисления размера административного штрафа при недекларировании либо недостоверном декларировании таких товаров использовать их рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой они предполагают возможность применения более высоких штрафных административных санкций в отношении юридических лиц, тем самым устанавливая для них повышенную ответственность за соблюдение таможенных правил при ввозе на таможенную территорию товаров, подлежащих декларированию, по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования, сомнений не вызывает. Вместе с тем с учетом предмета исследования по данному делу вывод мог быть основан только на том, возможно или нет применение указанных положений, как предусматривающих возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

При условии признания Конституционным Судом Российской Федерации оспариваемых норм не соответствующими Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, используя свое дискреционное правомочие, вправе был бы установить иной вид административного наказания либо размер штрафных санкций за недекларирование или недостоверное декларирование товаров юридическими лицами с учетом характера правонарушения, его тяжести и степени общественной опасности.

Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации К. В. Арановского40

С постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 28-П по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в связи с жалобой ООО «Авеста» не согласен ввиду нижеизложенного.

1. Признавая положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации сопроводил свое решение доводом о возможности применения более высоких административных штрафов к юридическим лицам и расценил это как установление повышенной для них ответственности за соблюдение таможенных правил ввоза декларируемых товаров по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования.

Не могу согласиться с тем, что:

– правила об исчислении штрафа можно истолковать и применить с разными последствиями для юридических и физических лиц, притом что сами правила таких различий не предусматривают;

– применение разных штрафов по одним и тем же правилам означает установление ответственности, в том числе повышенной;

– за нарушение правил ввоза товаров для личного пользования физических лиц штрафы следует налагать в меньшем размере, а за нарушение правил ввоза товаров для иных целей – во всяком случае, для целей предпринимательства – непременно в повышенном размере;

– исчисление штрафа на основе рыночной стоимости ввозимого товара влечет наложение этого наказания в более высоком размере, чем если бы он был исчислен по таможенной стоимости согласно сопровождающим документам;

– положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации взаимосвязаны, а правила оценки рыночной стоимости изъятых вещей регулируют исчисление размера штрафов.

2. Неодинаковое применение правила об ответственности свидетельствует о том, что это правило неоднозначно и двусмысленно, противоречит критерию формальной определенности закона и этим дает основания к выводу о его неконституционности.

Такой вывод Конституционный Суд Российской Федерации и сделал в постановлении от 13 июля 2010 года № 15-П, где он, в частности, установил, что положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи – с учетом смысла, придаваемого им сложившейся правоприменительной практикой, – не обладают достаточной определенностью с точки зрения того, какой именно критерий оценки стоимости перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации товаров должен использоваться при их применении; порядок оценки стоимости изъятых вещей, предписывающий исходить при определении стоимости товара из его цены (государственной или рыночной) именно в Российской Федерации либо устанавливать ее путем проведения экспертизы, не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара в целях квалификации деяния как административного правонарушения, поскольку цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться.

Последствия административной ответственности создают и квалификация деяния в качестве административного правонарушения, и наказание штрафом, если оно предусмотрено и назначено. Потому ясность и недвусмысленность правил об исчислении штрафов обязательны в той же мере, в какой это обязательно для правил о квалификации деяния.

Положение части 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации о размере налагаемого штрафа сохранилось; продолжается розничная и оптовая торговля, а с ними и обязанность государства поддерживать свободную и добросовестную рыночную конкуренцию. Из этого следует, что сохранились все главные основания для вывода о неконституционности части 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, применяемой на практике во взаимосвязи с частью 2 его статьи 27.11. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 26 ноября 2012 года № 28-П установил, что в законодательство все еще не внесены изменения, которые следовало внести во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 15-П о признании неконституционными взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации.

3. Постановление от 13 июля 2010 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации изложил, упоминая в нем физических лиц, поскольку дело было рассмотрено по жалобам граждан. Из этого, однако, сам по себе не следует вывод о том, что юридическим лицам следует отказать в защите конституционных прав и свобод, которую получили физические лица. Конституционный Суд Российской Федерации признает юридическое лицо объединением граждан, из чего следует, что Конституция Российской Федерации распространяет на него те же права, свободы (поскольку они применимы к юридическому лицу) и такую же их защиту, какие гарантированы гражданину.

4. Если ответственность за административное правонарушение общим образом установлена законом без различия на виды привлекаемых к ней лиц, то по одинаковым правилам отвечать должны и физические лица, и юридические. Речь не о том, что штрафы должны быть назначены в одинаковом размере для всех виновных в правонарушениях одного состава, поскольку фактические обстоятельства дела, включая таможенную стоимость ввозимого товара, различаются. Но когда правила об ответственности не предусматривают разницы в исчислении штрафов для субъектов разных видов, применять эти правила необходимо одинаково.

5. Установление ответственности, в том числе повышенной, совершается принятием закона, а потому предшествует применению, в частности, штрафов, в том числе более высоких. Применение повышенных штрафов, следовательно, не может означать установления повышенной ответственности, пока она не установлена законом. Без этого предварительного условия практику применения одного и того же законоположения с разными последствиями для разных лиц нельзя считать основанной на законе. Если же закон получает в практике истолкование, которое приводит к названным различиям, это позволяет признать его неконституционным в том смысле, какой правоприменительная практика ему придает.

6. Таможенный кодекс таможенного союза предусматривает разный порядок таможенного оформления ввоза товаров для физических и юридических лиц. Нельзя исключать оснований, по которым Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях мог бы связать различия в административной ответственности по соответствующим составам правонарушений с различиями в порядке таможенного оформления ввоза товаров. Можно было, например, учесть количество случаев ввоза товаров физическими лицами, которое превышает число случаев ввоза товаров юридическими лицами и объективно ограничивает возможности преследования нарушений, совершаемых физическими лицами. Можно было принять во внимание и другие доводы в пользу экономии ресурсов ответственности. Не исключено, однако, и обратное, исходя из того, что юридические лица должны декларировать и оплачивать пошлинами (налогами) каждый случай ввоза, а физические лица имеют в этой части послабления, которыми могут злоупотреблять, нарушая правила ввоза с меньшим риском ответственности. В любом случае, в действующем содержании часть 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации не предусматривает оснований для разной ответственности, а потому даже разный порядок таможенного оформления ни прямо, ни косвенно не позволяет обосновать неодинаковое исчисление штрафов для юридических и физических лиц.

7. Если штрафы, предусмотренные одним законоположением, положено налагать в заведомо меньшем размере за нарушение правил ввоза товаров для личного потребления, чем за то же нарушение при иных целях ввоза, особенно предпринимательских, то нарушение правил ввоза для личного потребления нужно считать менее опасным либо цели личного потребления ставить выше предпринимательских, благотворительных, религиозных и прочих целей в балансе конституционных ценностей. Тогда, действительно, личное потребление должно быть лучше обеспечено гарантиями от чрезмерной ответственности, чем предпринимательство и другие виды занятий.

Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не выяснял, что больше вредит интересам России – незаконный потребительский ввоз, объем и последствия которого нельзя недооценивать, или такой же ввоз товаров для прочих целей.

Тем более не доказано превосходство личного потребления над производством и торговлей. Конституция Российской Федерации признает как ценность благополучие и процветание России (преамбула), немыслимые без производства и торговли, а также право каждого на осуществление предпринимательской, иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), но о личном потреблении ничего не сообщает. Оно, разумеется, состоит под защитой Конституции Российской Федерации, поскольку осуществление конституционных прав и свобод связано с потреблением разных товаров и услуг. Но это не ставит потребление на вершину ценностей и не позволяет делать для него в правоприменительной практике преимущества, не основанные на законе. Нет, например, оснований полагать, что «неправильный» ввоз товара спортивным обществом, церковью, благотворительной, образовательной, медицинской организацией заслуживает большей ответственности, чем противоправный ввоз одежды, украшений и других предметов потребления.

Уже давно в экономической политике многих стран получает практическую реализацию то мнение, что личное потребление местных товаров дает национальной экономике преимущества спроса, а потребление иностранных товаров может ей вредить, особенно если товары ввозят с нарушением правил.

Предпочтение, оказываемое личному потреблению перед предпринимательством, обусловлено, в частности, предубеждением к торговле и производству, где предпринимательству приписывают заведомо неправедные богатства и нечестные намерения, полагая возможным на этом основании отказать его субъектам в предсказуемости относящихся к ним правоограничений, в том числе наказаний. В предубеждении же можно порицать и личное потребление, осуждая в нем потребительство, как в предпринимательстве осуждают стяжательство.

Конечно, предпринимательство не свободно от риска. Предпринимательские риски, однако, обусловлены непредсказуемостью экономической конъюнктуры, а не расплывчатостью законодательства и не правоприменительным произволом, который исключал бы возможность предвидеть наказание в его конкретной величине.

8. Представляется не вполне верным то предположение, что юридическое лицо, в отличие от лиц физических, должно само по себе или с помощью сведущих лиц обладать непременно правильным представлением о рыночной стоимости товаров, перемещаемых им через таможенную границу, и тем самым – о размере возможного штрафа за неправильное их декларирование. Если даже это так, то лучшая осведомленность лица не должна приводить к более строгой ответственности, потому что незнание обязанностей не должно ее смягчать. Нельзя давать послаблений в ответственности только потому, что лицо не знает прав и обязанностей, – это поощряло бы правовое невежество и неуважение к закону.