Юридическая Природа Содружества Независимых Государств

На данный момент в состав СНГ входят следующие бывшие республики СССР (кроме прибалтийских) – Российская Федерация, Украина, Республика Узбекистан, Республика Казахстан, Республика Беларусь, Азербайджанская Республика, Республика Грузия, Республика Таджикистан, Кыргызская Республика, Республика Армения, Республика Молдова, Туркменистан.

Однако Верховный Совет Украины внес ряд существенных изменений в текст Соглашения, которые нельзя назвать редакционными, и с ними ратифицировал, по существу, новый текст. А другие республики бывшего СССР ратифицировали первоначальный текст. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Кыргызстан и другие члены СНГ – участники одного договора, а Украина – участник другого договора. Необходимо отметить, что Украина формально не стала участником Устава СНГ.

Официальным местом пребывания уставных, межгосударственных и межправительственных органов СНГ является г. Минск. Основными органами (консультативными и координирующими органами) СНГ являются: Совет глав государств (СГГ) Содружества, Совет глав правительств (СГП) Содружества, Исполнительный комитет СНГ, Межгосударственный экономический комитет Экономического союза, Экономический суд СНГ, Межпарламентская ассамблея государств – участников СНГ, Совет министров обороны, Совет министров иностранных дел. Следует отметить, что обеспечение жизнедеятельности СГГ и СГП осуществляет Исполнительный комитет СНГ. Рабочим языком Совета является русский.

Уставом СНГ предусмотрено также создание органов межотраслевого, межведомственного сотрудничества: Консульта-тивный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ; Совет по культурному сотрудничеству государств-участников СНГ; Совет руководителей государственных информационных агентств СНГ; Координационный совет генеральных прокуроров государств – участников СНГ; Межгосударственный совет по вопросам охраны промышленной собственности; Координационный Совет начальников подразделений фельдъегерских служб государств – участников СНГ; Правовой консультативный совет государств – участников СНГ; Совет по сотрудничеству в области здравоохранения государств – участников СНГ; Совет министров внутренних дел государств – участников СНГ; Совет по железнодорожному транспорту государств – участников СНГ; Совет по туризму государств – участников Соглашения о сотрудничестве в области туризма; Совет руководителей внешнеэкономических ведомств государств – участников СНГ; Электроэнергетический Совет Содружества; Совет руководителей таможенных служб государств – участников СНГ и так далее.

Не имея единой точки зрения на перспективы дальнейшего развития СНГ, ряд стран—участниц Содружества стали создавать в рамках Содружества более тесные союзы: например, Россия и Беларусь подписали 2 апреля 1996 г. Соглашение о создании Сообщества Суверенных Республик; учреждено также Единое экономическое пространство (ЕЭП) в составе России, Украины, Беларуси, Казахстана; образован также ЕврАзЭС; функционируют военно-политическое сотрудничество в рамках организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), региональная Организация Центрально—Азиатского Сотрудничества и сотрудничество государств Содружества в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС).

Безусловно, сотрудничество на межгосударственном уровне не может в короткое (по историческим масштабам) время принять устойчивый характер и рельефные организационные формы.

Но, по мнению диссертанта, необходимо подвергнуть систематизации и упорядочить хотя бы то, что было достигнуто за последние годы, выбрать приоритеты и вести активную работу над их практическим воплощением. Ведь это касается не только безопасности, экономики и других областей. Как было уже отмечено, за время существования СНГ по всему спектру вопросов и проблем были заключены свыше тысячи многосторонних и двусторонних соглашений, созданы около 60 межгосударственных координационных и консультативных органов. Но масштабы выполнения совместных решений и эффективность деятельности коллективных органов невелики. Отсутствует система четкого контроля за реализацией взятых на себя странами—участницами Содружества обязательств. Большинство организационных структур складывались, в сущности, спонтанно, по инициативе отдельных государств, тех или иных министерств и ведомств. В связи с этим имеет место серьезный диссонанс в регламентации их функций и прав, во взаимоотношениях, а также в условиях финансирования. Деятельность уставных, межправительственных органов СНГ в не достаточной степени координируется, не в полной мере сопряжена с Межпарламентской Ассамблеей и другими межгосударственными структурами.

3. Устав Содружества Независимых Государств: структура органов, их полномочия и деятельность

В контексте темы настоящего диссертационного исследования процесс образования и становления СНГ требует определенного правового осмысления. Исходя из этого принципиально важное значение приобретает анализ международно-правовой основы создания Содружества и деятельности его органов. В соответствии с Уставом Содружества были учреждены главные органы СНГ, которые подразделяется на уставные, межгосударственные, межправительственные, а также комиссии, советы, и иные органы. Достижение ключевых целей СНГ должно осуществляться на базе основных принципов международного права:

• суверенного равенства прав больших и малых государств Содружества, уважения суверенитета этих государств, добросовестного выполнения принятых на себя обязательств по многосторонним и двусторонним соглашениям СНГ;

• верховенства международного права в межгосударственных отношениях;

• духовного единения их народов, которое основывается на уважении их самобытности, тесное сотрудничество в сохранении культурных ценностей.

Важное международно-правовое значение в этом отношении принадлежит учредительным документам, в частности Уставу87 Содружества Независимых Государств, подписанному в г. Минске 22 января 1993 г. следующими государствами: Арменией, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией, Таджикистаном и Узбекистаном. Следует отметить, что как демонстрирует мировая практика, большинство межгосударственных организаций имеют собственный устав и уставные органы. При помощи устава устанавливаются международно-правовой статус и система властных органов организации, то есть определяются взаимоотношения ее различных частей между собой и по отношению к целому, намечаются ключевые общие цели, излагаются правила и порядок принятия обязательных правовых решений. Юридический анализ текста Устава СНГ, показывает, что постановления и нормы Устава Содружества реалистично отражают динамику межгосударственных отношений, на основе которых можно не только достигать взаимопонимания, но и вести совместный позитивный поиск решения международно-правовых проблем.

В целом Устав СНГ можно охарактеризовать как международно-правовую основу Содружества, и нельзя не согласиться с мнением, что только с момента принятия Устава СНГ стало полноценной организацией на постсоветском пространстве. Устав СНГ – это международно-правовой документ, регистрация которого была осуществлена в соответствии со ст. 102 Устава ООН.

В качестве одной из целей создания Содружества Устав СНГ ставит задачу создать такие условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к принятым обязательствам, вытекающим из договоров и других учредительных документов. Рассматриваемый документ состоит из преамбулы, 45 статей и девяти следующих разделов:

• цели и принципы, членство;

• коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество;

• предотвращение конфликтов и разрешение споров;

• сотрудничество в экономической, социальной и правовой областях;

• органы содружества;

• межпарламентское сотрудничество;

• финансирование;

• заключительные положения.

Уставным органам СНГ принадлежат важнейшие управленческие функции в рамках Содружества, и они включают в себя:

• Совет глав государств и Совет глав правительств;

• Межпарламентская Ассамблея;

• Совет министров иностранных дел;

• Совет министров обороны;

• Экономический совет;

• Экономический суд;

• Исполнительный комитет.

В Уставе СНГ закреплено (ст. 21) положение о том, что высшим органом Содружества является Совет глав государств, в котором на высшем уровне представлены все государства-члены88. Названный Совет обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов.

В Уставе зафиксировано, что Совет глав государств собирается на заседание два раза в год. Внеочередные заседания Совета созываются по инициативе одного из государств-членов. Для обсуждения и решения принципиальных для членов СНГ вопросов в соответствии с Уставом образован Совет глав правительств (ст. 22), координирующий сотрудничество органов исполнительной власти в экономической, социальной и иных сферах общих интересов и собирающийся на заседания четыре раза в год. Внеочередные заседания Совета могут созываться по инициативе правительства одного из государств-членов.

Согласно статье 23 Устава СНГ Совет глав государств и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания (данный орган является главным совещательным органом Содружества). Он состоит из глав государств и глав правительств всех государств-членов, каждое из которых имеет один голос. Решения по таким важным вопросам, как: рекомендации в отношении поддержания мира и региональной безопасности, прием новых членов и бюджетные вопросы, требуют большинства в две трети голосов. Решения же по другим вопросам принимаются простым большинством голосов.

Следует отметить, что деятельность Советов глав государств и правительств регулируется Соглашением о создании СНГ, Уставом Содружества, а также иными договорами, принятыми в их развитие.

Согласно статье 19 Устава СНГ, его участники обязались осуществлять сотрудничество в реализации совместных природоохранных мероприятий, оказании взаимной помощи в ликвидации последствий экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций. В целях решения обозначенной задачи было заключено: Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды (февраль 1992 г.) и создан Межгосударственный экологический совет, а при нем Межгосударственный экологический фонд.

Уставом СНГ также предусмотрено создание межгосударственных органов Содружества, к ним относятся:

• Межгосударственный статистический комитет СНГ;

• Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации;

• Межгосударственный авиационный комитет и Совет по авиации и использованию воздушного пространства;

• Межгосударственное Евроазиатское объединение угля и металла;

• Межгосударственный консультативный совет «Радио-навигация»;

• Межгосударственный координационный Совет по научно-технической информации (МКСНТИ);

• Межгосударственный научно-технический Совет СНГ;

• Межгосударственный Совет по антимонопольной политике;

• Межгосударственный Совет по вопросам охраны промышленной собственности;

• Межгосударственной Совет по выставочно-ярмарочной деятельности СНГ;

• Межгосударственный Совет по геодезии, картографии, кадастру и дистанционному зондированию Земли;

• Межгосударственный Совет по космосу;

• Межгосударственный Совет по гидрометеорологии;

• Межгосударственный Совет руководителей министерств и ведомств по сотрудничеству в области машиностроения;

• Межгосударственный Совет по социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации;

• Межгосударственное телевидение и радиостанция «Мир».

В соответствии с Уставом СНГ, Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права (ст. 1).

Государствами-членами Содружества являются те «государства – учредители, которые принимают на себя обязательства по Уставу»89 в течение одного года после его принятия Советом глав государств.

Членом Содружества может также стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов.

На основании решения Совета глав государств к Содружеству в качестве ассоциированного члена может присоединиться государство, желающее участвовать в отдельных видах его деятельности, на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве. По решению Совета глав государств на заседаниях органов Содружества могут присутствовать представители других государств в качестве наблюдателей.

В соответствии с Уставом: «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями» (ст. 1).

Постоянно действующим исполнительным и координирующим органом Содружества некоторое время (в начале создания СНГ) являлся (ст. 27) Координационно-консультативный комитет (далее – Комитет).

Согласно Уставу СНГ в начале состав Комитета формировался из заместителей глав правительств государств Содружества, вырабатывал предложения по вопросам сотрудничества в политической, экономической, культурной и иных областях, а также координацию мероприятий в сферах бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной, таможенной политики, в процессе формирования общего рынка труда, капиталов и ценных бумаг. На Комитет была возложена ответственность за реализацию решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Он был наделен правом реализации мер, направленных на претворение в жизнь многочисленных соглашений, заключаемых в рамках Содружества. Комитет должен был стать органом, обладающим реальными и широкими правами и возможностями, способным организовать реализацию предлагаемых в рамках СНГ международных документов, а также контролировать данный процесс. Первоначально предполагалось, что Комитет в качестве органа, состоящего из действующих заместителей глав правительств, обладающих конкретными полномочиями в своих государствах, мог принимать окончательные решения по проблемам, входящим в их компетенцию, «разгрузив», соответственно Совет глав правительств для работы над основополагающими проблемами СНГ.

Однако Комитет не стал таким органом, поскольку его функции свелись к окончательной доработке проектов документов, выносимых на заседания Совета глав государств и правительств. В октябре 1994 г. был образован Межгосударственный экономический комитет Экономического союза90, а Координационно-Консультативный Комитет прекратил свою деятельность. Затем, соглашение об Экономическом союзе было подписано со всеми главами государств СНГ (за исключением Туркменистана). Впервые появился орган, имевший контрольно-распорядительные и исполнительные функции. Решения названного органа обязательные для исполнения членами СНГ.

Затем, в 1999 г., вместо Межгосударственного экономического комитета был создан Экономический совет, который на данный момент является основным исполнительным органом, обеспечиваемым выполнение соглашений, принятых в рамках Содружества. Указанный орган также обеспечивает выполнение решений Совета глав государств, Совета глав правительств о формировании зоны свободной торговли и других вопросов социально-экономического сотрудничества.

Взаимодействие участников Содружества осуществляет Совет министров иностранных дел (далее – СМИД) государств-членов Содружества. Внешнеполитические интересы каждого государства в этом Совете представляет министр иностранных дел соответствующего государства-участника СНГ. Заседание Совета министров иностранных дел СМИД проводится не реже одного раза в три месяца. СМИД решает задачи координации политической деятельности государств-членов СНГ по вопросам, представляющим взаимный интерес и касающимся обеспечения эффективности их совместных действий во внешнеполитической сфере (ст. 27 Устава СНГ), развивая и укрепляя сотрудничество СНГ с ООН и ОБСЕ, а также другими международными организациями в политической, экономической, социальной, гуманитарной и иных областях91.

Уставом СНГ предусмотрены также другие органы, находящиеся в структуре Совета глав государств СНГ. Это Совет министров обороны государств – участников Содружества (далее – СМО). Данный орган координирует вопросы военной политики и военного строительства государств-членов Содружества. Предусмотрено также создание Главного командования Объединенных Вооруженных Сил. Членами Совета являются министры обороны государств СНГ (кроме Молдовы, Туркменистана и Украины). Совет министров обороны (в соответствии с Положением о нем от 22 января 1993 г.) разрабатывает и представляет на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств предложения и концептуальные подходы по всем аспектам военной политики и военного строительства, готовят по этим вопросам межгосударственные соглашения и решения92.

Главной формой деятельности уставных органов является заседание входящих в их состав представителей государств. На заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств, например, принимаются, в первую очередь, многосторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-членов. Как подчеркивается в Уставе СНГ, они вместе с двусторонними соглашениями, заключаемыми государствами Содружества, являются основной международно-правовой базой межгосударственных отношений в рамках СНГ, и должны соответствовать целям и принципам Устава Содружества.

Решением Совета глав государств в мае 1993 г. был образован Исполнительный Секретариат СНГ и утверждено положение о нем, в котором подчеркивается, что он создается для организационно-технического обеспечения работы Совета глав государств, Совета глав правительств СНГ, а при необходимости – и других уставных органов Содружества. Секретариат возглавляет Исполнительный секретарь, который назначается Советом глав государств93.

Секретариат – юридическое лицо. В своей деятельности он подотчетен Совету глав государств, Совету глав правительств и руководствуется их решениями.

Исполнительный Секретариат рассматривает поступающие материалы по повесткам дня уставных органов и готовит по ним предложения, рассылает в установленные сроки государствам-участникам Содружества соответствующие материалы и проекты документов к предстоящим заседаниям уставных органов, готовит аналитические, справочные и другие материалы, осуществляет правовую экспертизу, подготовляемых проектов документов, организует учет решений, принятых уставными органами, готовит проекты документов по организации выполнения решений Совета глав государств, Совета глав правительств и анализирует их исполнение органами Содружества.

Решением Совета глав правительств от 26 мая 1995 г. на Исполнительный Секретариат возложены функции депозитария документов, принятых в рамках СНГ. При рассмотрении главами правительств вопроса о структуре и масштабах Исполнительного Секретариата признано целесообразным, чтобы руководящие должности в его аппарате замещались на квотной основе представителями различных государств-участников Содружества. После очередных реформированием структуры СНГ, в 1999 г. был учрежден Исполнительный комитет СНГ.

На ашхабадской встрече в декабре 1993 г. принято решение о поочередном председательствовании государств в органах Содружества. Это согласуется с международной практикой и многолетним опытом функционирования высших и координирующих органов Европейского Сообщества.

Особое место в системе руководящих органов СНГ принадлежит Межпарламентской Ассамблее Содружества (далее – МПА СНГ)94. Необходимо подчеркнуть, что она не входит в структуру органов Содружества, а лишь проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках СНГ, разрабатывает совместные предложения в сфере ее деятельности национальных парламентов (ст. 36 Устава). Соглашение о межпарламентской Ассамблеи СНГ было подписано 27 марта 1992 г.95 (штаб-квартира расположена в Санкт-Петербурге). Это Соглашения подписали руководители семи парламентов: Армении; Беларуси; Казахстана; Кыргызстана; России; Таджикистана и Узбекистана. Позднее к ним присоединились: Азербайджан; Грузия и Молдова. С мая 1993 года в работе МПА СНГ в качестве наблюдателя присутствует делегация Украины.

В вопросах подготовки и принятия решений Межпарламентская Ассамблея использует традиционную практику функционирования представительных органов международных организаций, а именно: парламентские делегации обладают равными правами (каждая имеет один голос и принимают решения на основе общего согласия).

Основная функция Межпарламентской Ассамблеи СНГ состоит в создании правовых условий для интеграции на постсоветском пространстве. Она призвана обеспечить создание общих концепций сближения, унификации национального законодательства в сфере экономики и других сферах. К важнейшим направлениям деятельности Ассамблеи относятся подготовка и проведение:

• пленарных заседаний самой МПА;

• заседаний Совета и постоянных комиссий;

• консультативных совещаний и миротворческих встреч;

• международных научно-практических конференций и семинаров по правовым реформам;

• других мероприятий.

Аналогичные, хотя и более конкретные, задачи решает Межпарламентский Комитет (далее – МПК) Таможенного союза, образованного Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном и Россией в январе 1995 г. (Таджикистан присоединился к названному Союзу позднее). Первоначально складывалось впечатление, что МПК – своеобразная копия Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Однако со временем парламентарии пяти стран нашли собственную нишу в интеграционных процессах. Необходимо отметить, что положение осложняется еще и тем, что законодательные инициативы МПК носят чисто рекомендательный характер.

В соответствии с постановлением Межпарламентского Комитета №8 от 4 апреля 1999 г. Республика Таджикистан присоединилась к Соглашению о Межпарламентском Комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации. Межпарламентский Комитет был создан «в целях содействия поэтапному углублению интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и других областях и совершенствования межпарламентского сотрудничества»96. Участие в деятельности названной организации придало новый импульс развитию международной, в том числе межпарламентской, деятельности парламента Кыргызской Республики, выразившемуся также в подписании (и принятии) последующих за Соглашением законодательных актов, таких, как Положение о Межпарламентском Комитете97, Регламент МПК 98и другие.

В рамках СНГ постепенно формируется общее право99 Содружества, источником которого являются учредительные Соглашение о создании СНГ, Устав СНГ, Договор о создании Экономического Союза, многосторонние и двусторонние соглашения участников Содружества, соглашения СНГ с другими межгосударственными организациями и другие нормативно-правовые документы. Межпарламентская Ассамблея СНГ становится важным фактором формирования данного общего права. Оно должно обеспечить достижение общих и национальных целей на согласованной законной основе, исключить угрозу применения силы в отношениях между участниками СНГ.

В целях реального содействия формированию нового международного правопорядка в регионе Содружества Межпарламентская Ассамблея СНГ направляет прямые связи и контакты с исполнительными органами Содружества и международными межпарламентскими организациями. Дело в том, что Межпарламентская Ассамблея не является постоянно действующим органом и проводит пленарные заседания не реже двух раз в год.

Таким образом, благодаря деятельности МПА СНГ современное международное право обогатилось новым положением: реальностью нашего времени является формирующееся общее право для стран СНГ100. В практическом плане данное положение выражается в том, что Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества приняла уже свыше семисот модельных законодательных актов, которые служат фактором сближения национальных законодательств, имеющих общие юридические корни. Значимость модельных актов заключается и в том, что они играют роль своего рода правовых ориентиров для национальных форм законотворчества101.

Формирование общего права для стран—участниц СНГ органично предполагает, что дальнейшее увеличение числа модельных законодательных актов, улучшение их качества и повышение эффективности увязывается с необходимостью создания конституционных основ, общего фундамента построения, как конкретных модельных актов, так и всего общего права для государств Содружества.