Полная версия
Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник
М. В. Кротов
Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008–2012 годы)
(с приложением решений Конституционного Суда Российской Федерации)
Cборник
ПРЕДИСЛОВИЕ
Приближается двадцатилетие Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Одновременно с этим планируют отметить свой юбилей и органы государственной власти, образованные на основе Конституции и в соответствии с ней.
Чуть позже, а именно 24 апреля 1995 года, был учрежден институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.1
В предисловиях к предыдущим сборникам выступлений полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, вышедшим в 2009 и 2010 годах, уже велась речь о становлении и развитии этого института, о формах участия полномочного представителя в рассмотрении той или иной категории дел, содержании и структуре его выступлений, использовании арсенала научных методов при исследовании доказательств, направленных на обоснование представленной правовой оценки нормативных актов, выявление конституционно-правового смысла оспариваемых заявителями норм права.2
Основная деятельность полномочного представителя Президента РФ заключается в подготовке правовой позиции по проблемам, изложенным в материалах обращений, принятых Конституционным Судом РФ к рассмотрению, которая оглашается в судебном заседании или направляется в письменном виде судье-докладчику.
В настоящем сборнике помещаются выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова (далее – полномочного представителя) за период деятельности Президента Российской Федерации Д.А. Медведева с мая 2008 года по май 2012 года.
За это время Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел 76 дел в открытом заседании с вынесением постановлений и 3 дела с вынесением определений (два о прекращении рассмотрения и одно об официальном разъяснении ранее вынесенного постановления). Полномочный представитель принял участие в рассмотрении 57 дел с проведением слушания и 14 дел в порядке статьи 47.1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»3, по которым им были направлены письменные заключения (они в настоящем сборнике не публикуются).
Полномочный представитель является проводником политики Президента Российской Федерации, наделившего его полномочиями представлять интересы главы государства в Конституционном Суде. Поэтому позиция, высказанная им по проблеме, рассматриваемой Конституционным Судом, фактически, является официальной позицией Президента Российской Федерации – гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. С учетом этого, при оценке конституционности оспариваемых заявителями норм полномочный представитель аргументирует свои доводы, прежде всего, ссылками на Конституцию Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, его послания Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетные послания, выступления и другие материалы, отражающие политику главы государства по тем или иным направлениям правового, экономического, социального и культурного развития страны.
Так, участвуя в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации ходатайства Верховного Суда Российской Федерации об официальном разъяснении положений пункта 5 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года № 3-П, в котором содержался вопрос о возможном применении смертной казни в России с 1 января 2010 года, полномочный представитель выразил политическую волю главы государства, направленную на поэтапный отказ от применения смертной казни в России. Принимая во внимание указанную точку зрения, Конституционный Суд подтвердил ее справедливость и обоснованность в вынесенном им Определении4.
Подвергнув сомнению конституционность положений Закона Алтайского края «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании», который не в полной мере мог гарантировать депутатам равные условия для реализации права на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе и не предусматривал учета мнения и необходимость представительства каждой фракции (депутатского объединения) при формировании действующей на постоянной профессиональной основе части депутатского корпуса, а также не исключал возможность принятия по данным вопросам произвольных, субъективных решений, полномочный представитель в своих доводах опирался на изложенный в Послании от 12 ноября 2009 года призыв Президента Российской Федерации к тому, чтобы все партии, представленные в региональных парламентах, получили возможность формировать фракции. В выступлении полномочного представителя указывалось на необходимость предоставления всем партиям гарантий того, что из их представителей будут замещаться депутатские вакансии для работы на постоянной основе на руководящих постах5. Конституционный Суд РФ, признавая оспариваемые положения не противоречащими Конституции Российской Федерации, выявил их конституционно-правовой смысл, не расходящийся с позицией Президента Российской Федерации6.
Учитывая политику государства, направленную на поддержку и развитие малого и среднего бизнеса, полномочный представитель поддержал конституционность нормы Федерального закона от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ о введении специального облегченного порядка приватизации субъектами малого и среднего бизнеса арендуемого ими у органов государственной власти Российской Федерации и муниципальных образований недвижимого имущества. При этом он указал, что предусмотренный в Законе заявительный порядок реализации преимущественного права на приобретение недвижимости, арендованной субъектами малого и среднего предпринимательства, установлен в конституционно значимых целях и сам по себе не лишает органы местного самоуправления права принимать решения о распоряжении этой недвижимостью другими способами, полностью учитывающими потребности и функции муниципального образования7.
Выступая по делу о проверке ряда положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина – индивидуального предпринимателя, полномочный представитель, высказал сомнение в соответствии оспариваемого нормативного регулирования принципам справедливости, соразмерности и, как следствие, Конституции Российской Федерации. При этом он ссылался на указы Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 года № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» и от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции», подписанные Д.А. Медведевым в числе первых при вступлении его в должность Президента Российской Федерации в мае 2008 года. Конституционный Суд Российской Федерации согласился с приведенными доводами полномочного представителя8.
При подготовке аргументации по делам, в которых заявителями подвергалась сомнению конституционность норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающихся порядка назначения на государственную службу, оснований и порядка увольнения, а также вопросов правового регулирования государственной гражданской службы законодательством субъектов Российской Федерации, полномочный представитель, прежде всего, опирался на позицию Президента Российской Федерации, изложенную им в выступлении 23 июля 2008 года на Совещании по вопросам формирования кадрового резерва управленческих кадров и совершенствования кадровой политики Российской Федерации».9 Президент обозначил, что «одной из задач государства должно являться создание общих подходов нормативного регулирования к формированию резерва кадров и их конкурсного отбора, в результате которого должны определяться и лучшие студенты, и молодые специалисты, государственные и муниципальные служащие…». Такая же нацеленность на формирование сильного кадрового управленческого резерва прозвучала в дальнейшем и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года.
При рассмотрении дела о конституционности статьи 3 Федерального закона «О ветеранах», в ходе которого был поднят вопрос о статусе гражданских лиц, принимавших участие в боевых действиях против незаконных вооруженных формирований на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, полномочный представитель в обоснование своих доводов ссылался на Военную доктрину Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 года № 146. В своем выступлении он подтвердил выраженное Президентом Российской Федерации видение необходимости выработки мер социальной поддержки лиц, принимавших участие в боевых действиях в составе отрядов самообороны Республики Дагестан, в том числе и на уровне субъекта Российской Федерации.10
Из года в год Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает дела, связанные с оценкой конституционности норм избирательного законодательства. Оспариваются гражданами и их объединениями различные юридические аспекты, связанные, по их мнению, с нарушением конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Достаточно аргументированным и убедительным было выступление полномочного представителя по жалобе гражданина А.М. Малицкого.11 И все же ему не удалось убедить Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии Конституции Российской Федерации нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», содержащей ограничение возможности быть членами территориальных избирательных комиссий с правом решающего голоса лицам, получившим вид на жительство на территории иностранного государства.12 За указанный период Конституционным Судом Российской Федерации с участием полномочного представителя было рассмотрено 6 дел о проверке норм Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». Они касались порядка, сроков назначения на должность, процедуры лишения статуса судьи, исчисления стажа работы, материального обеспечения судей и членов их семей. Давая оценку обсуждаемым вопросам, полномочный представитель учитывал задачи, поставленные Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в сфере совершенствования системы правосудия, и, в частности, его выступление на VII Всероссийском съезде судей, где было отмечено, что «на передний план здесь выходит проблема качества самого судебного корпуса, а это качество складывается из нескольких факторов: это добротное юридическое образование, высокий профессионализм и, вне всякого сомнения, безупречная репутация». Обратил внимание Президент Российской Федерации и на необходимость совершенствования механизма назначения судей на должность, имея в виду трехлетний предварительный период. Представленные варианты возможного правового регулирования нашли свое отражение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.13
Вплоть до настоящего момента продолжают оспариваться нормы арбитражного, гражданского и уголовного процессуальных кодексов, что объясняется незавершившимися процессами реформирования общества и государства. Обновленное законодательство в силу объективных и субъективных причин нередко оказывается несовершенным: содержит в себе пробелы, противоречия, порождает неопределенность в толковании содержания норм. Вместе с тем, в результате изучения представленных в Конституционный Суд материалов дел, полномочный представитель не раз отмечал, что заявители, оспаривая конституционность нормы закона, фактически добиваются пересмотра не устраивающего их конкретного судебного решения14.
В связи с развитием социально-экономических отношений и образованием различных коммерческих организаций несколько раз возникали вопросы о конституционности норм Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». Полномочный представитель, принимая участие в рассмотрении Конституционным Судом такой категории дел, обосновывал свою позицию тем, что, в условиях рыночной экономики, реализуя конституционное право на свободное распоряжение способностями к труду, каждый гражданин сам для себя делает сознательный выбор в сфере труда и занятости. Он вправе выбрать государственную службу либо работу в частном секторе, причем, как индивидуально, так и путем объединения с другими лицами. Граждане также вправе размещать свое имущество в хозяйствующих субъектах различных организационно-правовых форм или, с целью получения дохода, быть участником рынка ценных бумаг. Полномочным представителем подчеркивалось, что все вышеназванное граждане выбирают сами, на свой риск, причем, очевидно предполагая получать доход от своей деятельности15.
При рассмотрении дел о конституционности норм законодательства, применение которых приводило к нарушению прав человека, полномочный представитель при формировании своей позиции исходил из норм Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми в Российской Федерации как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства; права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.16
Выступая по делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, полномочный представитель не согласился с требованием заявителя – Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о признании этой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации, а акцентировал внимание на необходимости установления судебного порядка возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконного уголовного преследования. В то же время он обосновывал необходимость безусловного возмещения вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием на основании действующей статьи 242.1 Бюджетного кодекса, в том числе и в отношении заявителя по делу. Позиция полномочного представителя нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2010 года № 5-П17.
Рамки предисловия не позволяют проанализировать все помещенные в сборнике выступления полномочного представителя. Надеемся, что тексты выступлений в совокупности с решениями Конституционного Суда Российской Федерации и особыми мнениями судей будут интересны и полезны для всех, кто интересуется проблемами конституционного правосудия.
В.К. Боброва, к.ю.н.,
заслуженный юрист Российской Федерации
2008 год
Дело о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова
27 мая 2008 года
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
В своей жалобе в Конституционный Суд РФ гражданин Костылев В.В. заявляет, что является собственником вертолета BELL 407, серийный номер 53605, который он приобрел 29 сентября 2004 г. у ООО «Транкинформ». 20 сентября 2005 г. исполняющим обязанности прокурора Московско-Смоленской транспортной прокуратуры возбуждено уголовное дело № 344504 по факту контрабандного ввоза на территорию Российской Федерации воздушных гражданских судов. 3 ноября 2005 г. старшим следователем следственного отдела при линейном отделе внутренних дел станции Москва-Белорусская Бормотовым В.В. вынесено постановление о признании принадлежащего Костылеву В.В. на праве собственности вертолета вещественным доказательством и о передаче данного вертолета на ответственное хранение сотрудникам фирмы «РоДан М».
Костылев В.В. в порядке статьи 125 УПК Российской Федерации обратился в Тверской районный суд г. Москвы с жалобой, в которой, в том числе, просил отменить постановление о приобщении принадлежащего ему вертолета к уголовному делу в качестве вещественного доказательства, а также обязать следственные органы возвратить вертолет ему как законному владельцу. Постановлением федерального судьи Тверского районного суда г. Москвы от 22 марта 2006 г. действия и решения следователя Бормотова В.В. в части передачи на ответственное хранение принадлежащего Костылеву В.В. вертолета сотрудникам фирмы «РоДан М» признаны необоснованными, на следователя возложена обязанность устранить допущенные нарушения.
Однако указанное постановление судьи не было исполнено, напротив, 16 мая 2006 г., несмотря на неоднократные обращения Костылева В.В. о передаче указанного вертолета ему на ответственное хранение, следователем Московско-Смоленской транспортной прокуратуры Теленкевичем Н.Н. вынесено постановление о передаче этого вертолета на реализацию в Российский фонд федерального имущества в соответствии с подпунктом «в» пункта 1 части второй статьи 82 УПК Российской Федерации. 9 июня 2006 г. вертолет был реализован.
Костылев В.В. был вынужден обратиться в Пресненский суд г. Москвы с жалобой о признании незаконными решения Теленкевича Н.Н. о признании вещественным доказательством вертолета «Белл-407» № 53605, действия и решения по передаче данного вертолета на хранение фирмам ООО «РоДан М» и ООО «Круг», не уполномоченными на то РФФИ, а также постановление о реализации вертолета, однако 12 декабря 2006 года суд постановил оставить его иск без удовлетворения. Каких-либо нарушений в действиях ст. следователя Московско-Смоленской транспортной прокуратуры Теленкевича Н.Н. судом установлено не было, поскольку дальнейшее хранение указанных вертолетов при уголовном деле могло привести к невозможности их использования в качестве летательных аппаратов, что повлекло бы за собой увеличение ущерба причиненного государству.
Уголовное дело по факту контрабандного ввоза указанного вертолета до сих пор находится на стадии предварительного расследования. Заявитель Костылев В.В. признан гражданским истцом.
Оспариваемым заявителем подпунктом «в» пункта 1 части второй статьи 82 УПК Российской Федерации установлено, что вещественные доказательства в виде предметов, которые в силу громоздкости или иных причин не могут храниться при уголовном деле, в том числе большие партии товаров, хранение которых затруднено или издержки по обеспечению специальных условий хранения которых соизмеримы с их стоимостью, передаются для реализации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; средства, вырученные от реализации, зачисляются в соответствии с настоящей частью на депозитный счет органа, принявшего решение об изъятии указанных вещественных доказательств, на срок, предусмотренный частью первой настоящей статьи. К материалам уголовного дела может быть приобщен образец вещественного доказательства, достаточный для сравнительного исследования.
По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой допускает реализацию имущества, имеющего законного владельца, без решения суда на стадии досудебного разбирательства.
При этом заявитель утверждает, что является собственником и добросовестным приобретателем и не может быть лишен права свободно пользоваться и распоряжаться своим имуществом, а также права на справедливое разбирательство по вопросу реализации имущества компетентным, независимым и беспристрастным судом.
Конституционный Суд уже не раз рассматривал вопрос о конституционности отдельных положений части второй статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса. Особенность настоящего дела состоит в рассмотрении указанного положения с учетом детализации его подпунктом «в» пункта 1, по которому конституционно-правовая оценка Судом не давалась.
Частота постановки перед Конституционным Судом вопроса о конституционности внесудебного отчуждения имущества у собственника в связи с признанием этого имущества вещественным доказательством по уголовному делу, свидетельствует о сложившейся правоприменительной практике, допускающей случаи фактически незаконного изъятия собственности помимо решения суда.
О недопустимости такого внесудебного порядка изъятия имущества, в том числе у добросовестного собственника, можно судить исходя из правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в Постановлении от 20 мая 1997 года № 8-П, в соответствии с которой предписание статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации выступает конституционной гарантией права собственности для тех субъектов, которым конфискуемое имущество принадлежит на законных основаниях.
Согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом (часть 1), каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (часть 2), никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (часть 3). По смыслу данной статьи во взаимосвязи со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такого рода ограничения могут выражаться, в частности, в наделении лиц, производящих дознание и предварительное следствие, полномочиями по применению – в целях обеспечения производства по уголовному делу – превентивных мер, включающих изъятие и приобщение к делу определенных вещей и документов.
Обращаясь к вопросу о допустимости изъятия имущества у собственника или владельца по решению государственного органа или должностного лица, осуществляющего предупреждение, пресечение или раскрытие правонарушения, Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 20 мая 1997 года № 8-П, от 11 марта 1998 года № 8-П, от 14 мая 1999 года № 8-П, а также в Определении от 10 марта 2005 года № 97-О пришел к выводу, что временное изъятие имущества (в том числе выразившееся в приобщении к уголовному делу вещественных доказательств), представляющее собой процессуальную меру обеспечительного характера и не порождающее перехода права собственности на имущество к государству, не может расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод, включая право собственности.
Конституционный Суд признал необходимым обеспечение лицам, в отношении которых подобного рода ограничения применяются, гарантируемого статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права обжаловать в суд соответствующие решения и действия, сопряженные с ограничением правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом.
При этом оценка судом законности и обоснованности изъятия у собственника или владельца того или иного имущества, в том числе в связи с приобщением к уголовному делу в качестве вещественного доказательства, не может сводиться к установлению лишь его формального соответствия требованиям закона, определяющего полномочия соответствующих должностных лиц органов предварительного расследования или прокуратуры, а предполагает необходимость учета как тяжести преступления, в связи с расследованием которого решается вопрос об изъятии имущества, так и особенности самого имущества, в том числе его стоимости, принадлежности обвиняемому (подозреваемому), потерпевшему или иным лицам, значимости для собственника или владельца и общества, возможных негативных последствий изъятия имущества (например, его порча, уничтожение, причинение неоправданных убытков в результате невозможности использования). В зависимости от этих обстоятельств следователь, а затем и суд, решая вопрос о признании имущества вещественным доказательством, должны определить, подлежит ли это имущество изъятию и приобщению к делу, передаче для реализации или уничтожению либо же оно может быть сфотографировано, снято на видео- или кинопленку и передано законному владельцу на ответственное хранение до принятия окончательного решения по уголовному делу.
Во всяком случае, изъятие имущества у собственника или владельца, в том числе в связи с приобщением его к уголовному делу в качестве вещественного доказательства или в связи с наложением на него ареста, предполагает обоснование того, что иным способом обеспечить решение стоящих перед уголовным судопроизводством задач невозможно. Кроме того, Определением Конституционного Суда от 15 февраля 2005 г. № 59-О действия и решения дознавателя и следователя, сопряженные с ограничением права собственности в результате применения статей 81 и 82 УПК Российской Федерации, отнесены к числу решений и действий, затрагивающих конституционные права и свободы граждан.
