Коллектив авторов
Правовое регулирование государственного контроля


Контроль – это проверка качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными документами[32 - См.: Общая теория управления: курс лекций. М., 1994. С. 201.].

Существуют и другие подходы к определению понятия «контроль». В частности, авторы книги «Основы менеджмента» рассматривают контроль как процесс, обеспечивающий достижение целей органами власти и управления. Он необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми[33 - См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1993. С. 422.].

Полагаем, что Г. В. Атаманчук справедливо отмечает, что при этом нередко игнорируется стадия контроля выполнения и опера тивного информирования, а контроль понимается лишь как подведение итогов. Между тем контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений. При его осуществлении целесообразно выбирать контрольные параметры, в которых содержится вклад соответствующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнедеятельность, а также находить критические точки, в которых наблюдаемые или преобразуемые явления, отношения и процессы протекают наиболее трудно, кризисно. Информирование в данной стадии должно идти непрерывно, с момента начала исполнения решения[34 - См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 180.].

В отечественной и зарубежной литературе выделяют и другие аспекты контроля. Контроль считают средством решения поставленных задач, чертой стиля деятельности, принципом руководства и др.

Анализ литературных источников может быть продолжен. Однако отмеченное уже позволяет получить достаточно полное представление о выработанных наукой воззрениях на сущность контроля. Вместе с тем целый ряд вопросов, относящихся к содержанию контроля как элементу управления вообще и особенно управления в органах, осуществляющих контрольные и надзорные функции, его связям с другими управленческими подсистемами, еще не получил достаточного освещения. В этой связи представляется чрезвычайно важным и актуальным с точки зрения современного этапа разработки теории контроля разграничивать различные уровни самой теории контроля. В частности, видимо, нужно разграничивать контроль как общесоциальное явление, контроль как категорию исторически определенного способа производства, контроль в различных сферах общественной жизни. Далее следует выделить специфические черты контроля, связанные с особенностями субъекта, осуществляющего этот контроль (внутриведомственный, ведомственный, надведомственный) и надзорные функции.

Функциональное назначение контроля, специфика задач, стоящих перед различными органами, определяет множественность видов его осуществления. Виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического, развития государства, а также от юридических традиций последнего.

В зависимости от научных и практических задач в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий и взаимоотношений субъекта контроля с подконтрольным объектом, стадии управления, на которых проводится контроль, юридические послед ствия контроля и др. Классифицировать виды контроля можно по различным основаниям, исходя из целей классификации, из того, какие свойства рассматриваемого явления в данный момент представляют наибольший интерес.

Обычно различают два основных вида социального контроля: общественный и государственный, в каждом из которых выделяют разновидности.

Е. В. Шорина отмечала, что в СССР и других социалистических странах имелось четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственного управления: государство, общественные организации, трудовые коллективы, граждане. В зависимости от того, о каком из субъектов идет речь, она выделяла государственный контроль, контроль общественных организаций, трудовых коллективов и контроль, осуществляемый гражданином непосредственно, независимо от того, является ли он членом какой-либо общественной организации[35 - См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. С. 43.].

Другие авторы считали, что в СССР существовал партийный контроль, государственный контроль, система органов народного контроля (государственно-общественный контроль) и иные (кроме партийного) виды общественного контроля: контроль профсоюзных, кооперативных, комсомольских и других общественных организаций, а также контроль, осуществляемый гражданами непосредственно[36 - Государственный и общественный контроль в СССР/ под ред. Туровцева В. И. М., 1970. С. 24.].

С. Н. Иконников полагал, что советская система контроля включала в себя следующие основные виды: партийный контроль, государственный контроль, осуществляемый от имени государства с использованием государственных полномочий, контроль, осуществляемый органами народного контроля, сочетающий государственный и общественный контроль, т. е. контроль общественных организаций, контрольные полномочия которых не носили, как правило, властного характера[37 - См.: Иконников С. Н. Народный контроль в СССР 1966–1970. М., 1978. С. 7.].

Следует отметить, что внутри сложного видового понятия «государственный контроль» различался контроль Советов народных депутатов, контроль органов государственного управления, их руководителей и иных должностных лиц, прокурорский надзор, судебный контроль. В общественном контроле также выделялось множество проявлений: контроль общественных организаций, трудовых коллективов, контроль, осуществляемый отдельными гражданами, и др. При этом партийный контроль обычно выделялся из контроля иных общественных организаций в самостоятельный вид контроля[38 - См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. С. 43–45.].

Р. А. Сафаров предлагал в качестве самостоятельного субъекта общественного контроля выделить институт общественного мнения. Исходя из того, что в системе советского контроля существовал специфический его вид, «контроль общественного мнения», он полагал, что это – самостоятельный субъект контроля, существующий наряду с непосредственным контролем граждан и контролем общественных организаций.

Ряд авторов, отмечая, что на практике для государственного и общественного контроля характерны тесная взаимосвязь и взаимодействие, предложили выделить особый вид социального контроля – государственно-общественного, сочетающего в себе как государственные, так и общественные начала[39 - См.: Макаров Б. М. Народный контроль: органы и правовые формы деятельности. М., 1975. С. 36; Туровцев В. И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974. С. 16.]. При этом в качестве примера государственно-общественного контроля в литературе обычно приводится деятельность, осуществлявшаяся органами народного контроля. Некоторые авторы фактически отождествляли государственно-общественный и народный контроль, выделяя последний в самостоятельный вид социального контроля наряду с государственным и общественным[40 - См.: Селивон Н. Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. Киев, 1980. С. 34.].

С точки зрения предмета контроля, т. е. круга проверяемых вопросов, контроль можно подразделить на общий (ведется в отношении деятельности проверяемого объекта в целом) и специальный (проводится в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций)[41 - См.: Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 7.].

При осуществлении общего контроля проверяется соответствие решений и действий подконтрольного объекта Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным актам, а также своевременность и качество исполнения решений государственных органов.

Специальный (функциональный) контроль. Контролируется одна из сторон деятельности подконтрольного объекта. К специальным видам контроля относятся: финансовый контроль, контроль за состоянием окружающей природной среды, производственно-технический контроль (за состоянием промышленной безопасности на территории Российской Федерации, за производством расщепляющихся материалов и безопасностью на атомных электростан циях и др.), валютно-экспортный контроль, контроль за использованием государственной собственности, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства (включая деятельность отраслей естественных монополий) и др. К основным видам специального контроля, имеющим особую значимость на современном этапе становления в России рыночной экономики, относятся: контроль за расходованием государственных средств и использованием государственного имущества; контроль за уплатой налогов; контроль за приватизацией госсобственности; валютно-экспортный контроль; контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; контроль за состоянием окружающей природной среды и использованием природных ресурсов стратегического значения; контроль за состоянием промышленной безопасности на территории Российской Федерации; контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны; контроль за соблюдением качества и безопасности товаров (продукции), норм и правил торговли (услуг); таможенный контроль[42 - См.: Кригер В. И. Система органов государственного контроля: пособие для прокуроров. М., 1997; Состояние законности в экономической и социальной сферах. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 1997. № 158.].

Специальный контроль осуществляется: специально уполномоченными органами государственной исполнительной власти; структурными подразделениями государственных органов исполнительной власти; органами государственной представительной власти.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный (превентивный), текущий и последующий[43 - См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 14; Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 63–64.].

Предварительный контроль представляет собой проверку контролируемых объектов, проводимую до начала исполнения управленческих решений, получения информации об имевших место нарушениях. Он позволяет предотвратить возможные нарушения до их фактического совершения, а потому играет важную роль в создании надежной системы управления государственными финансовыми и материальными ресурсами.

Текущий контроль проводится в процессе выполнения решений, позволяя своевременно выявлять трудности и недостатки в реализации принятых решений и вырабатывать меры по их устранению, играет большую организаторскую роль в своевременном и надлежащем выполнении решений.

Последующий контроль – это проверка, проводимая после выполнения решений, получения информации о допущенных нарушениях. Осуществляется с целью обобщения результатов выполнения решений, анализа причин выявленных недостатков. Результатом последующего контроля являются предложения по устранению причин выявленных недостатков, привлечение виновных к ответственности, компенсация причиненного ущерба, предотвращение нарушений в будущем.

Высказывая по этому вопросу свою точку зрения, Р. Фалмер (США), отметив, что картину деятельности контроля можно представить с одной или нескольких из трех позиций – «до», «в течение» и «после», выделил предварительный контроль, текущий контроль и постконтроль[44 - См.: Фалмер Р. М. Энциклопедия современного управления. Т. 4. Контроль как функция управления. М., 1992. С. 9–10.]. Думается, что терминологически они близки с отмеченными нами ранее, однако Р. Фалмер, в отличие от советских и российских авторов, определил их в качестве стадий контроля, а не его видов.

Между тем в философском словаре вид (лат. species) – это в логическом смысле понятие, которое образуется посредством выделения общих признаков в индивидуальных понятиях и само имеет общие признаки с другими видовыми понятиями[45 - Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 66.], а стадия (греч. stadion – мера длины у древних греков) – период, ступень в развитии чего-либо, имеющее свои качественные особенности[46 - Там же. С. 436.]. Однако в словаре русского языка С. И. Ожегова вид – это «подразделение в систематике, входящее в состав высшего раздела – рода»[47 - Ожегов С. И. Словарь русского языка. С. 70.], а стадия – «период, ступень в развитии чего-нибудь»[48 - Там же. С. 662.]. Поэтому в связи с изложенным полагаем, что в данном случае возможно терминологическое несоответствие понятий, в том числе вызванное ошибками при переводе труда Р. Фалмера, и речь необходимо вести не о стадиях, а о видах контроля.

Р. Фалмер предложил новую для российских авторов классификацию контроля с нетрадиционными для нас элементами, которые в условиях нерыночной экономики нам не были нужны вовсе, а сейчас представляют, по вполне понятным причинам, повышенный интерес. Это управленческий контроль процессов управления, контроль управления с помощью областей ключевых результатов, контроль управления с помощью управленческой ревизии, контроль с помощью «разделяемых ценностей», инструктирование[49 - См.: Фалмер Р. М. Указ. соч. С. 21–30.].

При управленческом контроле процессов управления основная ответственность за контроль возлагается на субъект управления (управляющего). Именно ему предоставляется право принять тот вид контроля, который, по его мнению, нужен в соответствии с его персональной ответственностью.

Контроль управления с помощью областей ключевых результатов предполагает использование специальной системы, называющейся «Оценка ключевых областей». Эта система была введена в 1960-х гг. «Дженерал Электрик» с целью найти метод сравнения между собой различных организационных единиц[50 - См.: Drucker P.F. The Practice of Management. N.Y., 1964. Р. 63.]. В каждой сфере деятельности измеряется то, как она достигла установленных целей в восьми ключевых областях: прибыльности, положения на рынке, производительности, лидерстве по продукту, развитии персонала, мотивации установок работникам, социальной ответственности и балансе кратко- и долгосрочных целей.

Контроль управления с помощью управленческой ревизии предполагает проведение не финансовых ревизий с помощью непредвзятых ревизоров, а ревизий, предназначенных для оценки не связанных с прибылью аспектов прогресса.

Контроль с помощью «разделяемых ценностей». Выделение этого вида контроля основано на том, что некоторые из факторов, нуждающихся в контроле, представляют собой довольно простые, повторяющиеся ситуации. В книге «В поисках эффективного управления» указывается, что одним из наиболее простых и эффективных способов достижения ощущения «разделяемых ценностей» является обеспечение доступности информации каждому в организации»[51 - См.: Peters T. & Waterman R. In Search of Excellence. N.Y., 1982. Р. 266–68.]. Когда данные, касающиеся труда, производства и прибыли общедоступны, рабочие чувствуют, что с ними честны, и у них развивается ощущение единства с управлением и установленными целями.

Инструктирование. Этот вид контроля включает полный спектр межличностных взаимодействий, чтобы все это вместе продемонстрировало служащим как людям, а не только как работникам, какие обязанности они на себя берут. Термин «инструктирование» был введен Т. Петерсом и Н. Остин в книге «Страсть к совершенству»[52 - A Passion for Excellence N.Y.].

Р. Фалмер считает, что контроль может быть чрезмерным и ограничивающим. Результатом чрезмерного контроля могут быть более высокие издержки, чем приносимые выгоды. Ограничивающий контроль персонала может подавить инициативу, вызвать возмущение и разочарование и в конце концов оказаться пагубным для организации[53 - См.: Фалмер Р. М. Указ. соч. С. 32.].

Контроль как элемент управленческой деятельности, осуществляемый вышестоящими субъектами по отношению к нижестоя щим, – ведомственный (внутренний) контроль. В этой части контрольные полномочия вышестоящих органов реализуются путем прямой отмены неправомерных или нерациональных решений нижестоящих органов и применения, в случае необходимости, мер дисциплинарной ответственности по отношению к лицам, виновным в совершении действий и решений, признанных ничтожными.

Однако в современных условиях ни одна система государственных органов не может оптимально функционировать при наличии лишь внутрисистемного контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими, поэтому второй вид контроля включает более сложный механизм реализации, поскольку осуществляется государственными органами в отношении не подчиненных им организаций и лиц – вневедомственный (функциональный) внешний контроль[54 - См.: Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Место Президента в системе государственного контроля в Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: сб. научных трудов. М., 1994. С. 27.]. Он проводится субъектом, не входящим в одну систему с подконтрольным объектом. Основным критерием признания ничтожными действий и решений контролируемых субъектов в этом случае служит содержащееся в них прямое нарушение каких-либо норм действующего законодательства. Контрольные полномочия здесь осуществляются более сложным путем: с помощью обращения в суд, органы предварительного следствия и дознания или административного воздействия в формах, прямо предусмотренных законом.

На практике эти два вида контроля тесно взаимосвязаны. И только там, где достигнуто их правильное сочетание, имеется возможность составить наиболее объективное представление о деятельности подконтрольного объекта и оперативно изменить эту деятельность в нужном направлении.

По мнению В. И. Лукьяненко, по частоте проведения контроль можно подразделить на непрерывный (следящий), периодический и конечный (финишный)[55 - См.: Лукьяненко В. И. Контроль в системе государственной службы. М., 1995. С. 4–5.].

С. О. Шохин выделяет следующие виды контроля: общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый, хотя при этом оговаривает, что это относится, прежде всего, к финансовому контролю[56 - См.: Шохин С. О. Бюджетно-финансовый контроль в России (теория и практика). М., 1995. С. 46.].

В последние два десятилетия ряд российских ученых – историков и правоведов, в том числе В. С. Измозик, проводили активную и целенаправленную научно-исследовательскую работу по изучению проводившегося государственного политического контроля за населением нашей страны после 1917 г. Результатом этого стали выводы о том, что в Советской России существовал политический контроль за населением, который, как нам представляется, правомерно отнести к самостоятельному виду государственного контроля[57 - См.: Измозик В. С. Глаза и уши режима (Государственный политический контроль за населением Советской России в 1918–1928 гг.). СПб., 1995. С. 5.]. При этом необходимо отметить, что мысль о политическом контроле как одной из важнейших задач формирования и существования тоталитарного государства разделяют и другие авторы[58 - См., напр.: Головатенко А. Ю. Тоталитаризм ХХ в. М., 1992. С. 56–57; Джилас М. Новый класс // Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992. С. 229, 232, 245, 285; Макаренко В. П. Революция и власть. Ростов н/Д, 1990. С. 164, 172 и др.].

Вместе с тем сам термин «политический контроль» до сих пор невозможно найти ни в одном справочном издании на русском языке. И даже авторы, употребляющие данное словосочетание применительно к истории Советской России, воспринимают его как некую данность, как аксиому, практически не пытаясь расшифровать этот термин, наполнить его конкретным историческим содержанием. Это относится как к российским, так и к иностранным авторам: не используют само понятие «политический контроль» Дж. Боффа, Э. Карр, Р. Такер[59 - См.: Боффа Дж. История Советского Союза. Т.1. М., 1990; Карр Э. История Советской России. Большевистская революция 1917–1923 Кн. 1. М., 1990; Такер Р. Сталин. Путь к власти. 1879–1929. История и личность. М., 1991.] – известные исследователи советской государственности.

История же нашего, да и не только нашего, государства свидетельствует, что в условиях диктатуры государство создает органы политического контроля, который распространяет свою деятельность, насколько это физически возможно, на образ жизни всей массы населения. В тех, следовательно, условиях, когда есть общее сомнение в верности различных слоев населения государству, когда нет уверенности в способности их соблюдать законы, подчиняться властям, нести повинности, государство, если оно тем не менее должно существовать, стремится утвердить внешними мерами политическую дисциплину и учреждает органы политического контроля.

Но и в нормальное, спокойное время государство должно поддерживать гражданскую и политическую дисциплину мерами контрольного воздействия. Сюда относится контроль за выполнением разного рода личных и вещественных повинностей: система учета военнообязанных, система учета налогоплательщиков и т. д. Это и контроль за соблюдением некоторого вида законов: система контроля за перехо дом недвижимых имуществ, за заключением некоторых гражданских и торговых сделок, за соблюдением интересов лиц, не достигших гражданского совершеннолетия, системы контроля за заключением и расторжением браков, за обществами и союзами, органами печати и т. д. Все органы, выполняющие функции гражданской и политической регистрации, суть не что иное, как органы гражданского и политического контроля. Как видим, контроль пронизывает собой гражданскую и политическую жизнь несравненно глубже, чем об этом обычно думают.

В. И. Лукьяненко предлагает государственный контроль подразделить на политический, административный и судебный. Однако с его точки зрения, политический контроль осуществляется теми органами и лицами, которые исполняют полномочия верховной власти. При этом в зависимости от политико-государственного устройства это могут быть либо парламент, региональные и местные выборные органы, либо получившие поддержку большинства народа политические партии.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами всех ветвей власти. Как правило, здесь реализуется контроль вышестоящих должностных лиц за действиями подчиненных, создаются инспекционные и надзорные органы, которые анализируют выполнение законов, нормативных актов, изучают эффективность и качество административной деятельности.

Судебный контроль осуществляют все имеющиеся в Российской Федерации суды: общие, военные, арбитражные и конституционные (уставные). Они рассматривают требования и протесты органов государственной власти о признании незаконными актов управления; рассматривают дела о преступлениях работников государственного аппарата; о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и интересы организаций и граждан, и другие вопросы. Одним из главных направлений судебного контроля в период перехода к рынку является защита прав граждан и юридических лиц как собственников, свободных предпринимателей[60 - См.: Лукьяненко В. И. Контроль в системе государственной службы. М., С. 5.].

А. Ф. Смирнов отмечает, что контроль может быть в зависимости от признаков, положенных в основу классификации, сплошным и выборочным, прямым и косвенным, а также выделяет контроль по результатам.

По его мнению, при сплошном контроле устанавливаются такие условия, которые позволяют получить информацию о деятельности объектов контроля по всем направлениям. Образно выражаясь, контролируется каждый шаг объекта. Выборочный контроль предполагает получение информации о ходе выполнения задания и о результатах только по интересующим сторонам деятельности подконтрольного объекта.

При прямом контроле информация о выполнении задания или определенной работы исходит непосредственно от объекта контроля. При косвенном контроле информация о результатах или условиях деятельности контрольного объекта поступает к субъекту контроля опосредованно.

Контроль по результатам этому автору представляется как оценка результатов деятельности объекта контроля путем сопоставления между собой целей и фактически полученных результатов. «Для того, чтобы произвести сравнение, необходимо представить цели и фактические результаты через контрольные показатели в цифрах или кратким словесным описанием по принципу «мне кажется». В последнем случае используется субъективный, фактический опыт или впечатления нескольких лиц»[61 - Смирнов А. Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. М., 1996. С. 81.].

В последние годы в развитых странах повсеместно внедряется новый вид контроля – контроль эффективности. Суть его в том, что формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основной задачей контроля является действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые прибыльны и внешне выгодны, но не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства, контролем осуждаются. Контроль эффективности зародился в Швеции в 1960-х гг.[62 - См.: Николаев Ю. Н. Государственный контроль в развитых капиталистических странах // Контроллинг. 1991. № 2. С. 52.]

Г. А. Соловьев выделяет экономический (хозяйственный) контроль как отличающийся от «политического», «социального», «технического», «правового» контроля[63 - См.: Соловьёв Г. А. Экономический контроль в системе управления. М., 1986. С. 7–29.].

В то же время лишь немногие авторы стремятся разделить виды контроля в зависимости от уровня его осуществления (местного, регионального, федерального)[64 - См.: Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля в условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. № 9–10. С. 148.].
Новости
Библиотека
Обратная связь
Поиск