Образовательные войны

По данным официального сайта Министерства финансов Российской Федерации, большая часть образовательных организаций в связи с вступлением в силу указанного закона приобрели статус бюджетных учреждений. По состоянию на 01.05.2011 в сфере образования имелось 101 743 бюджетных учреждения, 7992 казенных и 4056 автономных[44].

Вступлению указанного закона в силу предшествовало горячее и весьма напряженное обсуждение. К проекту закона предъявлялись претензии, что его вступление в силу породит чуть ли не катастрофу с тотальной коммерциализацией системы образования. Как обычно бывает, мрачные прогнозы не нашли подтверждения.

Согласно указанному закону бюджетные и автономные учреждения финансируются за счет федерального, регионального или муниципального бюджета в зависимости от подведомственности. Основные характеристики механизма финансирования через государственное (муниципальное) задание можно сформулировать следующим образом:

– государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, который должен содержать: показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) предоставляемого образования, порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, требования к отчетности об исполнении задания, определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих образовательных услуг, порядок оказания соответствующих образовательных услуг, при необходимости – предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами;

– государственное (муниципальное) задание устанавливается учредителем, и образовательное учреждение не вправе отказаться от его выполнения;

– финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. В сумму субсидии включаются расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

– в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется;

– бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в соответствующей сфере для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях в порядке, установленном учредителем.

При принятии решения о нападении на образовательную организацию важно провести аудит активов образовательной организации в целях планирования ведения образовательной войны. Рассмотрим статус некоторых наиболее ценных активов образовательных организаций.

К числу таковых возможно отнести следующие:

1. Недвижимое имущество

Под недвижимым имуществом, с точки зрения российского законодательства, понимаются здания, сооружения, земельные участки, участки недр, объекты незавершенного строительства, все то, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (часть 1 статьи 130 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ)). Право на недвижимое имущество, в том числе право на оперативное управление, подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней (часть 1 статьи 131 ГК РФ).

Как уже было указано выше, большинство образовательных организаций имеют организационно-правовую форму государственных или муниципальных бюджетных учреждений. Данные учреждения могут владеть переданным им учредителем имуществом на так называемом праве оперативного управления, которое исключает возможность свободного распоряжения указанным имуществом.

Право на недвижимое имущество, в том числе право на оперативное управление, подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней (часть 1 статьи 131 ГК РФ).

Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в статье 14 предусматривает, что проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав. Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

Таким образом, законодательство обоснованно устанавливает серьезные ограничения в использовании недвижимого имущества учреждений, существенно снижающие возможность законного и незаконного обогащения.

При каких условиях возможно продать, например, здание образовательной организации, находящееся в оперативном управлении при отсутствии у руководства соответствующего права? Только в одном случае – если свидетельство о государственной регистрации права на здание и другие документы будут подделаны и из их содержания будет следовать то, что здание образовательной организации не принадлежит, а находится в собственности какого-нибудь общества с ограниченной ответственностью или гражданина Иванова Ивана Ивановича, что позволяет данным мнимым или реальным лицам свободно продать здание.

Препятствием для продажи здания образовательной организации в статусе учреждения выступает само право оперативного управления, зарегистрированное в едином государственном реестре, исключающее возможности свободного распоряжения недвижимым имуществом.

Все права на недвижимое имущество и сделки с ним должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях.

Неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав являются дела, включающие в себя правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов.

Дело правоустанавливающих документов открывается на каждый объект недвижимого имущества. В дело помещаются все документы, поступающие для регистрации прав на указанный объект. Книги учета документов содержат данные о принятых на регистрацию документах об объекте недвижимого имущества, правообладателях, регистрируемом праве и заявителях, выданных свидетельствах о государственной регистрации прав, выписках и справках из Единого государственного реестра прав, об иных документах.

Таким образом, даже уголовное правонарушение-подделка свидетельства о регистрации права на здание не принесет очевидного эффекта без изменения сведений в Едином государственном реестре прав. Такого рода путь чреват многочисленными проблемами и затратами с далеко негарантированным положительным исходом.

Кроме того, следует учесть и то, что недвижимое имущество, находящееся в ведении учреждения, подлежит учету специальным органом, выступающим от имени учредителя. В отношении федерального имущества в качестве такового органа выступает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в отношении государственного имущества, принадлежащего субъектам Российской Федерации, – региональные органы по управлению имуществом, в отношении муниципального имущества – соответствующие органы местного самоуправления.

Немного по-другому выглядит ситуация, когда в ведении учреждения находятся неоформленные или недооформленные объекты, относящиеся к категории недвижимого имущества, не зарегистрированные в Едином государственном реестре прав. В такого рода ситуации возникает более расширенный спектр возможностей по присвоению имущества, особенно когда отсутствуют документы, которые бы четко и однозначно подтверждали право именно учреждения на недвижимое имущество.

Совершенно естественно, что в отношении такого рода объекта внезапно могут появиться неизвестные ранее документы – договоры купли-продажи, решения органов власти, может быть, даже еще советского периода, решения судов и иные, свидетельствующие о принадлежности того или иного объекта другим лицам.

Так, например, распространена ситуация, когда на территории, принадлежащей образовательной организации, в статусе учреждения находится, например, гаражный комплекс, в отношении которого либо вообще отсутствуют какие-либо документы, либо наличествует, например, решение исполкома о выделении земли для строительства гаражей сотрудниками института. Гаражи используются по назначению, но на них не оформлены документы. И тут появляется некий хитрый и нагловатый субъект с решением суда и (или) иными документами на руках, из которых следует, что именно он построил данные гаражи и ему принадлежит право собственности на них.

Принципиально важным вопросом для «захватчиков» является обеспечение свободного доступа как к интересующим недооформленным объектам (например, для «замера» площади или для «инвентаризации»), так и к документам, касающимся данного объекта, находящегося в ведении учреждения. В наибольшей степени такого рода доступ может обеспечиваться при наличии той или иной степени контроля за учреждением в целом.

Заслуживает интерес ситуация с земельным участком. Право постоянного бессрочного пользования, на основе которого образовательным организациям в статусе учреждений принадлежит земельный участок, не предполагает какой-либо возможности распоряжения последним (пункт 4 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации). Тем не менее с земельными участками проводятся разного рода нелегальные сделки.

Так, например, на земельном участке, находящемся на территории одного очень крупного и очень известного в стране вуза, вдруг появилось несколько передвижных круглосуточных ларьков и палатка, предлагающие купить пирожки, сосиски в тесте, минеральную и газированную воду, бутерброды, чипсы и прочие продукты. Один из ларьков «парадной» стороной выходил на примыкающую к земельному участку дорогу, ведущую к рынку, с очень большой пешеходной проходимостью. Для различного рода «проверяющих» был заготовлен договор между вузом и ИП «Иванов И. И.» на «организацию питания студентов и преподавателей». Что ж, питание студентов чипсами и бутербродами с кока-колой – это благородная цель, учеба ведь так много сил отнимает, нужно, конечно, хорошо питаться, особенно с пользой для здоровья.

Однако земельный участок вузу был передан с целью обеспечения образовательного процесса, именно поэтому указанный вуз безвозмездно пользуется данным участком. Обеспечение неких «ИП», «ООО» возможностями получения никем не учтенной прибыли за счет земельного участка, предназначенного для других целей, – нарушение закона, которое может породить наложение санкций, в том числе уголовных.

Частое явление – нарушение границ земельного участка, занимаемого учреждением, которое «не заметило» руководство учреждения. Например, рядом с организацией высшего образования расположен банк, проезд к которому проходит по территории, принадлежащей библиотеке вуза. Необходимое в таких случаях оформление сервитута (право ограниченного пользования чужим земельным участком) для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, принадлежащий учреждению, не было оформлено.

При этом руководство учреждения при «случайном обнаружении» данного факта может «справедливо возмущаться» и даже направлять протесты банку, но в итоге складывается ситуация «нулевого эффекта»: вроде бы какие-то действия по защите государственного и муниципального имущества совершались, но все остается, и скорее всего останется, по-прежнему.

Рассмотрим другой случай. Рядом с региональным техникумом строится многоквартирный жилой дом за счет средств граждан. Площадка, проезд к дому расположены на территории техникума. При этом, естественно, никакого оформления прав на часть земельного участка не было осуществлено. Однако застройщик, некое ООО, предъявляет утвержденный в местной администрации проект строительства, из содержания которого следует, что строительство дома, подъездных путей, обустройство придомовой территории ведутся в точном соответствии с проектом.

Более того, сам проект в обозначенных границах был согласован с руководством техникума и у застройщика заключен договор с техникумом, согласно которому несколько квартир по окончании строительства должно перейти в собственность работников техникума на основании договоров долевого участия в строительстве. При этом застройщик располагает также всей необходимой документацией, позволяющей продолжить и закончить строительство, включая разрешение на строительство, технико-экономическое обоснование проекта строительства многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, документы, подтверждающие права на земельный участок.

Договоры долевого участия в строительстве, «приходящиеся на техникум», заключены почему-то не с преподавателями, а с работниками, занимающими руководящие должности. Данная категория работников оказалась самой нуждающейся в жилье.

Принципиально важным вопросом для любой образовательной организации – учреждения является использование временно незанятых и неиспользуемых для основной деятельности площадей посредством передачи их в аренду другим лицам. В настоящее время процедура передачи в аренду площадей, занимаемых учреждениями, крайне забюрокрачена и изобилует многочисленными противоречиями и сложностями.

Все учреждения обладают правом с согласия учредителя сдавать в аренду временно неиспользуемые для основной деятельности объекты. Порядок заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного и муниципального имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Данный порядок предусматривает, в частности, необходимость проведения конкурса или аукциона с определением в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности стартового размера арендной платы, исчисляемого на основании отчета об оценке объекта.

Наличие урегулированной законодательством процедуры, предусматривающей обязанность организатора конкурса или аукциона по размещению информации в открытом доступе в сети «Интернет» о проведении конкурса, открытость формы подачи предложений, открытость состава участников, принятие решения специальной комиссией, наличие обязанностей допущения до участия в конкурсе или аукционе любого юридического лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, а также места происхождения капитала или любого физического лица, претендующего на заключение договора, тем не менее не исключает возможности также воспользоваться арендой или безвозмездным пользованием государственного или муниципального недвижимого имущества для личного обогащения «захватчиков».

Во-первых, возникает множество возможностей для проведения «своих» арендаторов через конкурсные процедуры (содержание данных методов – тема отдельного большого исследования), во-вторых, появляются возможности для нелегальной сдачи в аренду площади учреждения, в-третьих, возникают перспективы для маскировки фактической аренды иными, якобы «легальными» договорными отношениями.

В настоящее время в любом более или менее крупном вузе, техникуме и иных учреждениях с большой посещаемостью стоят автоматы по продаже напитков, продуктов, банкоматы, платежные терминалы, которые занимают территорию не более 5 квадратных метров. Оформлять аренду данных объектов тяжело, долго. Можно просто не замечать какое-то время нахождение платежного терминала на территории учреждения: кто его знает, как он сюда попал? кто его поставил? Может быть, охрана тайно зарабатывает?

Опять же, для удобства все сделано, чтобы не ходили куда попало пополнить счета за использование мобильной связи. Однако один терминал может приносить доход от 100 000 рублей в месяц, так что ситуация, когда установленный без оформления терминал «не замечают», может обернуться кое-какой прибылью, текущей мимо бюджета.

Конкретные практические ситуации, связанные с незаконным использованием государственного и муниципального имущества, дают обширную пищу для размышлений. Так, например, известны случаи, когда государственное или муниципальное имущество – здания и сооружения – выбывают из ведения учреждения таким образом, что становятся принадлежащими нынешнему или бывшему руководителю учреждения, и потом еще этот «руководитель» сдает указанное имущество в аренду учреждению!

Есть сведения о том, что учебные суда, принадлежащие образовательным учреждениям, подготавливающим кадры для рыбной отрасли, использовались для рыбной ловли под «панамским флагом». Так или иначе, именно недвижимое имущество выступает одним из самых привлекательных активов, находящихся в ведении образовательных организаций. Использование (как правило, незаконное) данного актива зачастую таит в себе множество возможностей по обогащению.

2. Движимое имущество

Исходя из статьи 9.2. Федерального закона Российской Федерации «О некоммерческих организациях», в распоряжении образовательных организаций в статусе бюджетных учреждений находится особо ценное движимое имущество и иное движимое имущество.

Движимое имущество представляет собой, безусловно, очень ценный актив, использование которого определяется следующими особенностями:

– возможность перемещать имущество в пространстве без какого-либо ущерба для его назначения;

– полезность – способность удовлетворять потребности, к числу которых могут относиться не только потребности собственно образовательной организации, но работающих там лиц. Так, например, грузовой автомобиль может перевозить грузы, необходимые для деятельности образовательной организации, но также одновременно может быть использован для перевозки кирпичей на территорию загородного дома;

– широкое разнообразие видов движимого имущества, находящегося в той или иной образовательной организации – мебель, компьютеры, бытовая техника, транспортные средства, учебное, медицинское оборудование и т. д.;

– движимые вещи могут относиться к категории изъятых или ограниченных в обороте, как, например, оружие, легальный оборот которого ограничен;

– множественность идентичных движимых вещей как следствие серийного характера производства;

– решающее значение для определения факта принадлежности движимого имущества имеет фактическое владение – при отсутствии доказательств иного владельцем движимой вещи является лицо, которое фактически обладает указанной вещью.

С учетом изложенного контроль над учреждением со стороны «захватчиков» порождает возможности для присвоения движимого имущества, вывода его из сферы владения учреждения.

Согласно пункту 10 указанной выше статьи Федерального закона Российской Федерации «О некоммерческих организациях», бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

Остальным, находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением некоторых отдельных случаев. В этом смысле у захватчиков возникают определенные возможности по присвоению данного движимого имущества, не относящегося к указанным категориям.

Под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (пункт 11 статьи 9.2 Федерального закона Российской Федерации «О некоммерческих организациях»).

На каждом уровне власти – федеральном, региональном, муниципальном – должен быть разработан порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого. Так, в частности, на федеральном уровне порядок отнесения имущества к категории особо ценного установлен постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».

Согласно указанному постановлению правительства, при определении перечней особо ценного движимого имущества автономных или бюджетных учреждений подлежат включению в состав такого имущества:

а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает:

– для федеральных автономных и бюджетных учреждений – размер, установленный федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений, в интервале от 200 тыс. рублей до 500 тыс. рублей;

– для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации – размер, установленный нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в интервале от 50 тыс. рублей до 500 тыс. рублей либо государственными органами субъекта Российской Федерации, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих автономных и бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, в интервале, установленном нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением указанных ограничений, если этим нормативным правовым актом такое право будет предоставлено органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя;

– для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, и муниципальных бюджетных учреждений – размер, установленный нормативным правовым актом местной администрации, в интервале от 50 тыс. рублей до 200 тыс. рублей либо органами местного самоуправления, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих муниципальных автономных и бюджетных учреждений, в интервале, установленном нормативным правовым актом местной администрации с соблюдением указанных ограничений;

б) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества;

в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда.

Ведение перечня особо ценного движимого имущества осуществляется бюджетным или автономным учреждением на основании сведений бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений о полном наименовании объекта, отнесенного в установленном порядке к особо ценному движимому имуществу, его балансовой стоимости и об инвентарном (учетном) номере (при его наличии).

В связи с этим, нельзя не отметить особые возможности, связанные со списанием особо ценного движимого имущества. Порядок списания регламентируется специальными нормативными актами.

Так, в частности, списание федерального имущества регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 834 «Об особенностях списания федерального имущества», которое регулирует случаи списания имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных государственных бюджетных учреждений, за отдельными исключениями.

Списанием федерального имущества именуется комплекс действий, связанных с признанием федерального имущества непригодным для дальнейшего использования по целевому назначению и (или) распоряжению вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа, либо выбывшим из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, а также с невозможностью установления его местонахождения.