Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)

Оператор по обращению с ТКО. Региональный оператор по обращению с ТКО (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «региональный оператор»).

Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 246 комментируемого Закона, посвященная региональному оператору. В пункте 1 указанной статьи установлено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и ТСОО (см. комментарий к указанной статье).

Комментируемая статья определяет рассматриваемые понятия следующим образом:

оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО;

региональный оператор – оператор по обращению с ТКО – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником ТКО, которые образуются и места накопления (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ говорилось о местах сбора) которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.

Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «оператор по обращению с отходами потребления», определенное в п. 2 названной Стратегии как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов потребления.

В упоминавшемся выше проекте Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленном Минстроем России, предлагается дать следующие определения рассматриваемым понятиям:

оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сортировке, обезвреживанию и (или) захоронению ТКО на объектах, включенных в ТСОО;

региональный оператор – юридическое лицо, обеспечивающее процесс обращения с ТКО в зоне своей деятельности, которое обязано заключить договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.

Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Группы однородных отходов.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым изложена полностью в новой редакции статья 14 комментируемого Закона, устанавливающая требования к обращению с отходами I–V классов опасности. В пункте 4 указанной статьи предусмотрено, что при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье).

Понятие групп однородных отходов определено в комментируемой статье как отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам. При этом непосредственно перечислены такие признаки – происхождение, условия образования, химический и (или) компонентный состав, агрегатное состояние и физическая форма).

Баланс количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 133 комментируемого Закона, устанавливающая требования к ТСОО, в том числе с ТКО. В пункте 3 указанной статьи предусмотрено, что ТСОО наряду с прочим должна включать в себя баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе ТКО, на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).

Как видно, это понятие, использованное в п. 3 ст. 133 комментируемого Закона, несколько отличается от понятия, использованного в комментируемой статье. Понятие баланса количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ определено в комментируемой статье как соотношение количества образовавшихся ТКО и количественных характеристик их утилизации, обезвреживания, захоронения, передачи в другие субъекты РФ (поступления из других субъектов РФ) для последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Отходы от использования товаров.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 242 комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров, в комментируемую статью были введены понятия «отходы от использования товаров» и «норматив утилизации отходов от использования товаров» (при этом в юридико-технических целях было введено сокращенное обозначение «норматив утилизации») со следующими определениями:

отходы от использования товаров – готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством РФ лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;

норматив утилизации – установленное как выраженное в процентах отношение количества товаров определенного вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории России.

Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовались понятия «отходы товаров (продукции)» и «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)», определенные в п. 2 названной Стратегии следующим образом:

отходы товаров (продукции) – отходы потребления, оставленные их собственником в месте накопления отходов или переданные в соответствии с договором или законодательством РФ оператору по обращению с отходами, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;

норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции) – установленное отношение количества товаров (продукции) определенного вида, упаковки таких товаров (продукции), реализованных физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и подлежащих утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров (продукции) соответствующего вида, выпущенных в обращение на территории России, выраженное в процентах.

Изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, определение понятия «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)» признано утратившим силу, а определение понятия «отходы от использования товаров» изложено как отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минприроды России проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[38], в котором предлагается понятие «норматив утилизации» определить следующим образом: выраженная в процентах установленная доля реализованных на территории Российской Федерации товаров определенного вида, а также доля упаковки определенного вида, использованной производителями реализованных на территории России товаров для их упаковки, отходы от использования которых должны быть утилизированы. До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами

1. Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с медицинскими отходами, веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства), с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

3. Отношения, связанные в случае разведки и добычи углеводородного сырья с размещением в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются законодательством о недрах.

1. В комментируемой статье закреплены положения, определяющие систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами (п. 1), а также определяющие ряд изъятий из сферы действия комментируемого Закона (п. 2 и 3).

Положения п. 1 комментируемой статьи определяют систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами (следует подчеркнуть, что при этом не используется понятие законодательства в области обращения с отходами, хотя в других нормах комментируемого Закона такое понятие упоминается). Согласно данному пункту такое правовое регулирование осуществляется следующими нормативными правовыми актами:

1) комментируемый Закон.

Предмет регулирования комментируемого Закона определен в его преамбуле, согласно которой данный Закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (см. комментарий к указанной статье);

2) другие федеральные законы, нежели комментируемый Закон.

Таким актом является, прежде всего, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[39] (но с учетом п. 2 комментируемой статьи, см. ниже), который согласно его преамбуле регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории России, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. Статья 51 названного Закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Как предусмотрено в п. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ), отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ.

Среди других актов федерального законодателя, которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами, можно назвать Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»[40] (но с учетом п. 3 комментируемой статьи, см. ниже), Федеральные законы от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[41], от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»[42], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[43], от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[44], от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[45], от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[46] и от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»[47];

3) иные нормативные правовые акты РФ, нежели федеральные законы.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законодательные акты, являются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[48] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

В положениях комментируемого закона среди федеральных органов исполнительной власти упоминаются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области охраны окружающей среды, и федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами. Федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Минприроды России также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

Минприроды России согласно п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 (в ред. Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2018 г. № 1314)[49], в том числе является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с ТКО (за исключением вопросов тарифного регулирования).

В пункте 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717)[50], определено, что Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы;

4) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Указание на виды таких актов – законы и иные акты – введено Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ[51]. Перечень вопросов, по которым принимаются законы субъектов РФ, определен положениями п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[52]. Иными нормативными правовыми актами субъектов РФ являются акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которым посвящена статья 22 названного Закона.

В качестве примера регионального законодательного акта в области обращения с отходами можно назвать Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве»[53], который согласно его преамбуле в целях предотвращения негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и здоровье человека, сбережения природных ресурсов регулирует отношения, возникающие в области обращения с отходами производства и потребления в г. Москве, и направлен на уменьшение образования отходов, повышение эффективности их использования в процессе хозяйственной деятельности.

Другим подобным примером является Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»[54], который, как указано в его преамбуле (в ред. Закона Московской области от 5 октября 2006 г. № 166/2006-ОЗ[55]), регулирует отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Московской области в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также в целях минимизации образования отходов, ресурсосбережения и использования отходов в хозяйственной деятельности в качестве дополнительных источников сырья;

5) муниципальные нормативные правовые акты (указание на такие акты введено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[56]).

Системе муниципальных правовых актов посвящена статья 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[57], согласно ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ[58]) в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Положения п. 2 комментируемой статьи определяют ряд изъятий из сферы действия комментируемого Закона, указывая, что соответствующим законодательством РФ регулируются:

1) отношения в области обращения с радиоактивными отходами.

Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[59], в ст. 3 которого (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ) определено, что радиоактивные отходы – это не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ. Названный Закон содержит главу X «Обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами». Кроме того, отношения в области обращения с радиоактивными отходами регулирует Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[60], что и закреплено в ч. 1 его ст. 1;

2) отношения в области обращения с биологическими отходами (указание на биологические отходы включено Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ).

Указанные отношения охватываются сферой действия Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»[61], исходя из положений п. 1 ст. 21 которого (статья введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 243-ФЗ[62]) к биологическим отходам относятся трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные конфискаты, другие отходы, непригодные в пищу людям и на корм животным. Согласно указанном пункту нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования при утилизации биологических отходов, являются ветеринарные правила (правила в области ветеринарии);

3) отношения в области обращения с медицинскими отходами (до внесения Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ[63] изменения говорилось об отходах лечебно-профилактических учреждений).

Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[64], статья 49 которого посвящена медицинских отходам. Как определено в ч. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 323-ФЗ[65]), медицинские отходы – это все виды отходов, в том числе анатомические, патолого-анатомические, биохимические, микробиологические и физиологические, образующиеся в процессе осуществления медицинской деятельности и фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий, деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний и генно-инженерно-модифицированных организмов в медицинских целях, а также при производстве, хранении биомедицинских клеточных продуктов. В соответствии с ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ) медицинские отходы подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, размещению, хранению, транспортировке, учету и утилизации в порядке, установленном законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

4) отношения в области обращения с веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства; указание на вещества, разрушающие озоновый слой, включено Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ[66]).

Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды», в ст. 1 которого (здесь и далее в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ) определено, что вещества, разрушающие озоновый слой (озоноразрушающие вещества), – это химические вещества и их смеси, перечень которых определяется Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ в области охраны озонового слоя атмосферы. Названный Закон содержит самостоятельную статью 691, посвященную государственному учету обращения озоноразрушающих веществ. В пункте 1 указанной статьи установлено, что государственный учет обращения озоноразрушающих веществ осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях установления Правительством РФ допустимого объема производства и потребления озоноразрушающих веществ в России исходя из обязательств России, вытекающих из международных договоров РФ;

5) отношения в области обращения с выбросами вредных веществ в атмосферу.

Указанные отношения наряду со сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» охватываются сферой действия Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[67], в ст. 1 которого определено (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ), что вредное (загрязняющее) вещество – это химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. Статья 18 названного Закона посвящена регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления. Согласно пункту 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, запрещается;

6) отношения в области обращения со сбросами вредных веществ в водные объекты.

Указанные отношения наряду со сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» охватываются сферой действия целого ряда актов федерального законодателя, в том числе ВдК РФ, Федеральными законами от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[68], от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[69], от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»[70] и от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[71].