Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира

Лоббисты и группы влияния соперничают за возможность воздействовать на законодателей, в то время как письма избирателей копятся «мертвым грузом» в кабинетах Конгресса. Предположение о том, что он не представляет интересы американской общественности и что Вашингтон не руководствуется интересами общественного блага, исходит из жизненной практики. Политики красуются перед камерами, но оставляют проблемы будущим поколениям. В отсутствие инструментов и процессов, которые позволили бы наладить продуктивную двустороннюю коммуникацию с избранными и назначенными официальными лицами, страдает легитимность.

Кризис доверия государственным институтам питает давние и очень острые дебаты о роли государства, и крайние точки зрения в этом споре – разные ответы на вопрос, должно ли правительство стать больше или меньше. «Большое правительство» вызывает в памяти негативные образы рамолических бюрократов или произведения Оруэлла. Консерваторы – сторонники так называемого «маленького правительства» видят в государстве главное препятствие решению проблем, особенно когда регулятивные меры мешают бизнесу. Они требуют ограничить размер государственных органов, чтобы избежать чрезмерного вмешательства в экономику и частную жизнь.

Но ведение дискуссии о нехватке доверия в терминах размера государственных органов создает ложную дихотомию между качеством большого и малого. Хотя консерваторы действительно в чем-то правы, когда говорят об избыточной бюрократии, они в то же время кое-что упускают. Государственные органы играют жизненно важную роль, выступая независимым и нейтральным арбитром в вопросах общественного блага. Нам нужно сильное правительство, чтобы обеспечить верховенство закона, защитить права меньшинств, справедливо распределять государственные программы и услуги так, чтобы они работали для всех. Как мы видели на примере COVID-19, нам необходимо правительство, которое будет выполнять координирующие функции, чтобы обеспечить доступность и распределение тест-систем, вакцин и средств индивидуальной защиты (СИЗ).

Но если мы поддерживаем идею о том, что государство играет важную роль, это вовсе не означает, что нам сегодня нравится его работа. Это не так. Все чаще можно услышать исходящие от общественности и обращенные к богачам и корпорациям призывы платить свою честную долю налогов. Это совершенно справедливо, но государственные институты также должны лучше справляться со своими обязанностями по использованию бюджетных средств и оказанию услуг. Также нам необходимо преобразить то, как именно функционирует государство, чтобы оно стало более эффективным и гибко находило действенные подходы к решению проблем. Государственные органы нужно не уменьшать и не увеличивать – сперва нужно делать их сильнее и эффективнее. Перед нами встают трудные вызовы, и нам нужны институты, которые смогут своевременно справляться с проблемами и реагировать на кризисные ситуации, такие как потребность граждан в услугах здравоохранения во время пандемии, взрывной рост безработицы, свирепствующий голод, растущее неравенство, ухудшающиеся международные отношения и неотвратимые разрушительные последствия изменений климата.

И чтобы нам действительно удалось создать лучшие – более эффективные, действенные и легитимные – государственные органы, чтобы изменить рабочие практики и освоить новый набор навыков, необходимых в XXI веке, нам прежде всего нужно осознать неотложную потребность в этих переменах. Тогда мы сможем понять истоки кризиса доверия и недостатка уверенности в действиях государственных органов в США и в других странах мира.

Истоки кризиса доверия государству: Американская перспектива

Нарастающая дисфункциональность государственных институтов возникла из-за множества социально-экономических проблем, с которыми государству не удалось справиться, – и это еще сильнее укрепило представление о том, что государственные институты неэффективны.

Эти проблемы можно обобщить в одной фразе: многие американские граждане считают, и часто небезосновательно, что их качество жизни либо ухудшилось, либо падает. Повсеместно люди боятся за свое будущее. Хотя я в течение долгого времени скептически относилась к жалобам (которые были распространены даже до COVID), что жизнь сегодня стала хуже, чем была когда-то давно, в то же время у меня, как и у большинства американцев, возникало неотступное ощущение (основанное на практическом опыте), что мир повернул не туда.

В США, где за последние 60 лет ожидаемая продолжительность жизни повысилась сильнее всего, темпы ее повышения со временем уменьшались, а с 2014 года ожидаемая продолжительность жизни снижается[69]. У бедного населения ожидаемая продолжительность жизни значительно ниже[70]. Для белых американок, не имеющих диплома о высшем образовании, она снизилась на пять лет по сравнению с 1990 годом[71]. Богатые американцы мужского пола теперь живут на 15 лет дольше, чем их сограждане-бедняки[72]. Ожидаемая продолжительность жизни для темнокожих американцев намного ниже, чем у любой другой группы населения[73].

Специальный докладчик ООН по вопросам крайней бедности заявил, что почти пятая часть американских детей живут в бедности, и что дети составляют более чем одну пятую всех бездомных[74]. Для ребенка, живущего в США, вероятность умереть до достижения 19 лет, на 57 % выше, чем в других развитых странах[75]. На моей родине, в штате Нью-Джерси, темнокожая мать с пятикратно большей вероятностью погибнет от осложнений беременности, чем белая женщина, – это худший уровень подобного неравенства в стране[76]. Коронавирус только сильнее выявил сложившееся неравенство между белым населением и меньшинствами[77]. Например, исследование, проведенное Калифорнийским университетом, показало, что в округе Лос-Анджелес для афро- и латиноамериканского населения вероятность умереть от коронавируса в два раза выше, чем для белого населения не-латиноамериканского происхождения. Исследование, проведенное университетом Калифорнийским университетом в Сан-Франциско, свидетельствует, что 95 % людей, для которых тест на COVID-19 дал положительный результат, были латиноамериканцами[78].

«Для обычного американца, – пишет журналист Боб Герберт, – история нескольких прошедших лет слишком часто сводится к увольнениям с работы, падению доходов, исчезающим пенсиям и обманутым ожиданиям». В то время как доход беднейшей половины населения Соединенных Штатов сокращается – что, вследствие многих факторов, оказывает влияние на состояние здоровья населения – для 10 % самых богатых американцев средний доход до вычета налогов с 1980 года удвоился, а для 0,001 % самых богатых вырос в семь раз[79]. Неравенство поднялось до самых высоких за всю историю уровней, и ситуация ухудшается с каждым днем.

Это неравенство в доходах, которого можно было бы избежать, еще сильнее увеличивается из-за растущего уровня безработицы. Во время эпидемии коронавируса безработица взлетела с 3,5 % в феврале 2020 года до почти 15 % в апреле 2020 – и можно ожидать, что этот показатель будет расти и дальше. При этом в нем не учитываются миллионы работников, которые вовсе прекратили трудовую деятельность, или те, кого принудительно перевели на частичную занятость, не говоря уже о тех, кто испытывает трудности с подачей заявлений на выплату пособия по безработице из-за того, что сайты государственных учреждений перегружены[80]. Неопределенность перспектив, связанная с тем, что неясно, как именно технологии повлияют на рынок труда, только усугубляет проблему. В 1900 году 41 % американцев работали в сельском хозяйстве, а к 2000 году таких осталось только 2 %. Подобным образом доля американцев, занятых на производстве, упала с 30 % в годы после окончания Второй мировой войны до примерно 10 % в наши дни. Но тогда на замену старым рабочим местам возникали новые.

Повторится ли это снова? Или на восстановление понадобятся многие годы? Технический прогресс ускоряется, но пока не очевидно, каким будет рынок труда и что будет определять его состояние. «Определенные виды деятельности будут автоматизированы с большей вероятностью, причем это потребует полного изменения бизнес-процессов. Понадобится заново сформировать многие профессии, подобно тому, как пришлось изменить работу банковского кассира с появлением банкоматов», – пишет экономист Джеймс Бессен в журнале Atlantic[81].

Сегодня некоторые люди утверждают, что технологии автоматизации и искусственного интеллекта на самом деле создадут новые рабочие места – в том числе абсолютно новые профессии[82]. Некоторые даже воображают мир сверхизобилия, где работа – это возможность заниматься тем, что нравится, и так, как хочется. Другие с точно такой же убежденностью предсказывают противоположное: что машины и люди вступят в дарвинистскую борьбу за существование – и машины победят. Системы ИИ заберут себе ключевые задачи в профессиях, требующих средней или высокой квалификации, в то время как роботы будут выполнять рутинную работу, для которых раньше использовался неквалифицированный труд. Результатом станет массовая безработица, падение зарплат и глобальные экономические катаклизмы[83]. Но что бы ни таилось в будущем, тенденции, которые существуют на рынке труда сейчас, лишь обостряют такие проблемы, как неравномерное распределение дохода и богатства между работниками с высокой и низкой квалификацией, массовые увольнения, падающие зарплаты и глобальную неустроенность в жизни многих людей.

Все эти мрачные тренды вносят свой вклад в рост уровня насилия в США – сейчас он один из самых высоких среди развитых стран. Около 40 % американцев сообщают, что владеют огнестрельным оружием лично или живут в домохозяйстве, где оно имеется, – сообщает опрос 2018 года. Количество предумышленных убийств и смертей из-за неосторожного обращения с оружием – самое высокое среди развитых стран[84]. За 2019 год произошло больше случаев массовых расстрелов, чем дней в году. Примечательно, что почти две трети смертей от огнестрельного оружия в США – это суициды. Доля суицидов с использованием огнестрельного оружия в восемь раз выше, чем в других странах с высоким уровнем дохода[85]. У афроамериканцев и латиноамериканцев есть все основания опасаться проявлений насилия. Хотя половина людей, в которых стреляют полицейские (в том числе со смертельным исходом), – это белые, в темнокожих американцев стреляют непропорционально часто. Согласно данным 2015 года, афроамериканцы составляют меньше 13 % населения США, но погибают от рук полиции более чем в два раза чаще, чем белые американцы. Латиноамериканцы также гибнут от рук полиции непропорционально часто[86].

Расизм поразил слишком многие из наших государственных институтов. Он способствует поддержанию катастрофического неравенства в уровне доходов, количестве случаев тюремного заключения, доступности образования и даже ожидаемой продолжительности жизни. Пандемия коронавируса, как и многие другие проблемы, оказала непропорционально сильное воздействие на сообщества людей с небелым цветом кожи. На момент, когда я это пишу, согласно исследованию APM, общий уровень смертности от COVID-19 среди афроамериканцев в 2,4 раза выше, чем среди белых, и в 2,2 раза выше, чем для американцев азиатского происхождения и латиноамериканцев[87].

Философ из Гарвардского университета Майкл Сендел отмечает: ситуацию еще сильнее ухудшает то, что это снижение качества жизни сочетается с меритократическим «культом успеха[88]», который поддерживают обе политические партии. Ее суть в том, что если у всех есть одинаковые шансы преуспеть на пути к «американской мечте», то в своих неудачах каждый виноват сам[89]. Неравенство результатов оправдывается предполагаемым равенством возможностей. И все же, «преуспеть» в Соединенных Штатах сейчас нелегко. На самом деле, социальная мобильность в США сейчас хуже, чем в Канаде или Европе. Поэтому, по мере роста неравенства, утверждает Сендел, идеология «вытаскивания себя из болота за волосы», сочетающаяся с рыночно-ориентированным технократическим подходом к управлению, при котором обычные люди остаются за бортом, становится топливом для народного возмущения, общественного недовольства, гнева и разочарования в «тирании достойных»[90].

Истоки кризиса доверия государству: Глобальная перспектива

В мировом масштабе, благодаря экспоненциальному прогрессу науки и технологий в последние десятилетия, люди могут проживать более долгую, здоровую и творческую жизнь. Мы стали более образованными и просвещенными, чем когда-либо. По всему миру, хотя и в различной степени, повысился уровень торговли, процветания и мобильности. Эти процессы подстегивает взрывное распространение интернета и технологий мобильной связи, благодаря которым идеи, культурные коды и люди могут перемещаться по миру. До пандемии COVID-19 глобальный уровень бедности снижался, а ожидаемая продолжительность жизни повышалась (теперь же более 100 млн людей оказались отброшены в состояние крайней нищеты, более миллиона погибло к моменту, когда я эту пишу, – и можно ожидать, что обе цифры увеличатся). Но вместе с тем, за последние 40 лет ежегодный уровень смертности среди детей младше пяти лет уменьшился вдвое[91].

Эти примечательные изменения питали ожидания, что даже самые трудные глобальные проблемы могут быть преодолены. Но за ними следовало разочарование. Чем активнее мы проходим через то, что политический комментатор Моше Наим назвал «масштабной когнитивной и эмоциональной трансформацией», обусловленной технологическими инновациями, тем громче общественность требует создания институтов, которые помогли бы справиться с этими процессами, – и тем сильнее разочарование, когда этого не происходит[92].

Высокие ожидания в сочетании с ростом неравенства – взрывоопасная смесь. В странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), средний доход 10 % самого богатого населения примерно в девять раз больше, чем доход беднейших 10 %[93]. Ожидается, что к 2026 году руководитель Amazon Джефф Безос станет первым триллионером планеты. По всему миру 1 % людей контролирует 82 % всеобщего богатства, и всего 42 человека владеют таким же объемом богатства, как беднейшие 50 % населения Земли, – согласно данным объединения Oxfam[94].

Такой же, если не более сильной, угрозой, как и проблема неравенства, являются последствия изменения климата. Они угрожают лишить нас тех благ, которые стали доступны значительной части населения Земли за последние десятилетия. На историческом саммите ООН в сентябре 2015 года лидеры 193 стран ратифицировали 17 целей устойчивого развития. В их числе – преодоление бедности и неравенства, продвижение гендерного равенства, обеспечение здорового образа жизни, качественное обучение, чистая вода и экологичные города.

Но необходимость сократить выбросы парниковых газов имеет первостепенное значение. Целый ряд отчетов ООН и докладов ученых-климатологов все более настоятельно предупреждает о том, что обязательства ограничить глобальное потепление двумя градусами Цельсия, принятые на Конференции по климату в Париже в 2015 году, окажется недостаточно, чтобы предотвратить последствия изменений климата, угрожающие существованию всех видов живых существ, населяющих Землю, – в том числе и людей[95]. Если мы не остановим процесс повышения температуры, ущерб, нанесенный планете, вскоре станет непоправимым. Тающие ледяные шапки Антарктики, повышение температур и повышение уровня моря уже стали причиной все более усиливающихся ураганов (которых стало так много, что в дополнение к английскому алфавиту пришлось использовать греческий, чтобы дать имена всем атлантическим штормам), более экстремальных и частых лесных пожаров, частых периодов засухи или аномальной жары, менее предсказуемого количества осадков. Все это ведет к катастрофам в экономике, и мы узнаем об этом на собственном опыте, где бы мы ни находились[96]. Ожидается, что количество подобных бедствий будет нарастать. В результате могут вымереть более миллиона биологических видов[97]. Учитывая, что пять самых теплых лет за все время наблюдений выпали на 2010-е, а все десять самых теплых лет за все время наблюдений пришлись на период после 1998 года, неудивительно, что изменение климата – и политическое бездействие – оказались на вершине списка проблем, которые тревожат людей[98].

Однако для многих людей растущий уровень насилия – более значимый повод для тревоги, чем растущие температуры. Хотя число войн и терактов повсеместно снижается, их проявления по-прежнему отравляют жизнь общества. За последние годы количество людей, погибших от терроризма, уменьшилось в связи со снижением влияния «Исламского государства» в Сирии и Ираке. Но при этом крайне правый терроризм в последние годы находится на подъеме в западном мире. За 2017 год 19 стран зафиксировали больше сотни смертей от терактов любого рода, и многие люди были вынуждены осознать масштабы немотивированного насилия[99]. Более того, террористическая угроза вызывает у людей большую тревогу.

Насилие, изменение климата и неустойчивая экономическая ситуация способствуют возникновению миграционных потоков – с 2011 года они выросли почти на 25 %. Это означает, что за 2017 год количество мигрантов, пересекающих границы стран, составило около 258 млн, а количество людей, ищущих лучшей доли внутри своей страны, стало самым высоким в истории. «Неразрешенные конфликты, новые вспышки насилия, экстремальные погодные явления ответственны за большую часть вынужденной миграции в 2018 году», – пишет Анна Билак, директор Международного центра мониторинга внутренней миграции[100]. По мере того, как миграция из других стран бьет все рекорды, люди по всему миру демонстрируют, что усиление миграции им не нравится – не важно, внутри страны или между странами, – сообщает исследовательский центр Pew Research[101]. Во всех 27 странах, где проводился опрос Pew Research, меньше трети респондентов ответили, что их страна должна разрешать въезд большему числу иммигрантов.

Во многих странах с высоким уровнем дохода иммиграция порождает сильные политические конфликты, особенно в Европе. Исследование, проведенное Dalia Research, показало, что оппозиционные партии находятся на подъеме, потому что европейцы устали от действий своего политического класса. Например, ультраправая партия «Альтернатива для Германии» быстро росла, начиная со своего основания в 2014 году, и сейчас стала самой крупной оппозиционной партией в немецком бундестаге. Едва ли треть европейцев доверяет политикам, считая, что они действуют правильно. Недоверие выходит за пределы государственного сектора – оно охватывает бизнес, правительство, негосударственные организации и СМИ. Кроме того, оно становится самоподдерживающимся. Ощущение, что система сломана, только «увеличивает подверженность индивида страху и в итоге вызывает еще более глубокое недоверие общественным институтам»[102]. В результате, несмотря на то, что после Второй мировой войны количество стран с демократическим строем сильно возросло (сейчас половина населения мира живет в демократических странах), и несмотря то, что граждане таких стран, согласно эмпирическим данным, живут дольше и более здоровы, недавний опрос, проведенный исследовательским центром Pew Research в 27 странах, показал, что чуть больше половины всех граждан недовольны тем, как демократия работает у них на родине[103].

Растущее напряжение между либеральным, космополитичным интернационализмом и ксенофобским национализмом привело к появлению популистских лидеров, таких как Дональд Трамп в США, Виктор Орбан в Венгрии, Матеуш Моравецкий в Польше, Николас Мадуро в Венесуэле и Жаир Болсонару в Бразилии. Эти самопровозглашенные «великие исторические деятели» эксплуатируют ощущение кризиса и неопределенности, эксплуатируют страхи и ощущение, что система работает не ради простых людей[104]. Делая шовинистские заявления, они разжигают тревогу по поводу иммиграции, глобализации, технологических преобразований и изменения гендерной динамики[105]. Хотя Трамп и одержал победу, не завоевав большинства голосов избирателей – а может быть, именно поэтому – он использовал свою инаугурационную речь, чтобы повторить типичные лицемерные призывы популистов, которые существуют уже не первое столетие: «Сегодня мы не просто передаем власть от одной партии другой. Мы забираем власть у Вашингтона и отдаем ее вам, простым людям»[106].

От Рональда до Дональда: Если правительство управляет меньше, оно управляет лучше

В наши дни возмущение, направленное против роста бюрократического аппарата и против профессиональных политиков, становится обычным делом. Оно началось с того, что политологи называют «антианалитическим» президентством Рональда Рейгана, и со стремления консерваторов приватизировать решение общественных проблем, чтобы сократить размер государственных органов.

После Второй мировой войны федеральное правительство создало новые механизмы и бюрократические структуры, чтобы получать информацию и знания, систематически выявлять проблемы и справляться с проблемами нового типа. Во время президентского срока Линдона Джонсона экономисты слетелись в Вашингтон, чтобы принять участие в создании программ «Великого общества», направленных на борьбу с неравенством и бедностью. Эти «педанты-счетоводы» воспринимались как люди, которые следуют вильсонианской традиции нейтрального, внепартийного государственного управления. В 1965 году президент Джонсон добился, чтобы Бюджетное бюро (нынешнее Административно-бюджетное управление) выпустило директиву, согласно которой в федеральных департаментах и ведомствах создавались отделы политического анализа[107].

Президент Рейган и его неоконсервативное окружение стремились обратить этот тренд – ослабить возникшие после войны бюрократические структуры, в особенности создание программ Medicare и Medicaid, которые стали поворотным пунктом в развитии американского государства и его аппарата. Рейган и его сторонники критиковали «избыточное проникновение», вторжение государства во все уголки экономики и общества. Его президентство было отчасти идеологизированной попыткой передать процесс выявления проблем и поиска решений крупным исследовательским организациям и частному сектору.

При Рейгане государственные аналитические компании уменьшались в размерах. Президенты Дж. Буш – старший и Б. Клинтон продолжали сокращать госсектор, несмотря на то что политический анализ был сильной стороной обоих. Они оба политизировали контроль над принятием решений и концентрировали его в Административно-бюджетном управлении, отвергая децентрализованные механизмы поиска проблем, присущие бюрократическим структурам, – функционеров, чья деятельность ограничивала власть и свободу действий избранных политических лидеров. Трамп предпочитает называть этих функционеров «глубинным государством» (deep state). В результате размер федеральных органов власти сокращался. Рост, который наблюдался после Второй мировой войны, был сведен на нет, и процесс их уменьшения продолжается до сих пор[108].

Политизация процесса решения проблем происходила и в области права. Уникальное распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти побудило Конгресс искать собственные экспертные источники, чтобы получить доступ к «честным цифрам», полученным независимо от Белого дома. Таким образом, по мере того, как рос административный аппарат правительства, увеличивались возможности Конгресса по контролю и расширялась сфера их применения. В 1970-е Конгресс создал Бюджетное управление Конгресса и Управление оценки технологий, а также реорганизовало Исследовательскую службу Конгресса, чтобы поддержать партийные законодательные процессы внепартийными исследованиями. Эти специализированные аналитические организации пополнили и без того многочисленный аппарат Конгресса, включающий палаты сенаторов и представителей.

Но рейгановское движение в сторону «малого правительства» в итоге повлияло и на то, как функционировал Конгресс. С 1995 года спикер палаты представителей, Ньют Джингрич, стремясь усилить позиции республиканской партии, начал демонтировать аналитические возможности Конгресса, сокращая персонал, отменяя выплаты, препятствуя попыткам сбора средств, избавившись от Управления оценки технологий и, в итоге, как сформулировал наблюдатель Конгресса США Дэниэл Шуман, ограничив способность Конгресса «участвовать в обоснованном принятии решений, отдавая его таким образом на милость чьих-то особых интересов»[109]. С 1995 года расходы на полицию Капитолия возросли на 279 %, а архитектурные расходы – на 131 %. Финансирование законодательных функций, например, кадрового обеспечения и привлечения экспертов, напротив, за прошедшие десять лет увеличилось всего на 8 %. Расходы на комитеты Конгресса по сравнению со 111-м созывом Конгресса сократились на 25 %. Комитеты сократили более 1000 рабочих мест, а вспомогательные ведомства – более 2500 рабочих мест за последние 25 лет.

Все это оказало разительное влияние на способность Конгресса заниматься решением серьезных проблем. Членам Конгресса приходится собирать сотни тысяч долларов каждый год, при двухлетнем сроке пребывания в должности, чтобы выполнить задачи своих комитетов, и поэтому на решение проблем не остается времени, учитывая, что и возможностей для такой работы у них немного. Член Конгресса от Нью-Джерси Билл Паскрелл-младший пишет: «Задумайтесь об этом на секунду: каждый из нас представляет примерно 7 500 000 американцев, и в распоряжении каждого из нас небольшой коллектив сотрудников, работающих с пакетами из сотен вопросов. Все это – результат злонамеренных сокращений, осуществленных в 1995 году, которые мы по какой-то необъяснимой причине так и не отменили до сих пор»[110]. В 2010 году Палата представителей потратила $1,37 млрд и наняла около 8000 сотрудников. Но корпорации и группы, продвигающие чьи-то интересы, потратили в три раза большую сумму на лоббирование в Конгрессе[111]. Эти средства, выделяемые на лоббирование, в свою очередь, идут на финансовую поддержку членов Конгресса, так что, в итоге, получается, что группы, защищающие чьи-то интересы, платят членам тех комитетов, чье влияние для них важно.