Образовательные войны

Решение о списании федерального имущества принимается в случае, если:

– федеральное имущество непригодно для дальнейшего использования по целевому назначению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа;

– федеральное имущество выбыло из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, в том числе помимо воли владельца, а также вследствие невозможности установления его местонахождения.

В целях подготовки и принятия решения о списании федерального имущества учреждением создается постоянно действующая комиссия по подготовке и принятию такого решения, которая получает следующие полномочия:

– осматривает федеральное имущество, подлежащее списанию, с учетом данных, содержащихся в учетно-технической и иной документации;

– принимает решение по вопросу о целесообразности (пригодности) дальнейшего использования федерального имущества, о возможности и эффективности его восстановления, возможности использования отдельных узлов, деталей, конструкций и материалов от федерального имущества;

– устанавливает причины списания федерального имущества, в числе которых физический и (или) моральный износ, нарушение условий содержания и (или) эксплуатации, аварии, стихийные бедствия и иные чрезвычайные ситуации, длительное неиспользование для управленческих нужд и иные причины, которые привели к необходимости списания федерального имущества;

– подготавливает акт о списании федерального имущества в зависимости от вида списываемого федерального имущества по установленной форме и формирует пакет документов в соответствии с перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится организация.

Выбытие федерального имущества в связи с принятием решения о списании имущества отражается в бухгалтерском учете организацией в установленном порядке.

После завершения мероприятий, предусмотренных актом о списании, утвержденный руководителем организации акт о списании, а также другие необходимые документы отправляются для внесения соответствующих сведений в реестр федерального имущества.

Исходя из вышесказанного, нетрудно увидеть то, что для использования процесса списания в интересах присвоения государственного или муниципального имущества, находящегося в ведении образовательных организаций – учреждений, необходимо контролировать ситуацию списания на уровне руководителя учреждения и на уровне главного бухгалтера.

Особый интерес в этом смысле представляет движимое имущество, находящееся в музеях и библиотеках образовательных организаций.

Дело в том, что в «запасниках» музеев и библиотек образовательных организаций на территории России хранятся множество предметов, представляющих культурную и художественную ценность, продажа которых может принести значительную прибыль, исчисляемую в миллионах долларов. К числу данных предметов могут относиться скульптуры из дерева или металла, включая коробки, табакерки, посуда из фарфора, фаянса, стекла, мрамора и т. д., монеты, медали, ордена, камни, археологические находки, картины, архивные документы, редкие книги, карты, огнестрельное и холодное оружие, часы, канделябры, настольные украшения, геологические, ботанические коллекции и др.

Существует множество технологий, обеспечивающих незаконное присвоение указанных объектов, но их детальное исследование не входит в задачи данной книги. Однако формированию широких возможностей для «приватизаторов» способствуют недостаточно эффективное правовое регулирование деятельности музеев и библиотек образовательных организаций, халатное отношение к хранящимся музейным предметам со стороны некоторых работников образовательной организации.

3. Денежные средства, получаемые за разнообразные услуги, предоставляемые образовательной организацией

Бюджетные и автономные учреждения наделены правом осуществлять деятельность, приносящую доходы, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного или автономного учреждения (части 2, 3 статьи 298 ГК РФ).

Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в части 4 статьи 9.2 предусматривает право бюджетного учреждения сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Такого же рода право имеется у автономных учреждений.

Естественно, что основной объем поступлений самостоятельно заработанных средств приходится именно на средства от платных образовательных услуг. Цифры поступлений могут суммарно исчисляться десятками миллионов в долларовом эквиваленте.

Статья 101 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает право образовательных организаций на реализацию платных образовательных услуг. Платные образовательные услуги представляют собой осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями.

При этом платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований. Средства, полученные образовательными организациями при оказании таких платных образовательных услуг, возвращаются оплатившим эти услуги лицам.

Также определенные средства могут поступать в образовательные организации от научной деятельности, предоставления разнообразных, необразовательных услуг и от других источников.

Естественно, что наибольшая степень свободы в распоряжении такого рода средствами имеется у негосударственных образовательных организаций, которые могут за счет данных средств выплачивать вознаграждения в значительных объемах, устанавливать различные выплаты.

Как уже указывалось, образовательные организации могут создаваться в статусе некоммерческих организаций. В связи с этим, образовательная организация не может официально иметь в качестве цели своей деятельности получение прибыли и не может распределять полученную прибыль между участниками. В то же время то, что образовательные организации получают от предоставления платных образовательных услуг, фактически является прибылью, вне зависимости от статуса организации.

В связи с этим, получаемая от платных услуг фактическая прибыль может переходить в руки учредителей и других лиц через различные легальные и полулегальные схемы. К числу таковых схем относится, например, заключение фиктивного договора на поставку товаров, работ и услуг с возглавляемой выгодоприобретателем или учрежденной им образовательной организацией, при котором коммерческая организация, созданная специально для такого рода целей, поставляет товары или услуги. В то же время реальной поставки не происходит, а оплата концентрируется на счетах коммерческой организации и уже реально распределяется между выгодоприобретателями.

Также распространенным явлением в негосударственных образовательных организациях является распределение фактически полученной прибыли посредством назначения высоких стимулирующих выплат по различным легальным и полулегальным основаниям.

Средства от представления образовательных и иных услуг относятся к категории внебюджетных и в применении к бюджетным и автономным учреждениям. Данное обстоятельство также позволяет использовать данные средства для назначения высоких заработных плат.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что финансовые средства, получаемые образовательными организациями за предоставление различных услуг, являются, пожалуй, главным объектом, способным сформировать мотив по захвату конкретной организации с целью обогащения.

4. Бюджетные средства образовательной организации

Статус образовательной организации – государственного и муниципального учреждения – предполагает обязательность бюджетного финансирования со стороны учредителя. Естественно, что использование бюджетных средств таит в себе множество возможностей по незаконному обогащению.

Любое учреждение вынуждено за счет бюджетных денег приобретать необходимые для деятельности товары – компьютеры, мебель, учебное оборудование и средства обучения, канцелярские товары, противопожарное оборудование, средства для уборки, ремонта и т. д. Часто учреждения вынуждены заказывать услуги по охране, перевозке, информационному, бухгалтерскому обслуживанию, капитальному ремонту и др.

Как правило, заказы со стороны государственных и муниципальных образовательных организаций выступают весьма привлекательным ресурсом для коммерческих организаций. Среди данных коммерческих организаций вполне могут найтись желающие получить ценный заказ и поделиться за это полученной прибылью.

В настоящее время в России действует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который регламентирует процесс закупок товаров, работ и услуг государственными и муниципальными учреждениями. Данный закон распространяется на образовательные организации в статусе бюджетных учреждений.

Также данный закон представлял собой своеобразный ответ на недостатки Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который подвергался критике за его асимметричность с точки зрения обеспечения надлежащего качества поставляемых товаров, работ и услуг: основной упор в законе делался на жесткое соблюдение самой процедуры закупок и уменьшение цены поставки в ущерб обеспечению качества.

Однако Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не устранил все недостатки вышеуказанного закона.

При этом Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» также не устранил возможности по применению коррупционных схем. Как правило, коррупционные схемы работы с поставщиками предполагают наличие следующих, довольно примитивных по своему содержанию вариантов сговора:

– в конкурсе побеждает заранее аффилированный с руководством образовательной организации поставщик, который, в отличие от прочих поставщиков, находится в более выигрышной ситуации с точки зрения подготовки к конкурсу. Благодаря этому он, собственно, и выигрывает и впоследствии делится частью прибыли с руководством образовательной организации;

– в ситуации, когда договор на поставку заключается с единственным поставщиком (например, закупка произведений литературы и искусства определенных авторов в случае, если единственному лицу принадлежат исключительные права или исключительные лицензии на такие произведения, исполнения, фонограммы; закупка печатных изданий или электронных изданий определенных авторов у издателей в случае, если указанным издателям принадлежат исключительные права или исключительные лицензии на использование таких изданий и др.). Естественно, что в этом случае найти «нужного» поставщика значительно легче;

– конкурс на поставку товаров, работ и услуг проводится по закону, в соответствии с установленными процедурами, однако впоследствии на победителя конкурса оказывается давление с целью принудить его «поделиться» прибылью под угрозой создания проблем при взаимодействии с образовательной организацией. Очень часто поставщики идут на такого рода мнимый компромисс.

Вышесказанное свидетельствует о значительной роли различных «откатных» схем в хозяйственной деятельности образовательных организаций. В качестве примера приведем следующую выдержку из средств массовой информации:

Сообщение на сайте газеты «Ведомости» от 21 марта 2013 г.[45] (имена участников скрыты)

Алексей НикольскийДело университета управления дотянулось до министерства

Оперативно-следственная группа из сотрудников Следственного комитета России и ГУЭБ и ПК МВД провела сегодня обыски в здании Министерства образования и науки по делу о взятке со стороны бывшего ректора государственного университета В. К.

Экс-ректор был арестован еще 9 марта по делу о получении взятки (ч. 4 и ч. 6 ст. 290 УК) вместе с двумя посредниками при получении наличными 7 млн. руб. За эту сумму он обещал заключить с одной из компаний контракт на уборку территории университета на сумму в 58 млн. руб.

По словам источника в МВД, в ходе обысков в министерстве, в том числе из кабинета замминистра М. К., изымались документы, нужные для расследования дела против В. К. Сам замминистра при этом не является подозреваемым по делу, сообщил сотрудник МВД. Он не исключил, что по результатам обыска в деле могут появиться новые фигуранты.

М.К., назначенный замминистра в 2010 г., курирует в ведомстве имущественные отношения. Источник «Интерфакса» в правоохранительных органах сообщил, что В. К. дал показания в отношении замглавы Минобрнауки М. К.

В свою очередь Минобразования распространило сообщение о том, что следствие получило все документы, министерство готово к дальнейшему сотрудничеству со следственными органами, а никто из сотрудников министерства не обвинен и не задержан.

Данное сообщение показывает, насколько велики могут быть потенциальные объемы незаконного обогащения с использованием механизма заказа товаров работ и услуг.

При этом вышеуказанный Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не распространяется на автономные учреждения. В отношении данных учреждений действует другой закон – Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», что существенно облегчает возможности достижения «договоренностей» с поставщиками товаров, работ и услуг.

В этом смысле автономное учреждение выглядит как более привлекательный объект для захвата по сравнению с бюджетным. Еще более привлекательным объектом для захвата с этой точки зрения выглядит негосударственная образовательная организация, которая обладает большей свободой в распоряжении самостоятельно заработанными средствами при меньшем объеме контроля со стороны контролирующих органов, в частности органов финансово-бюджетного надзора.

5. Денежные средства, находящиеся в ведении образовательной организации: заработная плата работников

В образовательных организациях различных видов работают работники, получающие заработную плату. В негосударственных образовательных организациях фактически нет внешних ограничений, кроме, может быть, «моральных», касающихся размеров заработной платы руководства, если, конечно, фактическая прибыль позволяет обеспечивать высокие размеры заработной платы.

Для негосударственных образовательных организаций, зарегистрированных в организационно-правовых формах некоммерческих организаций, получение работниками, находящимися на руководящих должностях, представляет собой один из немногих способов легального «возврата» инвестиций, вложенных в организацию. Организационно-правовая форма некоммерческих организаций не позволяет, в отличие от коммерческих организаций – акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, легально получать прибыль вследствие факта владения акциями, долей в уставном капитале.

Основная часть бюджетных средств бюджетного или автономного учреждения, передаваемых в его ведение на основании государственного или муниципального задания, как правило, используется в целях обеспечения оплаты труда работников. В любой организации, в том числе в учреждении, вне зависимости от вида заработная плата выплачивается на основании трудового договора, в котором выплата заработной платы закреплена как обязанность работодателя.

Условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты) относятся к числу сведений, которые подлежат обязательному включению в трудовой договор.

В состав заработной платы входят компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Расчетной основой заработной платы является оклад (должностной оклад) – фиксированный размер оплаты труда работника за исполнение трудовых (должностных) обязанностей определенной сложности за календарный месяц без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат.

В государственных или муниципальных учреждениях при формировании системы оплаты труда используются понятия: «базовый оклад (базовый должностной оклад)», «базовая ставка заработной платы», под которыми понимается минимальные оклад (должностной оклад), ставка заработной платы работника государственного или муниципального учреждения, осуществляющего профессиональную деятельность по профессии рабочего или должности служащего, входящим в соответствующую профессиональную квалификационную группу, без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат.

Принципиальное значение для формирования заработной платы работников государственного или муниципального учреждения играют два положения ТК РФ:

а) согласно статье 132 ТК РФ, заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается;

б) согласно статье 135 ТК РФ, заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. При этом системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Таким образом, размер заработной платы работника в государственном и муниципальном учреждении теоретически может быть сколь угодно большим, но определяется в рамках действующей системы оплаты труда. С другой стороны, любая система оплаты труда в любой организации должна учитывать показатели, отражающие количественные и качественные характеристики труда конкретного работника. Максимально полная обоснованность и адекватность такого рода показателей во многом исключает споры внутри трудового коллектива и между работниками и руководством организации о том, кто, сколько получает и почему.

Согласно статье 144 ТК РФ, основными нормативными правовыми актами, формирующими систему оплаты труда в соответствующем учреждении, выступают:

– в применении к федеральным учреждениям – нормативные правовые акты федерального уровня;

– в применении к региональным учреждениям – акты регионального уровня;

– в применении к муниципальным учреждениям – акты соответствующего органа местного самоуправления.

Однако важно подчеркнуть то, что сама по себе система оплаты труда устанавливается образовательной организацией – государственным и муниципальным учреждением – локальным нормативным актом или коллективным договором.

Системы оплаты труда, действующие в большинстве образовательных организаций – бюджетных учреждений – сформированы в соответствии с принципами так называемой «новой системы оплаты труда», которая в применении к федеральным учреждениям должна была быть введена в соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов…». В муниципальных и региональных учреждениях система оплаты труда выстраивается в соответствии с нормативными правовыми актами, которые во многом по содержанию повторяют данное постановление.

В применении к региональному и муниципальному уровню речь, как правило, идет об одном нормативном правовом акте, который регламентирует систему оплаты труда. В связи с этим система оплаты труда, как правило, одинакова для учреждений одних видов и категорий. В зависимости от учреждения могут различаться те или иные основания для стимулирующих выплат.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что наибольшая степень свободы у учреждения возникает при использовании бюджетных средств, предназначенных для стимулирующих выплат – стимулирующих надбавок, стимулирующих доплат и премий. Как правило, механизм назначения данных выплат предусматривает значительную роль руководителя учреждения при принятии решения о назначении.

В назначении стимулирующих выплат в той или иной степени принимают участие коллегиальные органы управления образовательной организации. Однако во многих случаях их участие сводится к принятию и (или) согласованию самого локального акта, регламентирующего назначение стимулирующих выплат работникам.

Если система оплаты труда регламентируется коллективным договором, то в этом случае появляется еще один полноценный игрок – профсоюзный орган, выступающий на стороне работников учреждения при заключении коллективного договора. Однако в этом случае указанный орган по сути также обеспечивает принятие самого документа регламентирующего основания для назначения стимулирующих выплат[46].

По сути, у руководителя учреждения в той или иной степени возникает достаточно большая степень свободы в назначении стимулирующих выплат работникам, особенно в ситуации, когда речь идет о средствах, самостоятельно заработанных учреждением.

Перечень возможных стимулирующих выплат в федеральной образовательной организации формируется в соответствии с перечнем видов выплат стимулирующего характера, утвержденных приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 818 «Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных учреждениях».

В целях поощрения работников за выполненную работу в учреждении в соответствии с перечнем видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных учреждениях устанавливаются следующие выплаты:

– по итогам работы (за квартал, полугодие, 9 месяцев, год), при этом поясняется, что период, за который выплачивается премия, конкретизируется в положении об оплате и стимулировании труда работников учреждения. В учреждении одновременно могут быть введены несколько премий за разные периоды работы – по итогам работы за квартал и премия по итогам работы за год;

– за образцовое качество выполняемых работ;

– за выполнение особо важных и срочных работ;

– за интенсивность и высокие результаты работы.

При формировании перечня следует руководствоваться наименованиями и условиями осуществления выплат стимулирующего характера, установленными законодательством. Кроме того, данный список должен отвечать уставным задачам федеральных бюджетных учреждений, а также показателям оценки эффективности работы федерального бюджетного учреждения, устанавливаемых главным распорядителем бюджетных средств.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что основания для назначения стимулирующих выплат, установленные в условиях отдельно взятого учреждения, могут выглядеть крайне неконкретно и не иметь четких границ.

Что означает, например, выплата «за образцовое качество выполняемых работ»: качественное, образцовое выполнение работы является обязанностью любого работника и вне зависимости от того, назначены стимулирующие выплаты ему или нет. Зачем же стимулировать работника за то, что он и так должен делать согласно трудовому договору? Может быть, работники, работающие в учреждениях, рассматриваются как изначально плохо работающие и их необходимо особо стимулировать для того, чтобы они работали хорошо? Далее: чем, например, выплата «за интенсивность и высокие результаты работы» отличается от выплаты «за образцовое качество выполняемых работ» или от выплаты «за выполнение особо важных и срочных работ»?