Коллектив авторов
Правовое регулирование государственного контроля


Как и другие функции общеорганизационного характера (принятие решения, прогнозирование, планирование, учет, регулирование, координация и т. д.), функция контроля распределяется в порядке разделения труда по управлению между различными частями политической системы общества в соответствии с их местом в этой системе и учетом особенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется. Рациональное распределение функции контроля между различными частями политической системы является важным условием ее эффективного осуществления.

Более глубокому раскрытию содержания функции контроля помогает анализ ее внутренней структуры. Процесс ее осуществления включает три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Такое понимание содержания функции контроля позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контроля, его место и роль среди иных управленческих функций.

В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла[88 - См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. С. 11.].

Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта[89 - См.: Горшнев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. 1987. С. 23.]. Контроль присущ всем государственным и общественным органам, независимо от их задач и рода деятельности. Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе политической организации общества, системе государственного или общественного механизма управления[90 - См.: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972. С. 269–271.].

Хотя контроль необходим в любой области общественной деятельности, он не является самоцелью и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений, поэтому не следует преувеличивать роль контроля, на что обратил внимание Б. М. Лазарев, возражая против встречающихся в литературе утверждений, что главное в управлении – проверка исполнения[91 - См.: Лазарев Б. М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления и управленческих решений // В кн.: Проблемы государства и права. М., 1976. С. 23.]. Подобное утверждение вольно или невольно ведет к принижению роли других функций управления.

Думается, что контроль, с одной стороны – неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого вида работ любого государства, а с другой стороны – самостоятельная, функционально обособленная деятельность, получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера.

Из сказанного следует вывод: контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций государства; по отношению к основным функциям государства он является функцией сопутствующей, вспомогательной, вторичной и объективно необходимой. Контроль как функция управления вызывается необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность.

Как функция управления контроль представляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования[92 - См.: Афанасьев В. Г. Указ. соч. С. 3.]. Контроль – своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные в системе параметры.

Особенности содержания контрольной деятельности позволяют специализировать на ней определенные подразделения и конкретных работников. Представляя собой сбор и переработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, контроль, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата[93 - См.: Малков В. Д., Веселый В. З. Указ. соч. С. 24.].

Одной из особенностей функции контроля является то, что, занимая в управленческом процессе особое место, она одновременно связана с реализацией других функций управления. Учет тесно связан с контролем, поскольку последний невозможен без накопления данных, получаемых с помощью учета. Вместе с тем по своему содержанию это различные функции.

В тесной связи находится функция контроля с функцией принятия управленческого решения. Это проистекает из роли контроля как источника информации, использование которого позволяет судить о содержании управленческой работы, ее качестве, результативности, положительном опыте. Если конечная цель управленческого решения – создать что-то новое, что-то изменить, привести в действие, улучшить, то систематическая и квалифицированная проверка на пути принятия решения до его конечной цели – исполнения – необходимое условие успеха. Выявляя достоинства и недостатки самого решения, организации его исполнения, контроль дает информацию для анализа достижения поставленной решением цели.

Таким образом, контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать, с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой – «как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности»[94 - См.: Вопленко Н. Н. Основные способы применения советского права. Ярославль, 1980. С. 35.].

В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц является одним из основных требований поддержания законности и правопорядка. Причем это требование предполагает осуществление глубоко продуманного, квалифицированного наблюдения за тем, чтобы реальная, фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала тому, что зафиксировано в законе, в максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан[95 - См.: Клочков В. В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. сб. научных трудов. М., 1994. С. 55, 56.]. Этому служат такие черты контроля, как непосредственность, оперативность, действенность, подчинение целям охраны права от нарушений, сопутствующий характер процессам управленческой работы, своеобразие процессуальной формы осуществления контроля и др. Контроль дает информацию, позволяющую судить о состоянии законности в аппарате государственного управления.

Конечная цель государственного контроля – борьба с нарушениями законов, осуществление наказания виновных лиц в форме, установленной законом, а также возмещение ущерба, причиненного противоправными действиями контролируемых организаций и лиц. Государственный контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения прав граждан и интересов государства. Контроль необходим государству для обеспечения его регулятивного воздействия на общественные отношения, утверждения дисциплины и порядка в обществе. Он противостоит стихии, анархии, дестабилизирующим процессам, вследствие чего без него немыслим социальный прогресс. Контроль неразрывно связан с понятием законности, так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в положениях закона.

Характерным признаком становления новой российской государственности стало появление множества ранее неизвестных контрольных органов, деятельность которых имеет самое непосредственное отношение к обеспечению законности в стране.

Не вызывает сомнения то, что создание действенной системы государственного контроля, отвечающей потребностям общества на современном этапе, предполагает реализацию совокупности мер, направленных на совершенствование методологии его проведения, нормативно-правовой базы и организации.

Совершенствование методологии проведения государственного контроля, с нашей точки зрения, включает: уточнение понятия государственного контроля; определение его цели и задач; определение принципов организации системы государственного контроля; установление четкой классификации органов государственного контроля; определение критериев и показателей оценки деятельности контрольных органов[96 - См., напр.: Данилевский Ю. Объединить усилия // Президентский контроль. 1996. № 1. С.13–18; Андреев В. Виды финансового контроля за предпринимательской деятельностью // Российская юстиция. 1998. № 10. С. 13, 14.].

Государственный контроль – это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, по использованию государственных средств и собственности, по оценке целесообразности принятия управленческих решений, связанных с проведением государственной экономической, социальной и экологической политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений[97 - См.: Бессарабов В. Г. Государственный контроль. Прокурорский надзор (различия и единство) // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: сб. статей. Барнаул, 1998. С. 129–132.].

Основная цель государственного контроля – обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти.

Основные задачи государственного контроля заключаются в выявлении правонарушений, а также в оценке законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности в целях принятия корректирующих мер, а в необходимых случаях – привлечения виновных к ответственности; в оценке целесообразности и обоснованности принимаемых управленческих решений межведомственного, межрегионального и общегосударственного значения с целью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения; в анализе состояния дел в подконтрольной сфере и информировании высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; в профилактике различных видов нарушений исполнительской дисциплины.

Система государственного контроля базируется на следующих основных принципах: законодательное определение статуса, полномочий и ответственности контрольных органов; наделение контрольных органов соответствующими государственными полномочиями, позволяющими им должным образом влиять на подконтрольные объекты, обеспечивая действенность контроля; независимость контрольных органов при осуществлении своих полномочий от государственных и муниципальных органов, организаций и должностных лиц; скоординированность действий контрольных органов; регулярность проведения контроля, высокий профессионализм проверяющих, применение хорошо зарекомендовавших себя методов проверок; неотвратимость наказания виновников выявленных на рушений исполнительской дисциплины; соизмеримость нарушений исполнительской дисциплины и мер воздействия к нарушителям; обязательное расследование инцидентов, связанных с нарушениями, с последующим их анализом, разработкой соответствующих мер и корректировкой нормативных актов и технических документов; гласность результатов проводимых проверок с сохранением государственной и коммерческой тайны проверяемых субъектов хозяйственной деятельности; единая методология проведения контроля, общая информационная база, обеспечивающая доступ к информации, не представляющей государственную тайну, всех органов государственного контроля, эффективная организация обратной связи, позволяющая установить непрерывный контроль за состоянием подконтрольного объекта; эффективность государственного контроля с точки зрения как его результативности (действенности), так и экономичности (обоснованности затрат на содержание контрольных органов, соответствия затрат результатам их деятельности).

Как целостная организационная система государственный контроль состоит из совокупности взаимосвязанных между собой элементов – субъектов, объектов и средств контроля (виды, формы, методы, технология, технические средства)[98 - См.: Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля в условиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. № 9. С. 148, 149.]. Целостность системы государственного контроля обеспечивается согласованным взаимодействием всех элементов и общими принципами построения.

Как уже отмечалось, государственный контроль имеет различные виды и формы, которые отличаются характером и глубиной контроля, содержанием контрольных функций, объемом контрольных полномочий, средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину, и другими признаками. Прокурорский надзор как один из видов государственного контроля имеет свою специфику.

Являясь составной частью системы государственного контроля, прокуратура придает ей завершенный вид. При этом как форма высшего государственного контроля прокурорский надзор является надведомственным (за редкими исключениями, определенными законом), который имеет приоритет перед другими контрольными, в том числе надзорными, органами. По своей политической и юридической природе он качественно отличается от контроля за соблюдением законов со стороны исполнительной власти тем, что распространяется на все органы исполнительной власти; на представительные органы, причем в очень специфической форме, и охватывает все без исключения сферы правовых отношений, поэтому высший государственный контроль, в первую очередь прокурорский надзор, нельзя заменить контролем органов исполнительной власти. В государстве, стремящемся стать правовым, представительные органы и суды ни в какой форме не могут контролироваться исполнительной властью.

Прокуратура распространяет свою деятельность на объекты, не подчиненные ей в административном отношении, и не ограничена рамками той или иной отрасли хозяйства. Органы прокуратуры обладают конкретными властными полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законов. Более того, активизация надзора прокуратуры приобретает особое значение в современных условиях, когда предпринимаются попытки создания структур, закрытых для контроля, а также наметились тенденции присвоения контролирующими органами полномочий правоохранительных органов.

Взаимодействие органов прокуратуры и контрольных (надзорных) органов обусловливается наличием внешней по отношению к взаимодействующим сторонам цели, достижение которой предполагает объединение усилий; организацией совместных согласованных действий, позволяющих участникам взаимодействия реализовывать общую для них деятельность; взаимным обменом действий, информацией, взаимным влиянием друг на друга, вызывающим изменения представлений о предмете взаимодействия, поведения взаимодействующих участников, а иногда и совершенствование организационной структуры органов, участвующих в согласованной деятельности[99 - См.: Акимов Л. Ю. Взаимодействие прокуратуры с органами государственного контроля (надзора) при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере электроэнергетики // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 9. С. 108.].

Рассуждая о проблеме взаимодействия прокуратуры и органов государственного контроля, следует иметь в виду, что контролирующие органы в силу характера своих функций хорошо ориентируются в подконтрольной деятельности, составляют широко разветвленную систему, имеют достаточную техническую оснащенность и довольно многочисленные штаты работников. Это позволяет рассматривать контролирующие органы как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. Взаимодействие органов прокуратуры и органов контроля (надзора) организуется и осуществляется с учетом возложенных на эти органы функций, а также полномочий соответствующих должностных лиц.

Практика показывает, что в настоящее время в работе органов прокуратуры и органов контроля (надзора) успешное распространение получили следующие формы взаимодействия: согласование планов их работы; взаимный обмен информацией, в том числе по фактам выявленных правонарушений; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законности; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; подготовка проектов нормативных актов; совместное участие в предупредительных мероприятиях (например, выступление в СМИ с совместными заявлениями и пр.); повышение квалификации работников прокуратуры и органов контроля (надзора) при организации и проведении встреч, лекций, семинаров, научно-практических конференций, в региональных учебных центрах и др.

Правильно организованное взаимодействие прокуратуры со специализированными органами контроля и надзора дает возможность прокурорам целенаправленно и эффективно планировать свою деятельность, а также положительно сказывается на создании обстановки неотвратимости ответственности за нарушения прав и свобод граждан. Прокуратура оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе. Это особенно важно в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором содержится ст. 7 «Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверок». Последнее обстоятельство также свидетельствует, что органы прокуратуры должны осуществлять взаимодействие не только с органами государственного контроля и надзора, но и с органами муниципального контроля.

В то же время, обеспечивая гармоничное сочетание контроля (надзора) с взаимодействием, стороны не должны забывать о приоритетной роли прокурорского надзора за исполнением законов контрольными и надзорными органами. Это необходимо для усиления активности этих органов в части выявления нарушений законодательства, устранения имеющихся в деятельности контрольных органов недостатков, укрепления общей организационной базы борьбы с правонарушениями. Прокурорский надзор оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе.

Таким образом, возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля (надзора) достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации. Пора понять, что необходимое условие функционирования любого государства и общества – стабильность права, поддерживаемая, прежде всего, с помощью государственного контроля за исполнением законов и иных нормативных актов.

В самой природе контрольной функции заключены, таким образом, некоторые весьма любопытные и своеобразные диалектические черты. Для усвоения существа этой функции нужно постоянно иметь в виду то, что она бывает возможна лишь при наличии заранее данных общих требований, норм, правил и при этом совершенно точно определенных и подлежащих неуклонному соблюдению. Функция контроля заключает в себе момент максимальной объективности. Контроль как бы «сличает», «подсчитывает», насколько определенные требования осуществлены. Отсюда и название этой функции – Le compte (счет).

§ 3. Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти

Контрольная функция исполнительной власти представляет собой сложную и неоднородную юридическую конструкцию. В зависимости от решаемых органами исполнительной власти задач устанавливаются различные формы контроля. Продолжение сопоставления исполнительной власти с государственной властью в целом позволяет выявить формы контроля, сходные законодательным органам и проявляющиеся в нормотворческой деятельности; свойственным судебной власти и проявляющиеся во внесудебном рассмотрении жалоб и других обращений граждан и организаций, а также контроль, обладающий признаками прокурорского надзора, т. е. направленный на обеспечение законности. Необходимо также учитывать, что в поле деятельности исполнительной власти находятся две основные сферы общественных отношений, первая из которых представлена отношениями, возникающими внутри самой системы органов исполнительной власти, а вторая – отношениями, возникающими с участием граждан и организаций либо между ними. Эти сферы общественных отношений принципиально отличаются характером связи между сторонами. Между субъектами отношений, складывающихся внутри самой исполнительной власти, между ее органами и должностными лицами, преобладают вертикальные связи типа «начальник – подчиненный». Даже в тех случаях, когда субъект управления формально не находится на более высокой ступеньке в иерархии, его властное положение по отношению к объекту управления устанавливается решением уполномоченного органа. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора контролирует использование бюджетных средств федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, государственными учреждениями и предприятиями. Данное явление наблюдается и в координационных, организационных отношениях с участием нескольких органов, объединяемых для решения общих задач. Властность позволяет использовать соответствующие методы управления: постановку задач, приказание, распоряжение. Иной характер имеют отношения с участием не входящих в систему исполнительной власти организаций и граждан. Здесь типичным является установление административно-правовых режимов и их поддержание. Соответственно, и контроль в этих сферах должен иметь существенные отличия.

В системе органов исполнительной власти преобладает контроль за качеством, своевременностью и эффективностью деятельности подконтрольных объектов, исполнением ими обязанностей, возложенных нормативными правовыми актами и прямыми указаниями и распоряжениями. Такой контроль охватывает все стороны деятельности и позволяет оперативно реагировать на изменения внешних условий, «настраивать» систему управления.

Во внешних отношениях прямое распорядительство имеет место в исключительных случаях и только в соответствии с федеральным законом. Управление осуществляется преимущественно посредством правового нормирования, правонаделения (разрешения), установления правовых режимов и их поддержания. Тем самым обеспечивается свобода частной жизни, предпринимательства, договорных отношений.

Отмеченное разнообразие форм государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, или административного контроля, всегда привлекало внимание ученых. Уже в начале – середине второй половины прошлого века была принята научным сообществом классификация контроля на ведомственный и надведомственный. Тогда же было обосновано выделение в качестве самостоятельного вида контроля административного надзора применительно к контролю, сходному по ряду признаков с прокурорским надзором.

Справедливости ради необходимо отметить, что органы административного надзора создавались много раньше. Так, Декретом Совета народных комиссаров СССР от 30 января 1922 г. «О горном надзоре» было учреждено Центральное управление горного надзора (ЦУГН). Декрет определил, что к надзору относится такая деятельность, которая связана с наблюдением (общий надзор) за точным выполнением законодательства в установленной сфере деятельности и наблюдением (технический надзор) за ведением операций (совершением действий) с точки зрения их правильности и безопасности[100 - См.: Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ исторического развития административного надзора в России: монография. Н. Новгород, 2009. С. 73.]. В течение короткого времени, пока не было завершено огосударствление горной промышленности, горный надзор не выходил за рамки предмета административного надзора. А. В. Мартынов в связи с этим констатирует, что проведенные в 1927 г., 1933 г., 1936 г. реорганизации органов горного надзора привели к тому, что мы и по сей день не можем определить, что относится к контрольным, а что – к надзорным полномочиям этого органа государственной власти[101 - Там же. С. 74.]. Приведенный пример свидетельствует о невозможности ограничения контрольных полномочий в вертикально интегрированной системе наблюдением исключительно за законностью.

Институт административного надзора получил теоретическое развитие во второй половине прошлого века в условиях плановой государственной экономики, когда значение данного вида контрольной деятельности было не столь существенным, как сейчас. Однако уже тогда было понятно, что довольно широкий круг правоотношений не нуждается в прямом тотальном государственном контроле, да и физически не может контролироваться. Это, прежде всего, частноправовые отношения, складывающиеся вне сферы государственной деятельности: личные имущественные отношения, общественный порядок, любительские охота и рыболовство, дорожное движение и др. Возможно, именно развитие дорожного движения, рост числа автомототранспортных средств в личном пользовании граждан послужили катализатором развития института административного надзора. Во всех этих сферах государство устанавливает правила (пожарной безопасности, санитарии, природопользования, охоты, рыболовства, дорожного движения), запреты определенного поведения в общественных местах (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков и др.). Эти правила отличаются стабильностью и обязательностью для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований надлежит осуществлять органам прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться постоянно. Такой надзор может обеспечить только исполнительная власть.

Также стало очевидно, что контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, отличается от административного надзора, поскольку применять одни и те же методы в отношении подчиненных и неподчиненных объектов управления невозможно.

Таким образом в основе разграничения государственного контроля и административного надзора лежит характер отношений между субъектом и объектом. В контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям. Наличие либо отсутствие подчиненности определяет другие отличительные признаки контроля и надзора, которые будут рассмотрены ниже.

К сожалению, в действующем законодательстве не проводится разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор»[102 - Мы можем привести лишь один пример четкой регламентации административного надзора, государственного контроля и производственного (корпоративного) контроля в федеральном законе – в ст. 8.1, 53 и 54 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 (ред. от 21.04.2011) № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 16.]. В нормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор)», «контроль и надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «контрольно-надзорная деятельность», содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваются к математическим выкладкам[103 - См.: Веремеенко И. И. Существующие трактовки финансово-правовых отношений и вопросы, которые они вызывают. // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник тезисов статей. М.: 2003. С. 16.]. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти, приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и в то же время не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении.

Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[104 - СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.]. Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен[105 - См.: Гессен В. М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907–1908. С. 57.], такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов[106 - См.: Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ исторического развития административного надзора в России: монография. С. 64.] и автор данного параграфа.

Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора, один пример.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[107 - В редакции от 28.07.2012. Первоначальная редакция см.: СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.] предусматривает государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со ст. 32–35 данного ФЗ государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется специально уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[108 - В редакции от 07.07.2012. Первоначальная редакция см.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.]. Иных вариантов не предусмотрено. Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного или санитарно-эпидемиологического надзора, входящими в структуру некоторых федеральных органов исполнительной власти. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» лишает контрольную деятельность правовой основы.

Использование в гл. 6 данного Федерального закона и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ более точного термина «административный надзор» позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления контроля за соблюдением требований технических регламентов в органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых та кой контроль (но уже не административный) регулируется нормами корпоративного права.

Правда, в последних изменениях федерального законодательства все шире используются термины «федеральный государственный надзор» и «региональный государственный надзор», по своему содержанию соответствующие административному надзору[109 - См.: Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4590.].

Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов. Например, ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность осуществления со стороны федерального органа исполнительной власти оценки достижения целевых прогнозных показателей и расходования субвенций из федерального бюджета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия[110 - Федеральный закон в ред. от 02.05.2012 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.].

Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, – это суженный контроль[111 - См.: Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. С. 13.]. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательным правилам поведения, т. е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены норма тивным правовым актом[112 - См. напр.: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.], то проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности.
Новости
Библиотека
Обратная связь
Поиск