Ежегодный альманах Владимирского регионального адвокатского бюро Залевский и партнеры

В постановлении ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1936 г. «О государственном внутреннем займе второй пятилетки (выпуск четвертого года) и о конверсии ранее выпущенных внутренних займов» говорилось о новых конверсионных операциях. Необходимость их проведения обусловливалась тем, что стоимость и срок кредита, получаемого государством, не удовлетворяли потребностей промышленного роста. Конверсия по облигациям государственных займов сопровождалась снижением процентных ставок по операциям банков и процентных ставок по вкладам в сберегательные кассы. Третий заем индустриализации, заем «Пятилетка – в четыре года», первые три выпуска займа второй пятилетки были конвертированы в государственный внутренний заем второй пятилетки (выпуск четвертого года). Результатом описанных операций стало увеличение срока займа с 10 до 20 лет и уменьшение процентов по нему в среднем за весь срок до 4% годовых. Единственным положительным для займодателя результатом стал свободный залог облигаций нового займа под ссуды, выдаваемые сберегательными кассами.

В 1938 г. была проведена конверсия свободно размещавшихся займов. Облигации государственного внутреннего выигрышного займа 1929 г., государственного внутреннего 9-процентного выигрышного займа 1930 г., государственного внутреннего выигрышного займа 1932 г. и государственного внутреннего выигрышного займа 1935 г. были обменены на облигации государственного внутреннего выигрышного займа 1938 г.

В 1948 г. в соответствии с постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 14 декабря 1947 г. была осуществлена конверсия ранее выпущенных облигаций государственных займов. Данная операция была обусловлена денежной реформой 1948 г. Облигации массовых займов были обменены на облигации 2-процентного государственного внутреннего займа 1948 г. в соотношении 3:1. Облигации свободно обращавшегося государственного внутреннего выигрышного займа 1938 г. обменивались на облигации нового свободно обращавшегося займа – государственного 3-процентного внутреннего выигрышного займа 1947 г., однако в соотношении 5:1.

Таким образом, в Советском Союзе были осуществлены четыре конверсии государственных займов, причем они проводились отдельно для массовых и для свободно размещаемых займов. Какие-либо общие нормы, регулирующие порядок и условия проведения конверсий, а главное – гарантии для держателей государственных ценных бумаг в законодательстве того времени отсутствовали. Каждая конверсия предварялась специальным нормативным актом, как правило, о выпуске очередного займа и обмене на его облигации бумаг предыдущего займа. Характерной чертой всех конверсионных операций была безальтернативность, т.е. держатель облигаций не мог получить сумму долга вместо новых ценных бумаг. Что касается возмещения убытков государственным кредиторам, то прямая компенсация имела место только при конверсии 1930 г., а в 1947 г. им были предоставлены курсовые льготы. Операции же 1936 г. стали олицетворением отрицательного опыта преобразования государственных долговых обязательств с точки зрения интересов займодавцев, эти действия с полной уверенностью можно назвать государственным произволом.

Принимая во внимание все ранее сказанное, можно сформулировать следующие общие выводы.

Опыт конверсий государственных займов в Российской империи, а затем в Советском Союзе представляет широкий спектр вариантов осуществления операций подобного рода. В то время как в прошлом веке их сущность, в общем, отвечала признакам новации и для них не было характерно грубое принуждение, в советский период финансовая целе сообразность, возведенная во главу угла, сняла вопрос об альтернативности прекращения обязательств по ликвидируемому займу.

Принципиальная несхожесть методов обусловливала соответствующие результаты. Если эффективность дореволюционных конверсий подвергалась объективной критике ввиду больших компенсационных расходов, то советские конверсии вследствие необремененности руководителей страны заботами о займодавце существенно облегчали бремя государственного долга.

Возможность по-разному подойти к рассматриваемой проблеме ставит коренной вопрос о конфликте частного и публичного интереса, который каждый исследователь решает для себя сам. На наш взгляд, произвол и принуждение противоестественны в заемных правоотношениях вне зависимости от субъектного состава, поскольку подрывают саму основу кредита как отношения, изначально основанного на доверии. Принятие государством решения относительно отказа от исполнения договора займа или об изменении его условий должно иметь под собой достаточно ясную для займодавцев и объективно обусловленную почву, при этом правительство просто обязано принять меры к максимальной защите интересов частных лиц. Выражение из известной басни «Quia nominor leo» («Ибо я лев») не должно становиться принципом в отношениях государства со своими кредиторами. Построение системы государственного кредита на принудительной основе непременно повлечет ее разрушение, что неоднократно доказано историей.

В.Г. Залевский. Обеспечение исполнения обязательств и защита интересов кредиторов по договору государственного займа в российской истории (период с 1769 по 1918 год)

«Fide, sed cui, vide»

Специфика отношений по договору государственного займа, обусловленная сложной совокупностью публично-правовых и частноправовых элементов, ставит массу вопросов в области конституционного, гражданского, финансового и международного права. Одним из ключевых моментов рассматриваемой проблематики является правовое обеспечение надлежащего исполнения обязательства государством-заемщиком и защита прав его кредиторов, в связи с чем чрезвычайно интересным представляется российский опыт, накопленный в конце XVIII – начале XX века, в период заложения основ и развития системы государственных заимствований.

На протяжении почти полутора столетий Российская империя последовательно выполняла все взятые на себя долговые обязательства. По словам современников, «…при всех недостатках системы русский займов нельзя не признать, однако, совершенно ненормальным то положение нашего кредита, которое мы наблюдаем… Россия слишком аккуратно выполняла всегда свои обязательства и слишком дорого их оплачивала…»12.

Задержка выплат по российским государственным ценным бумагам имела место лишь однажды, на рубеже XIX века, при Павле I, который предложил держателям русских займов обратиться за уплатой процентов к английскому правительству, так как оно по расчетам нашего правительства не доплатило части субсидии, положенной за участие в войне с Францией. Однако Император Александр I по вступлению на престол повелел немедленно произвести необходимые платежи13.

Подобная исполнительность была довольно необычной, так как на протяжении XVIII-XIX столетий большинство европейских государств, включая Францию, Испанию, Португалию и другие, за исключением, пожалуй, Англии, пережили так называемое «государственное банкротство».

Отдавая отчет в том, что нормативное регулирование без политической воли государства само по себе не способно в полной мере гарантировать держателям государственных ценных бумаг надежность их вложений, тем не менее, важно с точки зрения действующего в ту эпоху законодательства сделать вывод о характере рамок, в которые ставило себя государство в отношениях с поданными и иностранными кредиторами.

Обеспечение исполнения обязательств по договору государственного займа

Одним из первых вопросов, возникающих в заемных правоотношениях, является способ обеспечения исполнения должником своих обязательств.

Как и государственный заем в целом, меры обеспечения претерпели существенные изменения.

Типично гражданско-правовой способ обеспечения исполнения обязательств – залог, используемый в конце XVIII века, в XIX трансформировался в сложную систему публично-правовых гарантий для держателей государственных ценных бумаг.

В условиях низкого доверия к платежеспособности России Высочайший указ от 02.04.1769 года о государственном займе14 предусматривал целый ряд мер, призванных расположить к нему потенциальных держателей российских ценных бумаг, среди которых мы выделили бы следующие:

• погашение займа обеспечивалось помимо общеимперских доходов особым залогом эст- и лифляндских пошлин за привозимые и вывозимые товары городов Риги, Пернова, Ревеля и Нарвы;

• облигации займа не подлежали аресту и конфискации в случае войны России со страной держателя русских ценных бумаг;

• провозглашалась обязательность платежа по займу вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств.

Таким образом, кроме специального залога части своих доходов, правительство очевидным образом разделило публично-правовые отношения страны держателя российских облигаций с Россией и отношения по займу, а также отказалось от каких-либо привилегий публичной власти с точ-

ки зрения отказа в платеже. В сущности, это выглядело как нивелирование статуса государства до простого заемщика в гражданском обороте, что, несомненно, повышало доверие к государственным ценным бумагам, однако противоречия, связанного с защитой нарушенного права кредитора, не снимало.

Превентивную защиту интересов держателей государственных облигаций в рассматриваемый период начали обеспечивать нормы не частного, а публичного права. Государство должно было, таким образом, законодательно регулировать свои заемные операции, чтобы вновь образующиеся расходы покрывались собираемыми доходами, так как исполнение обязательства определялось не столько намерением, сколько возможностью проводить платежи. В сферу публичного права входило ежегодное закрепление сумм займов и средств для уплаты по возникшим денежным обязательствам государства, установление ответственности должностных лиц и ряд других.

Целостное публично-правовое обеспечение государственных заемных операций появилось в российском законодательстве XIX века и нашло отражение в статьях Основных государственных законов Российской империи15 и Кредитном уставе16. Условно нормы, регулирующие правильность и своевременность операций по государственным долговым обязательствам, можно сгруппировать следующим образом.

1. Организационно-институциональные меры.

К числу данных мер относится учреждение специальных органов: Комитета финансов, являющегося высшим совещательным органом по делам государственного кредита и финансовой политики (Свод основных государственных законов. Кн. 3. Ст. 1-3); Государственной комиссии погашения долгов, призванной непосредственно осуществлять мероприятия по погашению государственного долга (Кредитный устав. Раздел 1. Гл. 1) и Особенной канцелярии по кредитной части, ведающей делами внешнего кредита (Свод основных государственных законов. Кн. 5. Ст. 594).

2. Гарантии при выпуске государственного займа.

Во-первых, для выпуска государственного займа предусматривался довольно жесткий разрешительный порядок, аналогичный порядку, установленному для утверждения государственной росписи доходов и расходов (Свод основных государственных законов. Ст. 118).

Во-вторых, Министру финансов прямо предписывалось при внесении проекта государственного займа представить не только порядок и меры его погашения, но и источник, из которого суммы для платежа должны быть получены (Свод основных государственных законов. Ст. 477).

В-третьих, Основные законы проводили принцип, согласно которому «лучше сделать временный налог, нежели такой заем, коего скорый и благовременный платеж не основан ни на каком верном источнике доходов» (Свод основных государственных законов. Ст. 476).

3. Гарантии погашения государственного займа.

Во-первых, законодатель следовал основному правилу рынка – платить вовремя и полностью, что единственно обеспечивало успех размещения государственных займов. Суммы для платежа долгов по системе государственного кредита должны отпускаться в определенные сроки с «нерушимою точностью и преимущественно перед всеми прочими государственными расходами» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 48).

Во-вторых, государственный долг обеспечивался ведением специальной статьи в государственные расходы.

В-третьих, в соответствии с Основными законами «при обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам» (Свод основных государственных законов. Ст. 114).

В-четвертых, для погашения отдельных займов образовывались особые погасительные фонды посредством отчисления ежегодно определенной доли от нарицательной суммы займа с добавлением процента, под который заключалась сделка (Кредитный устав. Раздел 2. Ст. 134.12).

В-пятых, никто не мог быть принужден к обратному получению всего или части капитала, помещенного в бессрочном долге, если это не предусмотрено условиями займа. Однако, чтобы предоставить каждому держателю ренты возможность обратить ее в наличные деньги, Комиссия погашения долгов употребляет на выкуп таких долгов особый капитал погашения сверх того, который назначается для платежа непрерывных доходов (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 62).

В-шестых, при конверсии государственных займов на более выгодных для казны условиях предъявителям бумаг предлагалась либо уплата наличными деньгами капитального долга по нарицательной цене предъявляемых бумаг, либо замена таких бумаг вновь выпущенными процентными бумагами. Однако эта мера не могла распространяться на займы, погашаемые выше нарицательной цены, согласно условиям их выпуска, а также на займы, относительно которых правительство либо вообще, либо до наступления определенного срока отказалось от права их погашения. Срок для предъявления бумаг должен был быть не менее трех месяцев (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 47).

Особый интерес вызывает разграничение гарантий для российских держателей государственных ценных бумаг и иностранцев. Формально в России существовало деление займов на внешние и внутренние. Внешние – ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Внутренние – были рассчитаны на российский рынок. По преобладающему мнению, данное деление не имело экономического значения, поскольку каких-либо ограничений на покупку иностранных выпусков для российских граждан и внутренних для иностранцев не существовало17. Кроме того, внешние займы часто удавалось размещать в российской валюте, что еще более приближало их к внутренним.

Однако в Кредитном уставе оговаривалась безусловность и своевременность платежей по внешним займам, в то время как при рассмотрении платежей по внутренним имелась ссылка на некие условия. «Уплата как процентов, так и капитала долгов по внешним займам, имеет быть производима в положенные сроки со всею точностью, на основании условий и обязательств, без всякого оных изменения. Уплата капитала и процентов внутренних срочных долгов имеет быть производима по силе условий, также в подлежащие сроки» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 51-52).

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Бахрах Д.Н. Конституционные основы действия правовой нормы во времени // Журнал российского права. № 5. 2003. С. 44.

2

Тилле А.А. Время, пространство, закон: Действие советского закона во времени и пространстве. / А.А. Тилле. М.: Юрид. лит., 1965. С. 91.

3

Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. Т.2 / С.С. Алексеев. – М.: Юрид. лит., 1982. С. 246.

4

От лат. conversio – изменение, превращение.

5

От позднелат. novatio – обновление, изменение.

6

Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Спб., 1897. Т. XXI.

7

Немало сведений о финансовом положении России XIX в. можно почерпнуть из следующих работ: Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1906): Опыт историко-критического обзора. В 3 т. Харьков, 1907; Бржеский Н.К. Государственные долги России: Историко-статистическое исследование. Спб., 1884; Кауфман И.И. Бумажно-денежные проекты и экстраординарные финансы // Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т.VII. Спб., 1879; и др.

8

См.: Твердохлебов В.Н. Государственный кредит: Теория и техника. Л., 1924. С.126.

9

См.: Свод законов Российской империи: В 16 т. / Сост. А.М. Нюренберг. Т. 11. Ч. II. Кредитный устав. М., 1910. Ст.47.

10

См.: Мигулин П.П. Указ. соч. Т. 3. С.29.

11

По данным П.П. Мигулина, перечень российских долгов по займам на рубеже веков включал 63 пункта, сумма же составляла около 6 651 836 240 руб. (см.: Мигулин П.П. Указ соч. Т. 3. С. 104).

12

Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1906). Опыт историко-критического обзора. Т.2. Харьков, 1907. С.19.

13

См.: Министерство финансов 1802-1902. Часть первая. Спб.: Экспедиция заготовления государственных ценных бумаг, 1902. С.54.

14

Полный текст Высочайшего указа от 02.04.1769 года см. в кн.: Н. Бржеский. Государственные долги России. Историко-статистические исследования. Спб., 1884. С.130.

15

См.: Свод законов Российской империи. В 16 т. Т.1. Свод основных государственных законов / Сост. А. М. Нюренберг. М.: А.А. Левенсон, 1910.

16

См.: Свод законов Российской империи. В 16 Т. Т. XI., Ч.II. Кредитный устав / Сост. А.М. Нюренберг. М.: А.А. Левенсон, 1910.

17

См., напр.: Тихонов А. Долги Российская империя отдавала всегда // Рынок ценных бумаг. 1996. № 1. С.34.