Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)

разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами;

проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;

осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами;

лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности;

установление федеральных норм и правил, нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;

обеспечение населения информацией в области обращения с отходами;

определение порядка ведения государственного кадастра отходов и организация его ведения, а также определение правил инвентаризации объектов размещения отходов;

обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области обращения с отходами;

осуществление иных предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий;

определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.

установление перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты такими товарами, такой упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств;

установление нормативов утилизации отходов от использования товаров (далее также – норматив утилизации);

определение состава официальной статистической и иной документированной информации, форм, сроков и порядка ее предоставления для включения в единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров;

установление порядка декларирования производителями товаров, импортерами товаров количества выпущенных в обращение товаров, упаковки товаров, реализованных для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год (далее – выпущенные в обращение на территории Российской Федерации);

установление ставок сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, уплачиваемого производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (далее – экологический сбор);

установление порядка взимания экологического сбора (в том числе порядка его исчисления, срока уплаты, порядка осуществления контроля за правильностью его исчисления, полнотой и своевременностью внесения, порядка взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора);

установление порядка предоставления из федерального бюджета субсидий субъектам Российской Федерации из средств, поступивших в счет уплаты экологического сбора, на финансирование работ по обращению с отходами;

осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты экологического сбора;

ведение учета и осуществление контроля за выполнением установленных нормативов утилизации;

установление порядка создания, эксплуатации и модернизации единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров;

установление порядка профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, и требований к ее осуществлению;

установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

прием отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

установление перечня товаров, упаковки товаров, после утраты потребительских свойств которых образуются отходы, представленные биоразлагаемыми материалами;

установление правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов;

установление требований к объектам размещения отходов (за исключением твердых коммунальных отходов);

установление требований к объектам размещения твердых коммунальных отходов;

установление перечня видов отходов, захоронение которых запрещается;

установление требований при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности;

установление порядка разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем;

установление порядка подтверждения отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности;

установление порядка паспортизации отходов I–IV классов опасности и типовых форм паспортов отходов I–IV классов опасности;

установление порядка транспортирования отходов I–IV классов опасности;

утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов;

утверждение основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение формы типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами;

утверждение порядка разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, а также осуществления контроля за реализацией указанных инвестиционных и производственных программ;

установление порядка расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, недополученных доходов, связанных с осуществлением регулируемых видов деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

установление порядка проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

установление оснований, при которых цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора формируются по результатам торгов, порядка проведения таких торгов, в том числе случаев, если условия проведения таких торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также порядка этого согласования;

утверждение стандартов раскрытия информации в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

установление порядка подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов;

утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

утверждение правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и правил ведения их реестра.

В комментируемой статье определены полномочия России в области обращения с отходами, а в ст. 6 и 8 комментируемого Закона – полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами и полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами соответственно. Таким образом, указанными статьями распределены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обращения с отходами.

В соответствии с комментируемой статьей к полномочиям России в области обращения с отходами относятся:

1) разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области обращения с отходами.

Осуществление правового регулирования в области обращения с отходами комментируемым Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ, как и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами, предусмотрено в п. 1 ст. 2 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

2) проведение в России единой государственной политики в области обращения с отходами.

Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами определены положениями ст. 3 комментируемого Закона. Положением ст. 6 данного Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанным статьям).

Как предусмотрено положениями Конституции РФ, Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80); Правительство РФ обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии.

Распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 г. № 84-р утверждена Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года[83]. Являясь отраслевым документом стратегического планирования России, данная Стратегия определяет цели и задачи, способы их эффективного достижения (решения), приоритеты, а также этапы реализации государственной политики в области формирования и развития на долгосрочную перспективу отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления, в том числе ТКО.

Постановление Правительства РФ от 28 октября 2017 г. № 1310 «Об образовании Правительственной комиссии по вопросам обращения с отходами производства и потребления»[84] образована Правительственная комиссия по вопросам обращения с отходами производства и потребления. Этим же Постановлением утверждено Положение о Правительственной комиссии по вопросам обращения с отходами производства и потребления, согласно п. 1 которого названная Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в целях выработки государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления;

3) осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (до внесения Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ[85] изменения говорилось об установлении указанного перечня непосредственно Правительством РФ).

Положение ст. 6 комментируемого Закона относит к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору. Согласно пункту 2 ст. 25 данного Закона государственный надзор в области обращения с отходами осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими соответственно федерального государственного экологического надзора и регионального государственного экологического надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (см. комментарий к указанным статьям);

4) определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами (Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ исключено указание на то, что речь идет о специально уполномоченных федеральных органах).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[86] установлено, что: в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (п. 1); функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ. Об уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами см. комментарий к ст. 2 Закона;

5) лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I–IV класса опасности).

Согласно пункту 1 ст. 9 комментируемого Закона лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статьей 51 комментируемого Закона предусмотрена возможность передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. комментарий к указанной статье);

6) установление федеральных норм и правил, нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством РФ (до внесения Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ[87] в связи с принятием Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»[88] изменения указывалось на федеральные нормы и правила, а не на требования и правила; до внесения же изменений Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ[89] говорилось об установлении государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами).

Нормированию в области обращения с отходами посвящена ст. 18 комментируемого Закона. Согласно п. 1 этой статьи в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются НООЛР (см. комментарий к указанной статье);

7) осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами.

К полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами согласно ст. 6 комментируемого Закона относится проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении деятельности в области обращения с отходами.

На отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций распространяется действие Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[90], что и закреплено в его преамбуле. Положения ст. 11 названного Закона определяют полномочия соответственно Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

8) организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами.

Учету и отчетности в области обращения с отходами посвящены положения ст. 19 комментируемого Закона, согласно которым (см. комментарий к указанной статье): индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (п. 1); индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны представлять отчетность (п. 2); индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обеспечивают хранение материалов учета (п. 3);

9) обеспечение населения информацией в области обращения с отходами.

Статьей 6 комментируемого Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено участие в организации обеспечения доступа к информации в области обращения с отходами (см. комментарий к указанной статье). В пункте 4 ст. 2411 комментируемого Закона предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с ТКО, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления поселений, городских округов информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных данным Законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а указанные органы и организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию (см. комментарий к указанной статье);

10) определение порядка ведения ГКО и организация его ведения, а также определение правил инвентаризации ОРО.

Как предусмотрено в п. 2 ст. 20 комментируемого Закона, ГКО ведется по единой для России системе; порядок ведения ГКО определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. комментарий к указанной статье).

Указание на определение правил инвентаризации ОРО включено в рассматриваемое положение Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ[91], которым также пункт 2 ст. 11 комментируемого Закона дополнен положением, возлагающим на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязанность проводить инвентаризацию ОРО в соответствии с правилами инвентаризации объектов размещения отходов, определяемыми федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

11) обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования.

Данное положения, носящее декларативный характер, представляется взаимосвязанным с положением комментируемым статьи, относящим к полномочиям России в области обращения с отходами проведение в России единой государственной политики в области обращения с отходами. Как говорилось выше в отношении данного положения, основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами определены положениями ст. 3 комментируемого Закона; положением ст. 6 данного Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанным статьям);

12) осуществление международного сотрудничества России в области обращения с отходами.

Раздел 1 «Международные договоры Российской Федерации и акты органов Евразийского экономического союза» Перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), утв. Приказом Росприроднадзора от 18 октября 2016 г. № 670 (о названном документе см. комментарий к ст. 25 Закона), включает указание на такие акты, как Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (заключена в г. Стокгольме 22 мая 2001 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением; Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснования согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле от 10 сентября 1998 г.; Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. № 59 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям». О Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением см. комментарий к ст. 17 Закона;

13) осуществление иных предусмотренных законодательством РФ полномочий.

Соответственно, в первоначальной редакции комментируемой статьи был определен открытый перечень полномочий России в области обращения с отходами. Точно также в первоначальной редакции ст. 6 комментируемого Закона был определен открытый перечень полномочий субъектов РФ в области обращения с отходами – в последнем положении статьи указывалось, что к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами относятся и иные полномочия в области обращения с отходами, не отнесенные к полномочиям России в области обращения с отходами. Однако, указанная статья после ее изложения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции определяет перечень полномочий субъектов РФ в области обращения с отходами исчерпывающе;

14) определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.

Данное положение введено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым также признана утратившей силу статья 7 комментируемого Закона, которая в прежней (первоначальной) редакции была посвящена специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти в области обращения с отходами. В рамках этой регламентации указывалось, что такими органами являются федеральные органы исполнительной власти, на которые в установленном порядке возложено выполнение задач и функций государственного управления в области обращения с отходами. Об уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами см. комментарий к ст. 2 Закона;