Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

Оценивая в процессе конституционного судопроизводства как буквальный смысл нормы, так и смысл, придаваемый ей официальным и иным толкованием (в том числе толкованием в конкретном деле или в сложившейся правоприменительной практике), и учитывая ее место в системе норм (часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), Конституционный Суд Российской Федерации признает норму конституционной (соответствующей Конституции Российской Федерации) или неконституционной (не соответствующей Конституции Российской Федерации) и тем самым выявляет ее конституционный или неконституционный смысл, что находит отражение в формулировке резолютивной части решения (пункт 10 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Вместе с тем, если Конституционный Суд Российской Федерации установит, что неконституционный смысл придается норме в результате не адекватного Конституции Российской Федерации ее истолкования правоприменителем, он вправе, не устраняя саму норму из правовой системы, – поскольку это может существенно повлиять на функционирование правовой системы в целом и создать трудности в правоприменении, в частности обусловленные возникшей пробельностью в правовом регулировании и необходимостью ее устранения, – восстановить ее конституционно-правовую интерпретацию, признав не противоречащей Конституции Российской Федерации в выявленном в результате конституционного судопроизводства конституционно-правовом смысле.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т. е. неконституционное, ее истолкование, а следовательно, и применение в неконституционной интерпретации, имеет в этой части такие же последствия, как и признание нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации.

4. По смыслу статей 118 и 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, пункта 3 части первой статьи 3, статьи 6, части второй статьи 74, частей второй и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», норма, признанная не противоречащей Конституции Российской Федерации в конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом Российской Федерации, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах ее конституционно-правовой интерпретации. Иное понимание последствий конституционно-правового истолкования нормы означало бы возможность ее применения в противоречие Конституции Российской Федерации и не соответствовало бы правовой природе и юридической силе решений Конституционного Суда Российской Федерации, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Исходя из этого норма, конституционно-правовой смысл которой выявлен Конституционным Судом Российской Федерации, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее конституционность решением Конституционного Суда Российской Федерации.

Поскольку требования о прямом действии и строгом соблюдении Конституции Российской Федерации, закрепленные ее статьей 15 (части 1 и 2), обращены не только к законодателю, но и ко всем другим органам публичной власти и их должностным лицам, Конституционный Суд Российской Федерации, к исключительной компетенции которого относится признание нормативных актов неконституционными, утрачивающими силу и, следовательно, недействующими и не подлежащими применению (статья 125 Конституции Российской Федерации), не может быть лишен возможности устанавливать конституционный режим применения нормы, которая сама по себе признана им не противоречащей Конституции Российской Федерации, с тем чтобы исключить неконституционное истолкование этой нормы в правоприменении.

Соответственно, из части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» вытекает обязательность последующего пересмотра по результатам конституционного судопроизводства решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов по делам заявителей, основанных на применении нормы в ее неконституционном истолковании, повлекшем нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также публичных интересов. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что правоприменительные решения, основанные на акте, которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал не соответствующее Конституции Российской Федерации истолкование, т. е. расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, впоследствии выявленным Конституционным Судом Российской Федерации, подлежат пересмотру в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации в установленном законом порядке. Отказывая в таком пересмотре, суды общей юрисдикции и арбитражные суды фактически настаивали бы на истолковании акта, придающем ему другой смысл, нежели выявленный в результате проверки в конституционном судопроизводстве, т. е. не соответствующий Конституции Российской Федерации, и тем самым преодолевали бы решение Конституционного Суда Российской Федерации, чего они в силу статей 118, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации делать не вправе (Постановление от 25 января 2001 года № 1-П, определения от 6 февраля 2003 года № 34-О, от 5 февраля 2004 года № 78-О, от 27 мая 2004 года № 211-О, от 9 июля 2004 года № 242-О, от 12 мая 2006 года № 135-О, от 3 апреля 2007 года № 171-О-П, от 1 ноября 2007 года № 827-О-П и др.).

5. Юридическое последствие решения Конституционного Суда Российской Федерации, которым выявляется конституционно-правовой смысл нормы, – прекращение ее действия (а значит, и применения) в неконституционном истолковании и, следовательно, утрата ею силы на будущее время в любом ином, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом, допускавшемся ранее понимании. Это означает, что такая норма – по общему правилу, вытекающему из частей первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», – с момента вступления решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу не должна толковаться каким-либо иным образом и применяться в каком-либо ином смысле.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации вправе в самом решении определить как порядок его вступления в силу, так и порядок, сроки и особенности исполнения (пункт 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), в том числе отсрочить исполнение данного решения, что может быть обусловлено, в частности, необходимостью обеспечения стабильности правоотношений в интересах субъектов права.

Поскольку в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П такие условия не сформулированы, в данном случае действует общий порядок исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, предусмотренный статьей 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

6. Из положений частей 4 и 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации, части третьей статьи 79 и части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и основанных на них правовых позиций, выраженных в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2004 года № 78-О, следует, что решение Конституционного Суда Российской Федерации, которым в результате выявления конституционно-правового смысла нормы устраняется ее действие в неконституционном истолковании, обладает обратной силой в отношении дел заявителей, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, т. е. имеет те же последствия, что и решение, которым норма признается не соответствующей Конституции Российской Федерации. Дела этих заявителей во всяком случае подлежат пересмотру компетентными органами безотносительно к истечению пресекательных сроков обращения в эти органы и независимо от того, предусмотрены ли соответствующие основания для пересмотра дела в иных, помимо Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», актах.

Содержащееся в абзаце втором пункта 6 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П обращение к федеральному законодателю о возможном и необходимом совершенствовании процедуры, предусмотренной статьей 389 ГПК Российской Федерации, не может рассматриваться как допускавшее – в период до введения в действие нового законодательного регулирования – неисполнение требования Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» об обязательности для правоприменительных органов и непосредственном действии статьи 389 ГПК Российской Федерации в уже выявленном Конституционным Судом Российской Федерации ее конституционно-правовом смысле.

Иное, согласно пункту 8 мотивировочной части Постановления, приводило бы к произвольному применению нормы и, соответственно, к неопределенности в спорных материальных правоотношениях и возникающих в связи с судебным спором процессуальных правоотношениях, к неограниченному пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений, нарушающему как принцип справедливого судебного разбирательства, так и принцип правовой определенности, и тем самым – к недопустимому ограничению конституционного права на судебную защиту, что противоречит требованиям статей 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 118 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Именно эта мотивировка лежит также в основе пункта 10 резолютивной части Постановления об обязательности пересмотра правоприменительных решений по делам заявителей, оспаривавших конституционность статьи 389 ГПК Российской Федерации, в том числе ОАО «Хакасэнерго».

Конституционный Суд Российской Федерации не обусловил вступление в силу абзаца первого пункта 6 резолютивной части Постановления от 5 февраля 2007 года № 2-П внесением в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации изменений и дополнений, конкретизирующих порядок осуществления правомочия, предусмотренного его статьей 389. Следовательно, отсутствие нового регулирования не должно было рассматриваться правоприменителем, в том числе Верховным Судом Российской Федерации, как препятствие для пересмотра дел заявителей с учетом выявленного Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правового смысла статьи 389 ГПК Российской Федерации. Подобное понимание положений пункта 6 резолютивной части Постановления не соответствовало бы их действительному смыслу, в том числе во взаимосвязи с другими положениями Постановления, содержащимися как в мотивировочной, так и в резолютивной части.

7. Отсутствие непосредственно в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации такого основания для пересмотра дела, как выявление Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правового смысла нормы, который ранее в процессе правоприменения ей не придавался, не может служить поводом для отказа в пересмотре. Иное – вопреки требованиям и предназначению статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, а также статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» – приводило бы к невозможности исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации и потому лишало бы смысла обращение заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации, делая иллюзорным предоставленный гражданам и их объединениям способ защиты своих прав с помощью конституционного правосудия.

Положение части второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», определяющее последствия решений Конституционного Суда Российской Федерации, распространяется на любые административные процедуры, а также на все виды судопроизводства, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Указанное законоположение в соответствии со статьями 15 (часть 1) и 76 (часть 3) Конституции Российской Федерации обладает приоритетом перед имеющим статус федерального закона Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Ссылка в решении Конституционного Суда Российской Федерации на часть вторую статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» означает, что содержащееся в ней предписание о пересмотре дел заявителей подлежит исполнению, в том числе – при отсутствии в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации специально предусмотренных адекватных процедур – на основе процессуальной аналогии.

Федеральный закон от 4 декабря 2007 года № 330-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» включил в число оснований для пересмотра гражданских дел по вновь открывшимся обстоятельствам признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации. Поэтому ничто не препятствует судам общей юрисдикции в силу статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» пересматривать в обычном порядке, т. е. в данном случае – по вновь открывшимся обстоятельствам в порядке главы 42 ГПК Российской Федерации (пункт 5 части второй статьи 392) во взаимосвязи с частью четвертой статьи 1 данного Кодекса, судебные постановления, основанные на норме, которой ранее суд в ходе применения в конкретном деле придал смысл, расходящийся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации.

8. Настоящее Определение, содержащее официальное разъяснение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П, предназначено устранить обнаружившуюся неопределенность в понимании правоприменителем предписаний пунктов 6, 7 и 10 его резолютивной части, в том числе относительно порядка исполнения этих предписаний, включая пересмотр правоприменительных решений, вынесенных по делам заявителей на основании статьи 389 ГПК Российской Федерации в ее неконституционном истолковании, с тем чтобы обеспечить реализацию данного Постановления в его аутентичном смысле и исключить любое иное расходящееся с ним истолкование и применение статьи 389 ГПК Российской Федерации.

В силу статьи 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, части второй статьи 74, части второй статьи 79 и статьи 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в их взаимосвязи настоящее Определение является неотъемлемой частью Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П и имеет такую же юридическую силу. С момента провозглашения настоящего Определения Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П подлежит применению в нормативном единстве с настоящим Определением и с учетом содержащегося в нем дополнительного истолкования разъясняемых предписаний.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью четвертой статьи 71, частями первой и второй статьи 72, частью первой статьи 79 и статьей 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положения абзаца первого пункта 6 и пункта 7 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П в их взаимосвязи означают, что статья 389 ГПК Российской Федерации, признанная Конституционным Судом Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации, с момента провозглашения данного Постановления и впредь до внесения федеральным законодателем изменений в главу 41 ГПК Российской Федерации должна была применяться судами общей юрисдикции в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в данном Постановлении.

2. Положение абзаца второго пункта 6 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П о возможной и необходимой конкретизации федеральным законодателем порядка осуществления правомочия, предусмотренного статьей 389 ГПК Российской Федерации, не могло служить основанием для отказа в применении данной статьи в ее конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом Российской Федерации, в период до введения нового правового регулирования.

3. Пункт 10 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П во взаимосвязи с пунктами 6 и 7 данного Постановления предполагает, что правоприменительные решения по делам заявителей, вынесенные на основании статьи 389 ГПК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, в силу статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» во всяком случае подлежат пересмотру компетентным судом в обычном порядке.

4. Настоящее Определение окончательно и обжалованию не подлежит.

5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

2009 год

Дело о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова

11 ноября 2008 года

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

В своей жалобе гражданка Л.Г. Погодина оспаривает конституционность положений статьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Федеральный закон). При этом заявительница полагает, что в силу своей неопределенности эти положения допускают выделение земельной доли на основании большинства голосов общего собрания, что позволяет участникам, имеющим большинство голосов от участвующих в собрании, использовать преимущественное право в имущественном положении для осуществления своих прав в ущерб прав участников долевой собственности, имеющих меньшинство голосов, и в связи с этим, не соответствуют части 3 статьи 17, части 2 статьи 19, частям 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Помимо этого, гражданка Погодина Л.Г. считает, что пункт 1.1 статьи 14 Федерального закона, согласно которому голоса участников долевой собственности определяются количеством долей, принадлежащих участнику долевой собственности, противоречит части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации.

1. С доводами заявительницы вряд ли можно согласиться.

Изучение материалов дела позволяет сказать, что права заявительницы Погодиной Л.Г. не были нарушены Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Можно говорить о возникновении спора между сособственниками, претендовавшими на один и тот же земельный участок.

Заявительница же, возможно, в силу ее недостаточной юридической грамотности, обратилась в Раменский городской суд не за разрешением спора по существу, а лишь подвергала сомнению законность решения общего собрания дольщиков и конституционность статьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Из представленных суду документов не следует, что заявительница обжаловала решение Раменского городского суда в кассационном или надзорном порядке.

Следует заметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не раз отказывал в принятии к рассмотрению обращений граждан с жалобой на нарушение их конституционных прав, примененным в конкретном деле законом, если ими не использована или не до конца использована процедура защиты прав в установленном судебном порядке (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года № 70-О, от 21 июня 2001 года № 173-О от 15 апреля 2008 года № 323-О-О и другие). Аналогичная ситуации относится и к жалобе Погодиной Л.Г.

2. Что касается существа оспариваемого Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в частности положений статей 13 и 14, следует сказать следующее.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» вступил в силу в январе 2003 года спустя почти более 10 лет с начала земельных преобразований в Российской Федерации, которые имели долгий и сложный путь. Основные этапы таких преобразований, уверен, хорошо известны Конституционному Суду Российской Федерации.

Актуальность принятия указанного Федерального закона была обусловлена необходимостью установления на федеральном уровне единых правил использования и оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и долей в праве общей собственности на них, направленных на создание условий для перехода земельных участков к эффективно хозяйствующим субъектам и привлечения инвестиций в агропромышленный комплекс России.

Концептуально Федеральный закон преследует цель распространить на использование и оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения общие правила земельного и гражданского законодательства, а по сути, устанавливает систему ограничений и особенностей этих правил.

Последние, в свою очередь, обусловлены как приоритетом и особой ролью сельскохозяйственных земель, так и спецификой сложившихся правоотношений на них. Так, в результате приватизации сельскохозяйственных угодий еще в 90-х годах возникли отношения общей долевой собственности на земельные участки со значительным количеством участников долевой собственности. Правовой режим земельных долей, возникших в результате реорганизации приватизации сельскохозяйственных предприятий, имеет серьезную специфику. Работники реорганизуемых колхозов и совхозов и других приватизируемых предприятий, а также лица, занятые в социальной сфере на селе, получили право на индивидуальную земельную долю, которая устанавливалась независимо от трудового вклада и стажа работы. В долевой собственности оказались огромные земельные участки с числом участников, исчисляемым сотнями. Практика показала, что невозможно решить ни один вопрос по соглашению всех участников долевой собственности.

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в статье 15 установил, что земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Законом определены особенности оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Пунктом 1 статьи 12 определено, что к сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации. А в случае, если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила Гражданского кодекса Российской Федерации применяются с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, а также статьями 13 и 14 настоящего Федерального закона.

Кроме того, я хочу обратить внимание на то, что все-таки праву собственности на земельные участки посвящена статья 36 Конституции Российской Федерации, а не статья 35, впрямую отсылающая к непосредственному действию федерального закона.

Действительно, Гражданский кодекс не рассчитан на регулирование таких отношений. Скажем, применение норм Гражданского кодекса к собственникам земельных долей, возникших при приватизации сельскохозяйственных угодий, не позволяет выделить земельную долю в натуре, т. к. невозможно получить на это согласие всех участников общей долевой собственности из-за значительного количества (от 200, 300 до 1000 и более человек). Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в отличие от норм ГК РФ предусмотрел возможность уведомления участников долевой собственности не только письменно непосредственно каждого, но и путем публикации сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, что значительно облегчает возможность извещения участников долевой собственности о намерениях выделения земельного участка в счет своей земельной доли.

3. По мере упорядочения земельных отношений, внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, уточнений кадастрового учета земель вносились изменения и в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Значительные изменения в этот закон были внесены Федеральным законом от 18 июля 2005 года № 87-ФЗ. Именно в этой редакции Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» действовал в период, когда гражданка Погодина Л.Г. и еще ряд участников долевой собственности инициировали вопрос о выделе земельного участка в счет их земельных долей.