Юридическая Природа Содружества Независимых Государств

Одним из механизмов сближения Кыргызской Республики со странами СНГ стала деятельность Межпарламентской Ассамблеи (МПА) государств – участников Содружества. Однако уже в Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств—участников СНГ от 26 мая 1995 г. Ассамблея была определена как межгосударственный орган Содружества, т. е. за ней признан статус органа СНГ102. С самого начала Межпарламентская Ассамблея задумывалась «как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес»103, а также для содействия развитию сотрудничества национальных парламентов при решении сложных проблем формирования рыночной экономики и создания правового общества.

Кыргызская Республика вместе с другими государствами подписала Соглашение и Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее104. Все эти документы составили прочную правовую основу для деятельности парламента Кыргызстана в рамках межпарламентской организации стран СНГ.

Думается, что МПА СНГ в процессе своей дальнейшей деятельности будет приобретать все больше схожих черт с деятельностью Европарламента. В качестве аргументации данного тезиса можно привести то обстоятельство, что решения МПА (аналогично Европарламенту) также принимаются на основе консенсуса и представляются в форме заявления, обращений, положений и рекомендаций.

Так, уже на настоящий момент существует необходимая концептуальная, международно-правовая основа, вполне достаточная для того, чтобы ориентировать деятельность государств—членов СНГ в направлении дальнейшей интеграции, консолидации усилий, направленных на восстановление прерванных правовых, экономических, культурных связей, на совершенствование общественных систем и координации целого ряда основополагающих шагов внутренней политики. Названная международно-правовая база создает надежную основу для сотрудничества.

Известно, что в последнее время ряд государств—членов СНГ приняли документы, характеризующие их отношение к Содружеству. принятие данных документов позволяет утверждать, что будущее принесет еще более тесное объединение. Особое внимание в серии таких документов обращает на себя российский документ, под названием «Стратегический курс отношений России с государствами—участниками Содружества Независимых Государств».

Основная специфика указанного документа заключается в утверждении приоритетности отношений с государствами-участниками СНГ в российской политике. Ключевыми направлениями сотрудничества обозначены экономическое сотрудничество, региональная безопасность, гуманитарное сотрудничество и права человека, координация деятельности по решению международных проблем и взаимодействия с мировым сообществом, создание механизма в реализации, как данного концептуального курса, так и дальнейших процессов взаимодействия. В значительной степени такой концептуальный подход России, в котором она является ядром интеграции, разделяется и другими государствами—членами СНГ.

Наиболее ярко сложность системы управления интеграционными процессами на пространстве СНГ проявляется в экономической политике. Согласно Договору о создании Экономического Союза (24 сентября 1993 г.)105, экономические отношения между государствами-участниками и их хозяйствующими субъектами должны регулироваться договором, межгосударственными соглашениями, нормами международного права и внутригосударственным законодательством. В соответствии с Уставом государствами—учредителями Договора о создании Экономического Союза являются следующие государства: Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Украина и Туркменистан входят в Союз в качестве ассоциированных членов.

Серьезными сдвигами в сфере экономической интеграции ознаменовались последние годы в развитии сотрудничества стран СНГ. В 1995—1996 гг. началось формирование Таможенного Союза между Россией, Белоруссией, Казахстаном, Кыргызстаном и Таджикистаном, что позволило обеспечить более свободное перемещение в пределах общей таможенной территории их товаров и капиталов. В марте 1996 г. названные четыре государства подписали Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Необходимо отметить, что Организация Договора о коллективной безопасности и Экономический Союз существуют независимо от собственно Содружества как его трактуют Соглашение от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему, а также Устав; имеют разный по охвату, хотя и пересекающийся персонально, круг участников. Помимо этого, указанные органы институционно не связаны друг с другом.

Следовательно, в настоящий момент на пространстве Содружества существуют несколько объединений, отличающихся от него по компетенции, но стремящихся к аналогичному кругу участников. Кроме того, есть экономическое объединение государств Центральной Азии (ОЦАС), Шанхайская Организация Сотрудничества (ШОС), объединение ГУУАМ, ЕврАзЕС, ЕЭП, а также Таможенный Союз, ограниченный на данный момент Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Россией и Таджикистаном.

Основная проблема заключается в том, что все данные объединения не имеют устойчивой и тесной связи между собой, практически не существует какого-либо механизма координации их деятельности.

Возникновение такого нагромождения структур обусловлено, в первую очередь, различными интересами государств-участников и существованием соответствующего порядка принятия решений.

В статье 23 Устава СНГ закреплен консенсусный порядок принятия решений в рамках Совета глав государств и Совета глав правительств. Им же руководствуется подавляющее большинство других органов. Доминирует нормативное отражение практика выборочного участия: «Любое государство может заявить о своей не заинтересованности в том или ином вопросе, что не является препятствием для принятия решения». На практике же консенсус как способ принятия решения полностью перечеркивается практикой выборочного участия государств. Те решения, которые принимаются на заседаниях советов (за исключением протокольных) фактически являются соглашениями с ограниченным предметом регулирования. Необходимо отметить, что между соглашениями и решениями в рамках СНГ отсутствует разница: под каждым решением стоят подписи. Они обязательны лишь для государств, подписавших решения. К решениям делаются оговорки. В то время как, строго говоря, решениями Совета не могут считаться документы, подписанные одиннадцатью его членами против воли двенадцатого (а практически такая ситуация складывается довольно часто, поскольку оговорки к решениям выражают несогласие определенных государств с некоторыми положениями закрепленного в них порядка). Неудивительно, что совещания глав государств-участников проходили в форме встреч на высшем уровне, а не в форме заседания Совета, связанного правилами процедуры.

Причем практика выборочного участия не ограничена на данный момент практически ничем. Попытка ввести ограничение при принятии Устава ни к чему не привела. Раздел II Устава учредил институт членства в Содружестве. Через год после принятия Устава все государства-участники Содружества (ни к чему не обязывающее понятие, поскольку участие в Содружестве в настоящее время жестко не сопряжено с безоговорочным принятием какого-либо документа) в соответствии с положениями Устава разделились на «членов» и «не членов» (среди последних – Туркменистан и Украина).

Тем не менее, это различие из соображений целесообразности решили не использовать: во всех документах, связанных с собственно Содружеством, речь идет о государствах-участниках Содружества. Следовательно, ни одно из двенадцати государств в принципе не потеряно для каждого отдельного соглашения и в целом для СНГ. Ценой же такого решения является отсутствие определенности в рамках СНГ.

Принцип выборочного участия не может не порождать аморфности, юридической неопределенности обязательств по соглашениям в рамках СНГ и, в конечном счете, их неэффективности. Наиболее ярким в этом отношении может служить пример сотрудничества в охране границ. В мае 1995 г. был заключен Договор о сотрудничестве и была принята Концепция охраны границ государств-участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество. В названных документах не участвуют три члена Содружества (Азербайджан, Молдова, Узбекистан) и два «участника» (Туркменистан, Украина).

В реальности – общая позиция по данным вопросам отсутствует, концепция «границ государств-участников СНГ» является нежизнеспособной. Концепция должна была базироваться не на участии в Содружестве, а на участии именно в указанном Договоре. В предложенном же виде они оказались изначально неисполнимыми. В такой ситуации эти документы просто не должны были быть приняты.

Как следствие практики выборочного участия, в Содружестве отсутствует собственный правовой порядок, обязательный для всех его участников.

С точки зрения диссертанта, в настоящий момент практика выборочного участия исчерпала себя. Она была оправданной в начальный период, поскольку содействовала удержанию в разумных пределах имеющиеся противоречия. В данный период, когда тенденция интеграционного роста стала набирать силу, старая практика оказалась абсолютно неприемлемой. Вместе с тем, вряд ли отказ от нее возможен при сохранении современного состава участников Содружества.

Однообразное (без оговорок) участие одиннадцати государств – в Договоре об Экономическом Союзе, а также двенадцати государств в соглашениях о создании зоны свободной торговли и платежного союза свидетельствует об их заинтересованности в данной сфере сотрудничества и способности брать на себя весьма жесткие обязательства. Кроме того, переход к каждому новому этапу создания Экономического Союза (зона свободной торговли, Таможенный Союз, общий рынок) должен сопровождаться наделением соответствующими распорядительными полномочиями.

МЭК должен получить право принимать акты, имеющие прямое действие на территории государств-членов Экономического Союза в рамках своей компетенции. Возможные опасения государств по поводу ущемления их суверенитета, широкого толкования Комитетом своих полномочий нейтрализуются двумя доводами. Во-первых, каждое государство представлено в Комитете и имеет возможность оказывать значительное влияние на принятие решений. Во-вторых, новое дыхание должен обрести Экономический Суд СНГ106 Он был создан задолго до появления Экономического Союза и до последнего времени оставался не очень эффективным органом. Дело в том, что споры в связи с документами СНГ на данныймомент возникают практически постоянно. Главным образом, они существуют на стадии разработки и принятия таких документов. Их нерешенность приводит (благодаря существованию практики выборочного участия) к простому неучастию несогласной стороны, т. е. чески спор не решается, документ, принятый в более узком составе, не достигает своей цели.

После наделения МЭК правом принимать акты прямого действия весьма актуальным станет наделение Экономического суда полномочиями по рассмотрению, по инициативе государств—членов или МЭК, запросов о соответствии национального законодательства государств-членов Экономического Союза актам, принятым в рамках этого союза, а также по инициативе государств-членов запросов о соответствии актов МЭК компетенции этого органа, определенной в международных договорах государств-членов. Решения Суда должны иметь обязательную силу.

В пользу наделения МЭК распорядительными полномочиями свидетельствует также необходимость перенесения тяжести нормотворческой работы высших органов Содружества на более оперативный и рабочий орган, каковым и является МЭК.

В настоящее время экономическое направление является наиболее перспективным в рамках СНГ. Именно МЭК и другим структурам, обслуживающим процесс экономической интеграции, будет уделяться приоритетное внимание со стороны государств, в силу всеобщей заинтересованности названные органы будут иметь наименьшее число препятствий для собственного развития. Чего нельзя сказать о других институтах Содружества, и прежде всего об одном из основных институтов собственно СНГ – Исполнительном Секретариате.

В отличие от МЭК Исполнительный Секретариат вынужден иметь дело с гораздо более широким кругом проблем, включающем весьма спорные вопросы сотрудничества в политической, военной и гуманитарной областях, и при этом базироваться на той ситуации неопределенности, которая сложилась в результате практики выборочного участия государств в соответствующих документах.

В отличие от МЭК Исполнительный Секретариат – не представительный орган, и у него объективно нет перспектив получить полномочия распорядительного характера, которые должны появиться у МЭК.

На данный момент Исполнительный Комитет существует, главным образом, для подготовки заседаний высших органов Содружества, которые по своей природе являются представительными, но в силу своего статуса (вытекающего из статуса участников) они не являются рабочими. Да и к тому же в настоящее время они явно перегружены. На заседания советов часто выносятся вопросы, не обладающие должной важностью и актуальностью. Деятельность таких органов должна ограничиваться определением стратегии развития Содружества. Число принятых документов ни в коем случае не должно служить мерилом успеха той или иной встречи и должно быть строго ограничено. Принятие документов узкоспециального характера может происходить и без участия высших лиц, по окончании встреч уполномоченных представителей государств.

Однако следует признать, что круг заинтересованных в сотрудничестве в политической, военной областях государств достигнет уровня правовой определенности, аналогичного тому, к которому стоит стремиться в рамках Экономического Союза, ЕврАзЭС, ЕЭП, в ближайшем будущем не представляется возможным. Дело в том, что интересы государств СНГ особенно в обозначенных областях отличаются друг от друга. На данный момент их общей внешней угрозой являются региональная безопасность и международный терроризм (в отличие от стран Западной Европы в период создания Европейского союза). Более того, во многих случаях можно говорить о наличии актуальных или потенциальных проблем в их взаимоотношениях. Достаточно вспомнить сложившуюся ситуацию в отношениях между Арменией и Азербайджаном; Грузией и Россией, Украиной и Россией, Узбекистан и Таджикистаном и др.

В целях поддержания стабильности интеграционного процесса в указанных сферах крайне необходимо наличие высокого уровня доверия между государствами, а также взаимно уравновешивающих друг друга «полюсов». Однако объективно доминирующее положение России среди других государств СНГ, не зависящее от того, кто находится во главе этого государства в данный момент и существуют ли у него намерения воспользоваться преимуществами такого положения России, не оставляет надежды на установление внутреннего баланса в Содружестве.

Негативную роль для развития СНГ, его уставных, межгосударственных и межправительственных органов играет перевод отношений государств-участников на двустороннюю основу. Причем большое значение в этом плане имеет позиция России. А она весьма явно отдает предпочтение двусторонним отношениям. Наиболее ярким примером тому служит создание Таможенного Союза активных членов СНГ России, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Беларуси. Лишь выработав предпочтительный вариант организации Таможенного союза в отношениях с одним из государств, Россия согласилась на ограниченное расширение круга его участников при условии безоговорочного принятия выработанной модели. В рамках двусторонних отношений возможности России влиять на партнеров намного больше, чем в коллективных структурах СНГ, где государства теоретически могут сообща выступить против невыгодных им условий. Развитие вертикальных двусторонних отношений России с другими государствами СНГ укрепляет ее позиции в качестве единственного лидера и в качестве ядра интеграции Содружества.

Казалось бы, возможность коллективного влияния на позицию России в рамках коллективных органов должна привлекать другие государства к участию в них и повышению их эффективности, соответственно, отталкивать Россию от усиления СНГ. Но интересы других государств весьма неоднородны. К тому же они все заинтересованы в получении максимальных односторонних выгод от сотрудничества с Россией, в установлении «специальных отношений» и в этом они являются конкурентами. Причем с аналогичной же целью зачастую используется и СНГ, поскольку получение российской помощи в рамках двусторонних отношений может вызвать внутреннюю оппозицию, выступающую против зависимости от России.

Изложенное ранее позволяет сделать вывод, что определенные направления и возможности повышения эффективности деятельности Содружества существуют, но они не могут быть признаны результативными без трансформации политической позиции государств-членов, в первую очередь, в контексте неучастия ряда государств в соответствующих сферах межгосударственного сотрудничества.

Международные договоры СНГ о межгосударственном сотрудничестве стран Содружества в процессе экономических реформ, а также об унификации экономических, правовых норм и развитии правовых отношений позволили разработать и принять ряд важнейших документов, расширяющих и углубляющих нормативно-правовую базу интеграции в рамках СНГ.

Все указанные договоры явились необходимой базой для принятия Концепции экономического интеграционного развития Содружества и механизма ее реализации. Названные документы установили этапы экономической интеграции Содружества, более эффективное использование экономического потенциала, оптимальное решение задач структурной перестройки экономики государств в рамках СНГ.

В работе уставных органов СНГ, все более прослеживаются ключевые направления: деятельность, ориентированная на создание нормативно-правовой основы многостороннего сотрудничества и практическая деятельность по разработке совместных проектов и программ.

Нормативно-правовая база интеграции стран Содружества в социально-экономической сфере к настоящему моменту представлена сотнями различных документов (договоры, соглашения, конвенции, протоколы, решения Совета глав государств и Совета глав правительств). В силу различных причин не все они «работают» в полную силу, а некоторые уже перестали быть актуальными.

Тем не менее в числе ключевых, приносящих определенный экономический эффект, можно назвать следующие: Договор о создании Экономического Союза СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП, союз России и Белоруссии, а также другие договоры, принятые в их развитие.

Одной из важнейших мер, способствующих формированию действенной системы свободного перемещения товаров и услуг, является практическая реализация Соглашения о создании зоны свободной торговли (15 апреля 1994 г.).

В данный момент потенциал, заложенный в названном Соглашении, использовать не удалось. До сих пор ряд государств не осуществили внутригосударственные процедуры (ратификации), необходимых для вступления этого важнейшего международно-правового документа в силу.

На высшем уровне глав государств СНГ неоднократно отмечалось, что в практической плоскости коллективные структуры Содружества работают в недостаточной степени эффективно. В 2005 г. президент Казахстана Н. А. Назарбаев в этой связи заявил на саммите глав государств о том, что необходимо реформировать уставные и другие органы СНГ.

Во-первых, для СНГ главная проблема правового характера – это приоритет национального законодательства практически перед любым межгосударственным договором. При такой постановке вопроса совместные решения уставных органов Содружества лишаются конкретного содержания еще на стадии их подготовки. Позже это получает логическое завершение и на встречах глав правительств и государств. В итоге документ, утверждаемый на самом высоком уровне, обретает чисто рамочный характер: существуют общие правовые формулировки, вроде бы всех устраивающие, но отсутствуют обязательства сторон по их практической реализации. Во-вторых, внутригосударственная процедура – ратификация. Множество соглашений по настоящий момент так и не получили официального одобрения в национальных парламентах. Например, соглашение о зоне свободной торговли (как первом этапе формирования Таможенного Союза в рамках всего СНГ) все президенты подписали еще в 1994 г. Ратифицировали же его только шесть государств СНГ. Тем самым, договор без ратификации – это не более, чем декларация о намерениях.

Таким образом, согласно Уставу СНГ, главная цель будет достигаться усилиями уставных, межгосударственных, межправительственных органов Содружества при помощи рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в военно-политической, экономической, социальной, культурной, научной и международно-правовой областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего развития взаимной, тесной интеграции стран Содружества в межгосударственных отношениях. Настоящий этап развития СНГ, определяющий формирование общего экономического пространства, создание и нормальное функционирование коллективной безопасности, развитие таможенного, платежного и валютного союзов, требует более тесного сотрудничества стран Содружества в международно-правовой сфере, в первую очередь, в плане создания международно-правовых механизмов, направленных на гармонизацию и сближение национальных правовых систем в целях создания унифицированной правовой системы государств Содружества. Без такого сотрудничества, без активного поиска общих правовых подходов к решению проблем СНГ вряд ли удастся добиться серьезных сдвигов в интеграционном процессе.

Глава 2. Международно-правовая природа Содружества Независимых Государств

1. Анализ международно-правовой природы Содружества Независимых Государств

Актуальность настоящего диссертационного исследования существенно возрастает в контексте той дискуссии, которая имеет место в отечественной юридической литературе по поводу точного определения сущности СНГ, т.е. международно-правовой природы Содружества.

Словарь-справочник в сфере международного права дает следующее определение: «Содружество Независимых Государств (СНГ) – межгосударственное объединение, созданное на основе соглашения об образовании Содружества Независимых Государств…»107.

С точки зрения автора, приведенное определение не может в полной мере служит дефиницией СНГ, поскольку оно не устанавливает основного содержания такого понятия, каким является Содружество Независимых Государств, носит слишком общий характер. Действительно, само название СНГ говорит о том, что это межгосударственное объединение. Однако одно лишь название не дает логического определения понятия, не позволяет детализировать ключевые компоненты его основного содержания.

Думается, что в первую очередь, необходимо выяснить семантику слова «содружество». Различные словари трактуют его в качестве синонима слову «союз»108. В этой связи приходится констатировать, что название «Содружество Независимых Государств» идентично, является синонимом такого (допустим гипотетически) понятия, как «Союз Независимых Государств».

А если это действительно так, то тогда, по мнению автора настоящей диссертации, создатели СНГ в свое время сознательно пошли на замену понятия «союз» словом «содружество», поскольку первое, с их точки зрения, несло в себе определенный негативный оттенок.

Таким образом, понятие «содружество» в полной мере является синонимом понятия «союз». Исходя из этого, диссертант вправе поставить вопрос о международно-правовой природе СНГ следующим образом: почему латинское понятие «confederatio» – конфедерация (союз, объединение) нельзя рассматривать в качестве одного из варианта определения СНГ? Ведь тот же словарь-справочник в сфере международного права трактует конфедерацию как форму «союза государств, при котором входящие в союз государства сохраняют свой суверенитет в полном объеме»109.

Разве государства-участники Содружества Независимых Государств не сохраняют свой суверенитет в полном объеме?

В основательной монографии Е. Г. Моисеева приводятся различные точки зрения ученых и специалистов относительно правового статуса Содружества110. Среди указанных позиций есть и такие, которые рассматривают СНГ в качестве «обыкновенной конфедерации». Думается, что наиболее оптимальным в настоящий момент считать Содружество Независимых Государств «квазиконфедерацией»111.

Поскольку сравнительный анализ признаков конфедерации и Содружества Независимых Государств позволяет с достаточной долей уверенности констатировать тот факт, что СНГ – это межгосударственное объединение нового вида, находящееся между смысловыми границами понятия «конфедерация» и семантическими пределами такого межгосударственного образования, каким является Британское Содружество Наций. С нашей точки зрения, определение СНГ, данное Е. Г. Моисеевым в уже неоднократно упомянутой монографии112, не в полной мере раскрывает международно-правовую сущность Содружества, поскольку формулировка «региональная международная организация» несет в себе слишком общие черты и не вполне адекватно передает основное содержание рассматриваемого понятия.