Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

Конституционный Суд Российской Федерации

Дело о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова

27 ноября 2008 года

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

В запросе Псковского областного Собрания депутатов содержится просьба проверить на соответствие Конституции Российской Федерации статью 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в той части, в которой она содержит исчерпывающий перечень случаев назначения на государственную гражданскую службу Российской Федерации без проведения конкурса, ограничивая субъекты Российской Федерации в праве выбора варианта правового регулирования поступления на государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации и замещение должностей по конкурсу и без него соблюдением предписаний (императивных норм), прямо установленных указанной статьей.

Кроме того, Собрание депутатов просит проверить конституционность пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 года № 491-оз «О государственной гражданской службе Псковской области», устанавливающих соответственно, что конкурс не проводится при назначении на высшие и главные должности гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, а также при назначении на иную должность гражданской службы гражданского служащего, в частности в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 этого Закона, при осуществляемом по решению названных высших органов государственной власти Псковской области переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации.

По мнению заявителя, положения статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в придаваемом им правоприменительной практикой значении как содержащие исчерпывающий перечень случаев назначения на должность государственной гражданской службы без проведения конкурса ограничивают основанное на статьях 71 (пункт «т») и 72 (часть 1, пункт «н») Конституции Российской Федерации право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять способ замещения отдельных должностей государственной службы и поэтому не соответствуют статьям 1, 5, 11 и 15 Конституции Российской Федерации.

Поводом для обращения заявителя с данным запросом в Конституционный Суд Российской Федерации явилось, надо полагать, решение Псковского областного суда от 14 ноября 2006 года, вынесенное по заявлению заместителя Прокурора Псковской области о признании недействующими пункта 2 части 2 и пункта 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области». В заявлении прокурора сказано, что субъект Российской Федерации предусмотрел в областном Законе основания, при которых не проводится конкурс при поступлении гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или при замещении гражданским служащим другой должности гражданской службы. Однако такие основания не указаны в части 2 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ, а согласно части 1 этой же правовой нормы поступление на государственную службу и замещение должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей.

Кроме того, в обоснование своих требований прокурор сослался на то, что оспариваемые положения противоречат статье 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку названная статья предусматривает исчерпывающий перечень оснований для непроведения конкурса на замещение должности гражданской службы как федерального служащего, так и служащего субъекта Российской Федерации. Расширив данный перечень, субъект Российской Федерации вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Псковский областной суд в своем решении установил, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации – Псковской области противоречит действующему федеральному законодательству и признал вышеназванные нормы областного Закона недействующими со дня вступления судебного решения. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2007 года решение областного суда оставлено без изменения.

В определении Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодательство о государственной гражданской службе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находится в ведении Российской Федерации, а государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.

Из преамбулы Закона Псковской области от 5 декабря 2005 г. № 491-оз усматривается, что он принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Пунктами 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 г. № 491-оз предусмотрены основания, при которых конкурс на замещение должности гражданской службы не проводится.

Между тем федеральным законодательством уже предусмотрены случаи перевода, назначения, перемещения на государственную гражданскую службу без проведения конкурса.

Таким образом, законодательством субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, которые уже разрешены федеральным законодателем, в связи с чем указанные положения Закона Псковской области обоснованно признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

С учетом уже имеющихся решений судов общей юрисдикции можно утверждать, что в этом случае заявитель, не согласившись с содержащимися в них выводами, фактически ставит вопрос о подтверждении конституционности норм областного Закона.

2. По существу запроса можно сказать следующее.

Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации (пункт «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации относит административное законодательство (пункт «к» части 1 статьи 72), а, значит, и вопросы, связанные с регулированием государственной службы.

Раскрывая конституционную норму, Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» (пункт 4 статьи 2) уточняет, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации.

Этот Федеральный закон является базовым в сфере регулирования государственной службы. Он предусматривает правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и устанавливает принципы государственной службы Российской Федерации, к числу которых отнесены, в частности, федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Реализация этих принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

В соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить этим федеральным законам; в случае противоречия между ними действует федеральный закон.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 15 декабря 2003 г. № 19-П) в силу Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Следует заметить, что вопросы поступления на государственную службу решены Федеральным законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этот Закон, конкретизируя положения Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и основываясь на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 4), регламентирует вопросы поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождение и прекращение. Данным Законом установлен единый для федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации порядок замещения должностей.

В частности, статьей 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу. Согласно части 1 названной статьи поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено данной статьей. Частью 2 этой же статьи установлены случаи, когда конкурс не проводится, а ее частями 3 и 4 определены случаи, когда конкурс может не проводиться.

Следует сказать, что установленное законодательством Российской Федерации конкурсное замещение должностей гражданской службы полностью соответствует проводимой государством кадровой политике. Подтверждением тому является выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 23 июля 2008 года на Совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров и совершенствования кадровой политики Российской Федерации, где он сказал, что «одной из задач государства должно являться создание общих подходов и нормативного регулирования к формированию резерва кадров и их конкурсного отбора, в результате которого должны определяться и лучшие студенты, и молодые специалисты, государственные и муниципальные служащие…».

Такое же направление для формирования сильного кадрового управленческого резерва мы находим и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, озвученном им 5 ноября 2008 года.

Можно сделать вывод, что статьей 22 Федерального закона закреплено общее правило о конкурсном порядке замещения должностей государственной гражданской службы при поступлении на службу и переводе по службе, который позволяет оценить профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям и осуществить подбор наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов, а также обеспечить гражданам Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе и право на должностной рост на конкурсной основе.

Законом определены и изъятия из этого правила. Следует заметить, что федеральный законодатель не предусмотрел каких-либо различий в регламентации замещения должностей федеральной государственной гражданской службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Такой подход согласуется с положениями статьи 32 часть 4 и статьи 37 часть 1 Конституции Российской Федерации и направлен на обеспечение баланса публичных и частных интересов граждан, из чего следует вывод о том, что статья 22 Федерального закона Российской Федерации «О государственной службе Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Что касается Закона Псковской области «О государственной службе Псковской области» и в частности положений, признанных противоречащими федеральному законодательству и недействующими, следует заметить, что статья 13 областного Закона фактически повторяет нормы статьи 22 Федерального закона. С учетом того, что государственная служба находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, законодательный орган субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральным законом. Такой позиции придерживался Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 марта 1992 года № 3-П.

Повторение норм федерального закона в законе субъекта Российской Федерации не редко приводит к превышению полномочий субъекта при законодательном регулировании вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По этому поводу Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что распространение действия федеральных законов на территории субъекта Российской Федерации специальными законодательными актами противоречит понятию исключительно федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники (Постановление от 30 сентября 1993 года № 18-П)

Как уже было сказано выше, субъекты Российской Федерации вправе иметь свое законодательство о гражданской службе, что позволяет создать многообразие в системе гражданской службы, сохраняя единство принципов как ее организации, так и правового статуса гражданских служащих.

В настоящее время практически все субъекты Российской Федерации приняли законы о гражданской службе своего уровня, что значительно упрощает законодательство о гражданской службе и обеспечивает удобство его применения. Законы субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ регламентируют отдельные вопросы организации гражданской службы, а также регулируют некоторые вопросы правового положения лиц, замещающих должности гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Проведенный анализ целого ряда законов субъектов Российской Федерации, определяющих вопросы государственной гражданской службы показывает, что законами субъектов Российской Федерации учреждаются должности гражданской службы и утверждаются их реестры, устанавливается порядок присвоения классных чинов гражданской службы субъекта Российской Федерации, регламентируются квалификационные требования к должностям гражданской службы и другие вопросы. По вопросам поступления на государственную гражданскую службу законы субъектов, как правило, содержат отсылочную норму к Федеральному закону «О государственной гражданской службе».

4. Положениями пункта 2 статьи 21 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» предусматривается перевод в порядке ротации гражданского служащего на иную гражданскую службу в том же государственном органе либо в другом, осуществляемом по инициативе представителя нанимателя, назначившего гражданского служащего на должность гражданской службы по письменному согласию гражданского служащего без проведения конкурса.

Следует заметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе» не детализирует положения о ротации гражданских служащих. Вместе с тем, ротация гражданских служащих является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы (пункт 3 части 2 статьи 60 указанного Закона). Под ротацией гражданских служащих понимается перемещение гражданских служащих в системе государственной службы из одного вида в другой, как в одном, так и в нескольких государственных органах. (См.: комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под редакцией Козбаненко В.А. и Медведева Д.А. «Питер» 2007 г.).

Одним из механизмов ротации гражданских служащих является кадровый резерв, а его формирование предусмотрено на конкурсной основе (часть 1 статьи 64 Федерального закона № 79-ФЗ). Можно выделить два варианта ротации: запланированную и незапланированную. Под запланированной ротацией понимается подход, при котором гражданские служащие переводятся с одних должностей на другие в соответствии с формализованными решениями представителя нанимателя или представителей нанимателей. В этом случае они могут проходить гражданскую службу по срочному контракту. Незапланированная ротация предполагает произвольное перемещение гражданских служащих в рамках существующей должностной структуры как одного государственного органа, так и нескольких государственных органов.

Под ротацией гражданских служащих можно также рассматривать институт перевода гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую, как в рамках одного государственного органа, так и в другой государственный орган.

Институт ротации отнюдь не новый для гражданской службы. Он широко применяется, например, в системе дипломатической службы МИД России.

Ротация гражданских служащих создает предпосылки к взаимозаменяемости руководителей и специалистов по направлениям профессиональной служебной деятельности и способствует повышению эффективности и гибкости системы гражданской службы.

Из сказанного можно прийти к выводу о том, что понимается под ротацией, фактически пункт 2 статьи 21 Закона Псковской области повторяет пункт 1 статьи 28 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающий перевод и перемещение гражданского служащего, и он не включен в перечень на замещение гражданской должности без проведения конкурса (статья 22).

Вместе с тем, конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и продвижение гражданских служащих призван обеспечить, с одной стороны, право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а с другой – возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов.

Следовательно, можно говорить о том, что пункт 2 статьи 21 Закона «О государственной гражданской службе Псковской области» не соответствует положениям части 4 статьи 32, пункту «к» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 3 февраля 2009 года № 2-П

По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов25

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – судьи Н.В. Мельникова, судей Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова,

с участием представителя стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, – кандидата юридических наук Д.В. Шахова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (пункты «а», «б» части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами «а», «б» пункта 1 части первой статьи 3, подпунктами «а», «б» пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области».

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Псковского областного Собрания депутатов. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Верховного Суда Российской Федерации – судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Н. Пирожкова, от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации – В.Ш. Тенишева, от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации – Д.В. Баснака, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 3), предусматривает в части 1 статьи 22, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, если иное не установлено данной статьей, по результатам конкурса. Согласно части 2 той же статьи конкурс не проводится при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)» (пункт 1), при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации (пункт 2), при заключении срочного служебного контракта (пункт 3), при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 28 (в связи с состоянием здоровья гражданского служащего) и частями 1, 2 и 3 статьи 31 (в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением соответствующей должности гражданской службы) данного Федерального закона (пункт 4), при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе (пункт 5). Кроме того, конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента Российской Федерации (часть 3 статьи 22), а также по решению представителя нанимателя – при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы (часть 4 статьи 22).

Закон Псковской области от 5 декабря 2005 года № 491-оз «О государственной гражданской службе Псковской области», регулирующий вопросы организации государственной гражданской службы Псковской области, устанавливает в части 2 статьи 13, что конкурс не проводится, в частности, при назначении на высшие и главные должности гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов (пункт 2), а также при назначении на иную должность гражданской службы гражданского служащего в случаях, предусмотренных данным Законом, в том числе частью 2 его статьи 21, а именно при переводе гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе либо в другом государственном органе в порядке ротации (пункт 4).