Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

В пояснительной записке к проекту названного Федерального закона было сказано, что практика применения Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ показала, что установленный порядок регулирования отношений, связанных и владением, пользованием и распоряжением земельными долями, требует упрощения.

Разрешенный оборот земель сельскохозяйственного назначения на практике сдерживается сложной и дорогостоящей процедурой оформления прав на землю. Выделение земельной доли в натуре, например, для создания фермерского хозяйства допускается только при наличии положительного решения общего собрания участников долевой собственности о местоположении каждого выделяемого земельного участка. Созыв общего собрания по каждому случаю выделения земельного участка опять же требует времени и материальных затрат.

Из пояснительной записки к законопроекту следует, что он устраняет отмеченные недостатки действующего Федерального закона, восполняет пробелы и устанавливает более простой и четкий порядок распоряжения земельными долями и оформления прав на использование земель сельскохозяйственного назначения.

Порядок выделения земельных участков в счет земельных долей позволяет участнику долевой собственности без каких-либо дополнительных согласований определить местонахождение своей земельной доли в зависимости от желаемого способа распоряжения своей земельной долей. Если общее собрание участников долевой собственности не определит указанные земельные массивы, то в этом случае сохраняется действующий порядок выдела земельного участка в счет земельной доли (уведомление в письменной форме остальных участников долевой собственности о предполагаемом местоположении выделяемого участка. В случае поступления хотя бы одного возражения спор о местоположении участка рассматривается в суде).

Действительно, пункт 1 статьи 13 Федерального закона в редакции от 18 июля 2005 года устанавливает, что участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований статьи 4 настоящего Федерального закона.

Далее пунктом 2 этой статьи предусматривается, что образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании решения общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 этого Закона.

Данный этап действий участников долевой собственности, введенный Законом от 18 июля 2005 года № 87-ФЗ, считается предварительным. Можно сказать, первым этапом при выделении участка в счет земельной доли является проведение общего собрания участников общей долевой собственности, которое и должно принять решение об утверждении границ, а ныне местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 Федерального закона.

Такой порядок выделения земельных участков в счет земельных долей устанавливался законодателем для того, чтобы позволить участнику долевой собственности без каких-либо дополнительных согласований определить местонахождение своей земельной доли в зависимости от желаемого способа распоряжения ею.

То есть такое собрание выступает как своего рода согласительная процедура. Собрание определяет массив земель, предназначенный для выдела. И если впоследствии гражданин желает выделить земельную долю в границах данного массива, то местоположение участка считается согласованным.

В этом случае выделение участка осуществляется по правилам, установленным пунктом 2 статьи 13. Извещать других участников общей долевой собственности о выделении земельной доли не требуется.

Предыдущая редакция статьи 13 Федерального Закона не содержала вышеуказанного промежуточного этапа, несмотря на то, что в статье 14 этого Закона было установлено, что решение о местоположении части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, принимается общим собранием участников долевой собственности.

То есть, норма о том, что часть земельного участка, предназначенная для выдела, определяется общим собранием участников долевой собственности, была заложена в Федеральный закон изначально. Только Федеральным законом от 18 июля 2005 года она перенесена в статью 13 Федерального закона и одновременно определены действия участника долевой собственности намеревающегося выделить земельный участок в счет доли, если собрание не определило землю для выделов.

Пункт 3 статьи 13 предусматривает, что в случае, если общее собрание участников долевой собственности не утвердило границы части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 Закона, участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого в счет своей земельной доли земельного участка.

Следовательно, можно сделать вывод, что проведение общего собрания участников долевой собственности для определения местоположения земель, из которых будут выделяться земельные участки в счет земельной доли участникам долевой собственности, пожелавшим выделить земельный участок, не является обязательным, поскольку Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не содержит каких-либо санкций за невыполнение обязанности провести такое собрание, а наоборот, Закон предусматривает возможность выдела иным путем.

Поэтому вывод, содержащийся в решении Раменского городского суда от 22 ноября 2007 года, о том, что «выдел в натуре земельных участков до определения местоположения части земельного участка, в границах которой в первоочередном порядке выделяются земельные участки, не возможен и будет противоречить Закону», является ошибочным применением нормы Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и, хочу подчеркнуть, отнюдь не свидетельствует о неопределенности данной нормы.

Особое внимание следует обратить на компетенцию общего собрания участников долевой собственности, установленную пунктом 1.2 статьи 14 Федерального закона. Она является исчерпывающей и не предусматривает решения вопросов о выделе конкретных земельных участков в счет земельных долей участников долевой собственности.

Поэтому нет оснований для утверждения, что нормы пункта 2 статьи 13 Федерального закона, регулирующие порядок принятия решений общим собранием участников долевой собственности, нарушают права граждан на выделение земельных участков в счет принадлежащих им долей в праве общей собственности на земельные участки с учетом их пожеланий по местоположению этих выделяемых участков.

В случае, описываемом в жалобе гражданки Погодиной Л.Г., собрание участников долевой собственности вышло за пределы своей компетенции, установленной Федеральным законом, и приняло решение о местоположении конкретного земельного участка, выделенного в счет долей, принадлежащих ЗАО ПХ «Чулковское», но этому обстоятельству Раменский городской суд не дал должной оценки.

4. Пункт 4 статьи 13 Федерального закона регулирует дальнейшие действия участника долевой собственности, если на его объявление о выделе земельного участка в предусмотренных Законом целях, с указанием предполагаемого его местоположения, с соблюдением установленных законом размеров, поступили обоснованные возражения от других участников долевой собственности.

Споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектом Российской Федерации. А в случае недостижения согласованного решения споры о местоположении выделяемого участка рассматриваются в суде.

Пункт 6 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона № 141-ФЗ от 22 июля 2008 года также предусматривает, что образование земельных участков может быть осуществлено на основании решения суда в обязательном порядке независимо от согласия собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

Правовым последствием выделения земельного участка в счет земельной доли является прекращение у лица, по требованию которого оно произведено, права на долю в общей собственности и возникновение у него права собственности на земельный участок, образованный в результате выделения (статья 11.5 Земельного кодекса Российской Федерации).

Что касается согласительных процедур, которыми заявительница не воспользовалась, то следует заметить, что Закон Московской области от 12 июня 2004 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» с изменениями от 27 апреля и 10 ноября 2006 года относит к полномочиям Правительства Московской области установление порядка проведения согласительных процедур при разрешении споров о местоположении выделяемого земельного участка между участниками долевой собственности.

До настоящего времени такой порядок им не установлен.

Однако существуют Методические рекомендации по выделу земельных участков в счет земельных долей (рассмотрены и одобрены Научно-техническим советом Минсельхоза Российской Федерации (протокол № 3 от 23 января 2003 года). В них достаточно подробно прописан способ проведения согласительных процедур с привлечением представителей сельской администрации, администрации сельскохозяйственной организации, районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

Не исключено, что до принятия субъектами Российской Федерации порядка проведения согласительных процедур, можно разрешить спор в судебном порядке и без предварительного использования согласительных процедур. Такого мнения придерживается и автор постатейного комментария к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (В.А. Ершов ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008).

5. Оспаривается заявительницей и пункт 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому «решение собрания участников долевой собственности считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствовавшие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок».

Это положение Погодина Л.Г. считает не соответствующим Конституции Российской Федерации, так как, по ее мнению, голоса участников общей долевой собственности определяются количеством долей, принадлежащих участнику долевой собственности, и такое правило устанавливает неравенство среди участников долевой собственности.

По существу, заявительница оспаривает конституционность наделения общего собрания участников долевой собственности правом определять большинством голосов местоположение земельных участков, в границах которых выделяются земельные участки в счет долей в праве общей собственности. Представляется, что названная норма соответствует общепринятому принципу большинства, который позволяет максимально возможно использовать пропорциональность представительства и не может, по нашему мнению, рассматриваться как нарушающая права граждан, предусмотренные статьями 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, учитывая имущественный характер отношений долевой собственности, установленный пунктом 1.1. статьи 14 Федерального закона принцип зависимости числа голосов, которыми обладает участник долевой собственности, от количества принадлежащих ему долей представляется справедливым и не противоречащим части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации. Да и при невозможности принять решение о выделе конкретных земельных долей большинством голосов на общем собрании эта норма не затрагивает интересов заявителя.

Следует заметить, что вопрос о возможности принятия решения по вопросу, касающемуся интересов ряда лиц, большинством голосов с учетом размера принадлежащих участвующим в голосовании имущественных прав уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июля 2002 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Суд отметил, что исходя из экономического (имущественного) характера требований кредиторов к реструктурируемой кредитной организации, в основу определения числа голосов, которым обладают кредиторы, положена зависимость числа голосов, принадлежащих каждому кредитору, от размера его требований к должнику.

Принятие решения большинством голосов всех кредиторов с учетом принадлежащих им сумм имущественных требований – демократическая процедура, не противоречащая принципу равенства прав всех участников гражданско-правовых отношений (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации), который является проявлением конституционного принципа равноправия. Избранный законодателем принцип определения числа голосов кредиторов не противоречит принципу справедливости.

Подобный подход усматривается в позиции Конституционного Суда Российской Федерации при оценке конституционности положений статьи 84.8 Федерального закона «Об акционерных обществах» и части 5 статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах», регламентирующих институт принудительного выкупа акций открытого акционерного общества лицом, владеющим более чем 95 процентами его акций (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2007 г. № 681-О-П и № 713-О-П).

В заключение можно сказать следующее. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает право участника или участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным способом, если это не нарушает требований статьи 4 настоящего Федерального закона. Он определяет основные требования такого выдела, условия, которые должны соблюдаться при определении прав участников долевой собственности при выделении земельных участков, в границах которых выделяются земельные участки в счет долей в праве общей собственности.

Какой-либо неопределенности в указанных нормах не содержится.

Это право на выделение земельного участка в счет земельной доли у заявительницы Погодиной Л.Г. никто не отбирал. И она его может реализовать в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом.

Ею не до конца использована судебная защита в судах общей юрисдикции. Спор, возникший между совладельцами на определенный земельный участок может быть и должен быть разрешен в судебном порядке.

Оспариваемые же Погодиной Л.Г. нормы Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не противоречат Конституции Российской Федерации и не ущемляют ее права на выдел земельного участка.

Заключительное выступление

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Я бы хотел обратить внимание на несколько аспектов.

Первый момент. Вопрос о возможности принятия решения на собрании большинством голосов или единогласно. Он опирается в своей основе на норму Гражданского кодекса об общей долевой собственности. Никто не может заставить сособственника отказаться от своего имущества или понудить его к этому.

Хочу обратить внимание уважаемого суда: общая долевая собственность – это исключение из общего правила. И большая часть норм гражданского законодательства, большая часть правоприменительных актов и решений высших судебных органов направлена на ликвидацию долевой собственности, на выдел долей, то есть на прекращение отношений долевой собственности и переход к индивидуальной собственности.

В данном случае законодатель как раз и столкнулся с подобной ситуацией, когда нет возможности применять нормы Гражданского кодекса при слишком большом количестве субъектов общей долевой собственности земель сельскохозяйственного назначения. И если следовать только норме ГК, ситуация будет парализована изначально.

Дальше вопрос очень простой: допустимо ли решение большинством голосов? Если в принципе нам необходимо разрешить коллизию, то мы допускаем принятие решения большинством. Обратите внимание, ведь на этом же основано фактически создание конструкции юридического лица.

Почему появляется новый субъект в гражданском праве, некая фикция? Да потому, что нет возможности достигнуть согласия по распоряжению общим имуществом. И поэтому принимается решение: пусть тогда решается большинством. Вот в данном случае, в исключение из общего правила, для того, чтобы достигнуть той цели, к которой стремится законодатель, и принимается решение о возможности принятия решения собранием (большинством голосов).

Другая проблема, которая стоит при рассмотрении данного дела. Нам все-таки необходимо сохранить земли сельскохозяйственного назначения для той цели, для которой они предназначены. Если допустить абсолютно свободное, неконтролируемое выделение долей, то, действительно, мы будем постоянно сталкиваться с подобной ситуацией, о которой только что нам говорили. И не будет единого массива сельскохозяйственных земель. И не будет у нас нормального сельхозоборота. Потому что, земельные участки скупаются в большинстве случаев для жилищного строительства.

И еще один момент, на который я не могу не обратить внимания. Все выступающие эксперты, ссылаясь на противоречивую практику, опирались на одно и то же дело, которое послужило основанием обращения в Конституционный Суд. Решений высших судебных инстанций (ни Высшего Арбитражного Суда, ни Верховного Суда) по данному вопросу нет.

Я полагаю, что данный вопрос вполне может быть исправлен (я имею в виду дело нашей заявительницы) решением суда общей юрисдикции. Это еще не сложившаяся судебная практика. Мы имеем дело с конкретным решением по делу. Согласны с тем, что оно безграмотно, но это еще не тенденция.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30 января 2009 года № 1-П

По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной24

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 11 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.Г. Погодиной. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, заключения экспертов – доктора юридических наук Г.А. Волкова, кандидата юридических наук Д.В. Пяткова и доктора юридических наук В.В. Устюковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – А.А. Калягиной, от межрегионального общественного движения «Крестьянский фронт» – С.Ю. Шугаева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Статьей 13 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в редакции Федерального закона от 18 июля 2005 года № 87-ФЗ) закрепляется право участника или участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей (пункт 1) и предусматривается, что местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 данного Федерального закона; образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании этого решения (пункт 2); в случае, если общее собрание участников долевой собственности не утвердило такие границы, участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого земельного участка (абзац первый пункта 3); в случае, если в течение тридцати дней со дня надлежащего уведомления от участников долевой собственности не поступят возражения относительно местоположения выделяемого земельного участка, предложение о его местоположении считается согласованным; споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектом Российской Федерации; в случае недостижения согласованного решения такие споры рассматриваются в суде (пункт 4).

Статьей 14 названного Федерального закона, устанавливающей особенности определения порядка распоряжения, владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, предусматривается, в частности, что общее собрание участников долевой собственности считается правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20 процентов их общего числа или владеющие более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок; решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствующие на общем собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок (абзац второй пункта 11).

1.1. Ряд граждан – участников долевой собственности на расположенный в Раменском районе Московской области земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:23:00000000:0008, в том числе заявительница по настоящему делу гражданка Л.Г. Погодина, 15 сентября 2005 года опубликовали в газете «Ежедневные новости. Подмосковье» сообщение о своем намерении выделить в счет принадлежащих им земельных долей земельный участок площадью 17,5 га вблизи села Михайловская Слобода, указав описание его границ, и получили возражения от других сособственников, заявивших, что они предполагали выделить в будущем земельный участок в том же месте. На тот момент решение, которым определялось бы местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, общим собранием участников долевой собственности не принималось. 21 ноября 2006 года один из сособственников, претендовавших на выделение земельного участка на спорной территории, сообщил через газету о проведении 25 декабря 2006 года общего собрания участников долевой собственности. Одновременно другой сособственник – ЗАО ПХ «Чулковское» также заявил о своем намерении выделить на той же территории земельный участок и также получил соответствующие возражения.