Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира

Паскрелл продолжает: «Нас лишили независимых источников информации, наша исследовательская мускулатура атрофировалась, наши комитеты лишились своей способности вырабатывать политические меры, наши немногочисленные сотрудники бессильны перед армией лоббистов, заполонивших Вашингтон. Конгресс все быстрее утрачивает способность функционировать в мире, который становится все более многогранным в социальном, экономическом и технологическом аспекте, – и мы сами позволили этому произойти»[112].

По мере того, как утрачивается способность изучать реальные проблемы, иссякают и возможности инвестировать в человеческие ресурсы. Количество сотрудников Исследовательской службы Конгресса (ИСК) сократилось с 730 до 600 человек, причем 421 из них вынуждены отвечать на более чем 6000 вопросов, поступающих от членов Конгресса. За период с 1979 по 2015 число сотрудников ИСК сократилось на 28 %[113]. Эта работа может быть удручающей: один из бывших исследователей, сотрудников ИСК, прокомментировал: «Меня вдохновляла идея о том, что я смогу следовать по стопам великих исследователей, используя свое понимание того, как работают правительственные организации, чтобы писать отчеты, которые помогут Конгрессу исправить проблемы Почтовой службы США и других структур… Но из-за растущего давления со стороны враждующего по партийному признаку Конгресса моя способность ясно и прямолинейно писать о проблемах государства – и возможных решениях – оказалась ограничена. И даже когда нам удавалось найти время и место, чтобы заняться серьезными исследованиями, законодатели игнорировали наши труды или отчитывали нас, если наши выводы расходились с их убеждениями»[114].

Во время своего пребывания на посту Джингрич передавал власть представителей комитетов закрытым партийным группам, увеличивая, таким образом, возможности контроля в руках политических партий (контроль теряется, если институция или базовая структура разрешает общественности выбирать политических представителей напрямую). В результате нехватки персонала и влияния политических предпочтений, количество слушаний по парламентскому надзору в Конгрессе серьезно уменьшилось. Комитеты «собирались реже, чем когда бы то ни было в современной истории», – пишет вашингтонская некоммерческая организация Congressional Management Foundation[115]. За редкими исключениями, такими как ситуация, когда администрация Трампа старалась провести как можно больше законов, отменяющих принятые в период президентства Обамы, Конгресс с 1995 года занимался законодательством все меньше и меньше[116]. В то время как до начала 90-х он проводил примерно 700 единиц сущностных законодательных новшеств, сейчас, в 2020 году, когда уже прошла половина его 116-го срока, количество актов и резолюций составляет всего 140[117].

Сегодня проблема государственных органов заключается не в только в том, что у них сужен к экспертным оценкам и информации, сколько в деградации процесса, который позволил бы превращать доступную информацию в решения. Организованные, разумные, основанные на данных практики с трудом борются за свое существование в условиях, когда каждый день в Вашингтоне – как День выборов. Как отмечают профессора, специалисты по государственной политике Ф. Баумгартнер и Б. Джонс, наша политическая культура сместилась в сторону «модели принятия решений, основанной на иерархии, в которой меньше внимания уделяется аналитике, информации и критике»[118].

Напряженная партийная борьба подразумевает постоянное давление, которое отвлекает внимание от выявления проблем. В конце концов, если цель заключается в том, чтобы «победить», продвигая «свое» решение, альтернативные политические меры выглядят не просто ошибочными, а опасными. Если спросить, в чем вообще заключается проблема, это может привести и к нежелательной многосторонней, совещательной дискуссии о том, как решить проблему, а это подорвет наши шансы «выиграть» и утвердить собственные взгляды. Усиление партийного противостояния ставит победу на выборах выше эффективности, партийное доминирование выше поиска решений, а победу выше работоспособности решений.

Все эти недочеты принятия политических решений отчетливо проявились в период президентства Д. Трампа.

Трамп: Не ищите – и не найдете

В феврале 2018 года вооруженный подросток застрелил 17 учеников и учителей в высшей школе Мэрджори-Стоунман-Дуглас в Парклэнде (штат Флорида). На следующей неделе президент Трамп провел «слушания»[119]. Ужасное событие снова вызвало к жизни общенациональную дискуссию о праве на владение оружием. Мероприятие, похожее по формату на собрание городского совета, должно было дать президенту возможность выслушать тех, кто пострадал от насильственных преступлений с использованием огнестрельного оружия, и рассмотреть их предложения. Но президенту, известному отсутствием эмпатии, буквально пришлось написать себе шпаргалки с надписями «Я вас услышал» и «Я слушаю», чтобы напоминать себе о том, что он вообще должен делать. А его реальной целью на этой встрече было «продавить» предложение, первоначально выдвинутое Национальной стрелковой ассоциацией США после стрельбы в школе Сэнди-Хук в 2012 году. Оно состояло в том, чтобы выдать оружие учителям[120]. «Отлично обученные, владеющие оружием учителя/тренеры решили бы проблему еще до прибытия полиции, – написал Трамп о вооруженных учителях в своем твиттере. – Если мы введем такие меры, – писал он, – НАПАДЕНИЯМ КОНЕЦ!»[121]

Позднее президент продолжал настаивать на том, чтобы вооружить учителей, хотя не было никаких данных или доказательств, подтверждающих, что такая идея могла бы сработать. У его плана было бесчисленное множество недостатков. Даже представители правоохранительных органов попадают в цель только в 18 % случаев; каковы же будут шансы учителей остановить нападающих, не причинив вреда самим себе или ученикам? По статистике, в большинстве случаев стрелков останавливают невооруженные люди[122]. И, поскольку большинство из нападавших впоследствии убивают себя, то угроза смерти вряд ли их отпугнет. Неудивительно, что большинство учителей оказалось против идеи Трампа[123].

Традиционные аналитические механизмы Белого дома и соответствующих федеральных ведомств не сыграли никакой роли в разработке, изучении или поддержке этого невнятного предложения или других малопродуманных идей, например, прозвучавшего в 2020 году предложения лечить COVID-19 с помощью хлорки, гидроксихлорохина или вакцины от гриппа, или бессмысленного предложения купить Гренландию, озвученного в 2019 году. Не было никакого плана, который позволил бы это реализовать. И снова президент обходил институционализированные механизмы принятия решений. Он предоставлял своим советникам попытки угнаться за ним и лихорадочно изобретать планы, которые позволили бы воплотить высказанную им идею на практике.

Схожим образом президент Трамп остановил работу федерального правительства в 2018 году и объявил чрезвычайное положение в начале 2019 года, чтобы получить $5,7 млрд на финансирование строительства стены на западной границе Соединенных Штатов – решение выдуманной проблемы, которую Белый дом упорно отказывался обсуждать, потому что ее существование не было подтверждено фактами.

Честное исследование состояния иммиграции и вопросов безопасности выявило бы, что в 2018 году число случаев незаконного пересечения юго-западной границы было самым низким за все время. Больше тысячи километров ограждения уже смонтировано. Подавляющее большинство людей, которых депортируют из США, не совершали насильственных преступлений, и никто из них не виновен в терроризме, несмотря на заявления, которые делал Трамп во время своей предвыборной кампании[124]. Более глубокое изучение и общественное обсуждение проблемы употребления наркотиков могло бы указать на решения, направленные на то, чтобы лечить зависимость, а не строить стену. Но такой подход не согласовался бы с ксенофобской риторикой президента.

В администрации, известной своим «недисциплинированным и безрассудным» подходом к принятию решений, такое небрежное отношение к истине было скорее правилом, чем исключением[125]. Яркой чертой президентства Трампа стало крайнее пренебрежение экспертными знаниями, целостностью и компетентностью государственных органов, и во время кризиса, вызванного пандемией коронавируса, это стоило американским семьям тысяч жизней. В различных сферах, от здравоохранения до экологии, администрация не только нарушала принципы принятия решений, основанные на фактах, но и открыто насмехалась над ними.

Вряд ли это должно кого-то удивлять. В 2017 году команде Трампа не удалось подготовить передачу власти. Вместо этого она глумилась над своими законными обязанностями и над дисциплинированной и систематической подготовкой к передаче власти, которую проводила администрация Обамы (и над аналогичной процедурой, когда Джордж Буш – младший уступал Обаме свой пост). Во многих ведомствах никто даже не удосужился провести брифинг или разобраться в том, как работают государственные органы[126]. Поэтому неудивительно, что политические решения иногда принимались на основе репортажей Fox News – начиная с запрета на приезд в США граждан из различных исламских стран, который Трамп принял, не посоветовавшись со своим кабинетом.

Трамп был первым президентом с 1941 года, не назначившим научного советника в первый год своего правления (наряду с этим пустующими остались и тысячи других позиций)[127]. Только за первый год президентства Трамп разразился целым рядом надуманных политических заявлений, которые удивили даже его советников. Также в 2018 году он распустил команду реагирования на глобальные пандемии. Хотя несколько сотрудников остались и продолжили работать над вопросами глобального здравоохранения, команда была распущена и ее состав радикально уменьшился.

Презрение Трампа к традиционным методам принятия решений распространялось и на то, как он назначал людей на должности. Он выбирал советников на основе личной лояльности, а не на основе компетентности в принятии политических решений. Он назначил человека, который занимался организацией свадьбы Эрика Трампа, отвечать за государственное жилищное строительство в Нью-Йорке и Нью-Джерси. Двадцатитрехлетний сотрудник, перед которым встала задача справиться с эпидемией употребления опиоидов, не имел предшествующего опыта работы за исключением участия в кампании Трампа; в его резюме упоминалась работа в юридической фирме, откуда его уволили за прогул, и утверждалось, что он обладает магистерской степенью, которой у него на самом деле не было. New Yorker писал о «культуре верности», сложившейся в Белом доме при Трампе: «Конформисты процветают, а несогласные уходят или отказываются от предложенных должностей»[128]. В разгар глобальной пандемии Трамп уволил пятерых главных инспекторов. В 2019 году он принял указ (номер 13875), который требовал от ведомства избавиться от трети своих консультативных комитетов и от внешних экспертов, которые на них работали.

Культура личной верности привела к еще более выраженной деградации управленческих способностей правительства. В 2019 году министерство сельского хозяйства США решило переместить свои экспертные исследовательские отделы – Службу экономических исследований и Национальный институт питания и сельского хозяйства – из Вашингтона в Канзас-Сити, штат Миссури. Меньше двух третей сотрудников согласились на переезд, и в результате организации лишились значительной части исследователей. Многие увидели в переезде попытку лишить министерство возможности проводить независимые исследования и помешать ученым работать над проектами, которые могли вступить в противоречие с определенными корпоративными интересами[129]. «Пренебрежение мнениями экспертов в федеральном правительстве сейчас сильнее, чем когда-либо», – говорит Майкл Джеррард, директор Центра юридической практики для борьбы с изменением климата имени Сабина при Колумбийском университете. Джеррард изучил более 450 докладов о попытках администрации Трампа ограничить науку или использовать ее в своих интересах[130]. Во время пандемии COVID-19 администрация Трампа беспрецедентным образом политизировала науку, манипулируя организациями, такими как Администрация по контролю за продуктами питания и лекарственными средствами и Центр контроля и предотвращения заболеваний, ранее имевшими абсолютно безупречную репутацию научной честности. Например, зная, что ношение маски может спасти жизни, они не только превратили использование масок в признак политической лояльности, но и активно препятствовали плану почтовой службы США разослать маски всем американцам, добившись в итоге его отмены[131].

Враждебное отношение к науке в администрации Трампа представляет собой типичное, хотя и ярко выраженное, проявление растущего недоверия к полномочиям экспертов – тех, кто должен «предлагать решения, а не принимать решения» – и к послевоенному консенсусу о том, что сложные вопросы управления должны находиться в ведении технократов. Это возвращает американскую политику к давним дебатам о том, каков должен быть размер правительства и какова его роль.

Неоконсерваторы были правы в этом отношении. Правительство после Второй мировой войны увеличивалось в объеме, а его полномочия разрастались[132]. Консервативный историк Нейл Фергюсон не упускает случая указать на то, что размер правительственного бюллетеня Federal Register увеличился больше чем в два раза с момента его первой публикации в 1946[133]. Сходным образом, Управление подотчетности правительства опубликовало 37 докладов в 1966 году и более 1600 в 1973[134].

Несмотря на попытки республиканцев сократить объем полномочий федерального правительства, его сфера компетенции огромна. Его непомерные бюрократические структуры разрешают все больше проблем во многих сферах социальной и экономической жизни. Президент Обама инвестировал многие миллиарды долларов в различные направления: от зеленой энергетики до изучения мозга и персонализированной медицины. Иронично, что даже расходы президента Трампа превосходят расходы его предшественника – из-за военных затрат[135]. Если когда-то было сложно начать правительственную программу, то в наши дни ее трудно остановить.

Как указывает Питер Шак: «Сегодня доля внутренних расходов федерального бюджета в ВВП (валовом внутреннем продукте) стала самой большой с конца Второй мировой войны (хотя она по-прежнему ниже, чем в Европе). Больше американцев, чем когда-либо, получает пособия; федеральные власти теперь поддерживают 90 % новых ипотечных кредитов (тогда как до финансового кризиса поддерживало лишь половину) и 93 % студенческих кредитов»[136]. Государственная бюрократия расширяется неумолимо. Как однажды сказал Джеймс Уилсон, «когда-то политика касалась немногого. Теперь она касается всего»[137].

Ясно, что в ближайшее время большое правительство никуда не денется[138].

Критики обвиняют социальные группы, традиционно ответственные за принятие решений, также известные как эксперты или «лучшие умы», в фиаско Вьетнамской войны, в экономических последствиях нефтяного кризиса 1970-х, в неспособности предвидеть экономический кризис 2008 года и подготовиться к нему, в том, что они предсказывали победу Хиллари Клинтон в 2016, и так далее. Часто эта критика обоснована, и все же культура, которая унижает экспертов, – это культура безмыслия.

Те, кто поддерживают идеологию уменьшения правительства, указывают, что чем больше государственных аналитиков будут выявлять и анализировать проблемы, тем больше вероятность, что удастся выявить вещи, исправлением которых правительство должно заняться. «Чем активнее вы ищете проблемы, тем больше вы их находите», – пишут Баумгартнер и Джонс – которых вряд ли можно назвать сторонниками риторики «уменьшения правительства» – в своей книге «Политика информации: Выявление проблем и курс американской государственной политики» (Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America). «Чем больше усилий вы прилагаете, пытаясь проникнуть в сложность конкретной проблемы, тем более сложной она будет вам казаться. Каждый раз, когда вы выявляете природу социальной проблемы, возникает по меньшей мере вероятность (хотя и не стопроцентная уверенность), что будет создана правительственная программа, направленная на ее решение»[139].

Пренебрежительное отношение к экспертам получает распространение не только в США. «Люди в этой стране устали от экспертов», – объявил лорд-канцлер и сторонник «брекзита» Майкл Гоув во время кампании за выход Великобритании из ЕС в 2016 году. Это высказывание заставило даже колумниста Telegraph, консервативной газеты, которая поддерживала выход из ЕС, написать, что «зловещий и всепроникающий антиинтеллектуализм» завоевывает свое место в британской политике[140].

Приватизация решения общественных проблем

Недоверие к большому правительству исходит не только от «правых» политиков, но и от бизнесменов-центристов. Со времен Рейгана прикладываются целенаправленные усилия для продвижения идеи о том, что источником инноваций является бизнес, а не государство[141]. «Уже давно никто не говорил нам, что правительство – это хорошо», – пишет журналист Ананд Джиридхарадас в книге «Победитель получает все: Как элиты делают вид, что меняют мир» (Winners Take All: The Elite Charade of Changing the World)[142]. И из каждого сектора в ответ повторяют: государственные чиновники – неудачники и «динозавры». Данные недавних опросов подтверждают: в трудные времена люди больше доверяют работодателям и генеральным директорам компаний, потому что считают, что правительство предает их интересы[143].

Успех Кремниевой долины поспособствовал возникновению класса сверхбогатых предпринимателей, работающих в сфере финансов и технологий. Его представители воспринимают правительство как слишком неэффективное, неспособное действовать или слишком коррумпированное, чтобы решать проблемы. Оно должно уйти с дороги и предоставить им возможность действовать самим. Каким бы доброжелательным и привлекательным нам не казалось, когда щедрые компании и бизнесмены-суперзвезды, такие, например, как бывший мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг, Арнольд Шварценеггер и Джон Ледженд оплачивают судебные штрафы для бывших заключенных, чтобы те смогли проголосовать на выборах 2020 года, или когда Билл Гейтс и Уоррен Баффет спонсируют разработку столь необходимых вакцин для борьбы с тропическими заболеваниями, такая щедрость только укрепляет представление о том, что финансовая успешность конвертируется в политическую власть.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Сноски

1

Федерация Американских ученых (FAS) – некоммерческая организация, созданная в 1945 году учеными-ядерщиками из проекта «Манхэттен». Изначальной целью был контроль за ядерным вооружением, но позднее деятельность общества стала распространяться и на развитие инновационных технологий в здравоохранении (Прим. ред.).

2

Цифровая служба США – одна из служб Федерального правительства. Занимается улучшением сайтов государственных организаций и упрощением доступа к цифровым технологиям в стране (Прим. ред.).

3

United States Digital Response, accessed October 12, 2020, https://www.usdigitalresponse.org/.

4

Конфедерация – государство на территории США, существовавшее с 1861 по 1865 годы. Его основу составляли 13 южных штатов, основой экономики которых были плантации табака и хлопка и использование труда как чернокожих рабов, так и наемных работников. После поражения в Гражданской войне Конфедерация распалась. В настоящее время символика конфедератов считается расистской даже несмотря на то, что в «демократических» северных штатах тоже было рабовладение, хотя и в меньшей степени. (Прим. ред.)

5

Michell Weiss, “‘Government Entrepreneur’ Is Not an Oxymoron,” Harvard Business Review, March 28, 2014.

6

Elinor Ostrom, “Public Entrepreneurship: A Case Study in Ground Water Basic Management,” PhD diss., University of California, September 29, 1964, http://dlc.dlib.indiana.edu/dlc/bitstream/handle/10535/3581/eostr001.pdf?sequence$=$1. Также см: Rowan Conway, “How to Be a Public Entrepreneur,” The RSA (blog), July 25, 2018, https://www.thersa.org/discover/publications-and-articles/rsa-blogs/2018/07/how-to-be-a-public-entrepreneur; Center for Public Impact, “Enter the Public Entrepreneur,” 2016, https://resources.centreforpublicimpact.org/production/2016/12/5284-CPI-Public-Entrep-singles1.pdf; Mitchell Weiss, We the Possibility: Harnessing Public Entrepreneurship to Solve Our Most Urgent Problems (Cambridge, MA: Harvard Business School Press, 2021).

7

Bertrand Russell, Power: A New Social Analysis (1938; repr., London: Routledge, 2004), 23.

8

Moises Naïm, The End of Power: From Boardrooms to Battlefields and Churches to States, Why Being in Charge Isn’t What It Used to Be (New York: Basic Books, 2014).

9

Yuval Levin, “How Did Americans Lose Faith in Everything?” New York Times, January 18, 2020, https://www.nytimes.com/2020/01/18/opinion/sunday/institutions-trust.html?fbclid=IwAR2BiMBKMRahvW_rumZZ_Sd3kBMw5vmbMiDVAH7xVFQYSIl1DtlM1bw_p-w.

10

“Rapper Killer Mike Speech Transcript during Atlanta Protests,” Rev, May 30, 2020, https://www.rev.com/blog/transcripts/rapper-killer-mike-speech-transcript-during-atlanta-protests.

11

See Open Source Drug Discovery, “About Us,” accessed June 18, 2019, http://www.osdd.net/about-us.

12

See Open Source Drug Discovery, home page, accessed May 10, 2019, http://www.osdd.net/home. See also Mark Stevenson, We Do Things Differently: The Outsiders Rebooting Our World (New York: Harry N. Abrams, 2018), 40-73; Christine Ardal and John-Arne Rottingen, “Open Source Drug Discovery in Practice: A Case Study National Center for Biotechnology Information,” PloS Neglected Tropical Diseases 6, no. 9 (2012): e1827, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3447952/.

13

Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA) – крупный федеральный исполнительный департамент в США. Данное управление занимается надзором, лицензированием и контролем качества продуктов питания, косметики, лекарственных средств и пищевых добавок. Чтобы получить доступ на американский рынок, фармконцерны обязаны проводить испытания медикаментов и получить разрешение именно FDA.

14

Nisha Chandran and Samir K. Brahmachari, “A Decade of OSDD for TB: Role and Outcomes,” Current Science, February 5, 2019, doi: 10.18520/cs/v115/i10/1858-1864.

15

Municipio San Pedro Garza García, The GovLab, and Codeando México, “Desafío San Pedro Primera Edición (2016-18),” accessed October 11, 2020, http://desafios.sanpedro.gob.mx/.

16

Beth Simone Noveck and Dinorah Cantu Pedrazza, “City Challenges: Collaborative Governing for Public Problem Solving,” Forbes, January 24, 2018, https://www.forbes.com/sites/bethsimonenoveck/2018/01/24/city-challenges-collaborative-governing-for-public-problem-solving/#3948f666df34.

17

Beth Simone Noveck, Dane Gambrell, and Matt Ryan, “Collective Intelligence Case Studies,” The GovLab, accessed October 11, 2020, https://www.thegovlab.org/collective-intelligence.html.

18

Jonathan Wachtell, интервью с автором книги, 27 октября 2019.

8. Public Service Jobs Database, https://www.psjd.org/.

19

Art Barnard, Thomas Pittz, and Jeff Vanevenhove, “Entrepreneurship Education in U. S. Community Colleges: A Review and Analysis,” Journal of Small Business and Enterprise Development, April 23, 2019, https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/JSBED-06-2018-0178/full/html.

20

Horst Rittel and Melvin Webber, “Dilemmas in a General Theory of Planning,” Policy Sciences 4, no. 2 (1973): 155-169, doi:10.1007/bf01405730.

21

Окно Овертона – философский и социологический термин, согласно которому любые изменения или идеи (положительные или отрицательные) принимаются обществом и становятся нормой после их постепенного, но регулярного и безостановочного внедрения. (Прим. ред)

22

eth Simone Noveck, Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2010); Noveck, Smart Citizens, Smarter State: The Technologies of Expertise and the Future of Government (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2015).