Коллектив авторов
Правовое регулирование государственного контроля


Несмотря на серьезные достижения в указанной сфере, часть из них не может быть реализована по отношению к отдельным видам государственного (муниципального) контроля и надзора вследствие неопределенности в вопросе об отнесении того или иного вида государственного (муниципального) контроля и надзора к полностью регулируемому Законом № 294-ФЗ, регулируемому им частично или регулируемому иными федеральными законами[7 - См.: Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010. С. 168.].

После произведенного в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ перераспределения государственных функций по уровням государственной власти с определением источников финансирования реализации государственными органами исполнительной власти субъектов РФ передаваемых им полномочий федеральных органов исполнительной власти возникла необходимость осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий.

В настоящее время эта работа продолжается в тех сферах, где разграничение полномочий не было произведено либо было произведено недостаточно. Распоряжением Президента РФ от 27 июня 2011 г. № 425-рп образована рабочая группа по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которая рассматривает вопросы перераспределения полномочий, в том числе, в сфере контроля и надзора[8 - См.: Зырянов С. М. Административный надзор: монография. М., 2010. С. 45.].

Развивающийся процесс разграничения предметов ведения и полномочий потребует разработки предложений по совершенствованию правового регулирования осуществления функций государственного контроля и надзора в части переданных полномочий. Очевидна необходимость конкретизации законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного (муниципального) контроля и надзора в целях установления закрытого перечня всех видов государственного контроля и надзора и муниципального контроля с указанием, в соответствии с какими законодательными актами такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются. Для каждого вида государственного контроля (надзора) должны быть разработаны и утверждены соответствующие положения.

В целях организации контроля за правильным функционированием государственной и муниципальной администрации (далее – публичных служб) также были предприняты существенные меры. В соответствии с Концепцией административной реформы они касались уточнения предмета контроля и его организации, т. е. не только соответствия требованиям нормативных правовых актов, но и результативности и эффективности деятельности публичных служб.

Указанные новеллы в определении предмета контроля отвечают тенденциям зарубежного законодательства в данной сфере. Так, в англосаксонском праве различаются термины «efficacite», «efficience», «value for money» (Т. Проссер, У. Грозвик, Р. Гилмур, Д. Дженсен, Л. Вашш и др.). Например, критерии эффективности и целесообразности традиционно являются предметом внутреннего контроля за деятельностью государственной администрации в Италии (Э. Феррари).

Критерии экономичности и результативности как предмет контроля деятельности публичных служб в России только начинают вводиться. Технические приемы, процедуры и методы такого контроля отличаются от обычного контроля за соблюдением нормы.

Результативные принципы организации контроля внедрялись в рамках повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Показатели для оценки эффективности и результативности деятельности публичных служб утверждены указами Президента РФ[9 - См.: Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».].

Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 утвержден Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и форма доклада высших должностных лиц субъектов РФ о достигнутых значениях показателей.

Аналогичные вопросы регламентированы распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р в отношении оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

В ходе административной реформы большое внимание уделялось четкому и исчерпывающему процедурно-процессуальному правовому регулированию порядка реализации контрольных функций и полномочий государственных органов. Регламентация порядка контрольной деятельности имеет в основном ведомственный характер и находит отражение в административных регламентах органов исполнительной власти[10 - См., напр.: Регламент Министерства транспорта РФ (утв. 03.03.2006), регламент Министерства сельского хозяйства РФ (утв. 05.10.2011 № 351), регламент Федерального агентства по туризму (утв. 20.08.2009 № 190).]. И хотя очевидна целесообразность подготовки самостоятельных регламентов исполнения функции государственного контроля, подобные случаи были единичными. В качестве примера приведем Административный регламент Министерства регионального развития РФ (далее – Минтранса России)по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, утвержденный приказом Минрегиона России от 25 октября 2010 г. № 460.

Внедрение административных регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, из которых складывается контрольная деятельность, рационализировать содержание документов и материалов, связанных с результатами и сроками исполнения государственными органами контрольной функции.

С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. (далее – Концепция 2011–2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.

В разделе III Концепции 2011–2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.

В 2012 г. работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжается, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю. Так, на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, состоявшемся 21 февраля 2012 г., приняты решения по совершенствованию контрольно-надзорных функций в сфере деятельности Минпромторга России, Росстандарта, МЧС России и др.[11 - См.: Протокол заседания от 21.02.2012 № 130.]

При разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору).

В открытом доступе в сети Интернет должны размещаться юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, предмету проверки. Также должны быть доступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов их проведения.

Практика исполнения контрольно-надзорных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления свидетельствует о фактах участия организаций, подведомственных органам власти и местного самоуправления, в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом на указанные организации не распространяются нормы Закона № 294-ФЗ. Кроме того, существует практика необоснованного наделения контрольными полномочиями учреждений и организаций на региональном и муниципальном уровнях. Соответственно следует четко законодательно разграничить собственно контрольные функции и контрольные полномочия органов исполнительной власти и полномочия органов организаций по предоставлению услуг в сфере действия Закона № 294-ФЗ. В целях устранения выявленных проблем необходимо внести соответствующие поправки не только в указанный Закон, но и в отдельные отраслевые законодательные акты.

Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.

В целях эффективного государственного управления в указанной сфере предполагается завершить введение в эксплуатацию информационной системы «Мониторинг и оценка эффективности деятельности контрольно-надзорных органов» для постоянного мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора).

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 2011–2013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.

Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента РФ «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»: в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).

Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации ставит перед наукой административного права новые исследовательские задачи, связанные с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного контроля и процедурам его проведения.

Настоящая монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Аппарата Счетной палаты и Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ им. М. В. Ломоносова, посвящена анализу современных и предстоящих преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В ней раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран. Хотя контроль осуществляется государственными органами всех ветвей власти, основное внимание уделяется исследованию контрольно-надзорной деятельности государственного исполнительского аппарата, осуществляемой органами власти, наделенными соответствующей компетенцией. Издание предназначено для государственных служащих, в обязанности которых входит осуществление контрольных и надзорных функций, а также для научных работников, аспирантов, студентов и всех тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

Глава 1

Правовая природа и назначение государственного контроля

§ 1. Содержание и сущностная характеристика государственного контроля

Контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни. Его существование и особенности проявления порождены комплексом социально-экономических факторов, отражающих важнейшие закономерности социального развития, поэтому для эффективного использования возможностей контроля в решении стоящих перед ним задач немаловажное значение имеет правильное понимание его сущности.

Термин «контроль» с начала его появления употреблялся для обозначения некоего сличения, проверки. Так, если в «Толковом словаре русского языка» Д. Ушакова контроль определяется как наблюдение, надсмотр над чем-нибудь с целью проверки[12 - Толковый словарь русского языка: в 4 т. Т. 1 / под ред. проф. Ушакова Д. М., 1996. С. 725.], то у В. Даля контроль – это «учет, поверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся поверкою отчетов»[13 - Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979. С. 401.]. В «Словаре русского языка» С. И. Ожегова «контроль – это: 1) проверка, а также наблюдение с целью проверки; 2) лица, занимающиеся этим делом, контролеры»[14 - Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 250.]. В «Большой советской энциклопедии» «контроль (франц. controle, от contrerole – список, ведущийся в двух экземплярах) – проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений»[15 - Большая советская энциклопедия. Т.13. М., 1973. С. 70.]. В Англии этим словом первоначально называли второй экземпляр списка, предъявляемого одним финансовым агентом другому для сличения с оригиналом[16 - См.: Игошев К. Е. Социальный контроль и профилактика преступлений. Горький, 1976. С. 29.].

Впоследствии содержание данного термина значительно расширилось в связи с тем, что его стали использовать для обозначения одной из функций управления обществом. Это предопределило распространение понятия «социальный контроль», широко используемого ныне в философии, экономической, юридической и других общественных науках. Полагаем, что определение сущностного содержания «социального контроля» имеет важное значение для установления правовой природы государственного контроля.

Интересно, что понимание социального контроля неоднозначно в различных областях научных знаний. Например, в философии получило распространение определение социального контроля как совокупности процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т. п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы[17 - См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 187.].

Философия рассматривает социальный контроль как особую социальную функцию, обусловленную характером производства и распределения продуктов. Функция контроля возникла на ранней стадии развития человечества в эпоху первобытнообщинного строя с переходом людей к родовой форме организации[18 - См.: Лебедев П. Н. Социальное управление. Л., 1982. С. 31–42; Тимофеев Ю. Н. Управленческие отношения социалистического типа. Красноярск, 1984; Хан С. М. Управленческие отношения социализма. М., 1982.].

«В самом общем виде, – отмечает В. И. Туровцев, – контроль представляет собой систему мер, направленных на реализацию требований общества или каких-то социальных групп в целях регулирования общественных отношений»[19 - Туровцев В. И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974. С. 10.].

Таким образом, сфера применения социального контроля весьма широка, что обусловливает многообразие конкретных форм и способов его осуществления. В связи с этим отдельные общественные науки в рамках приведенного философского понятия вырабатывают свои, более конкретные, определения социального контроля, содержание которых обусловливается, прежде всего, спецификой предмета исследования той или иной науки.

Например, известный польский социолог Я. Щепаньский пишет: «Каждая социальная группа вырабатывает… ряд мер, способов внушения и убеждения, предписаний и запретов, систем принуждения и давления вплоть до применения физического насилия, систему способов выражения признания, отличия, наград, благодаря которым поведение подгрупп и индивидов приводится в соответствие с принятыми образцами деятельности, осуществляется с соблюдением критериев ценностей – словом, при помощи которой формируется конформизм членов. Эту систему мы называем системой социального контроля»[20 - Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969. С. 102.].

В науке управления социальный контроль рассматривается как одна из составных частей, функций управления. В связи с этим среди специалистов в этой области научных знаний получило наиболь шее распространение определение, согласно которому социальный контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта в целях устранения его отклонений от заданных параметров[21 - Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 240.].

Из определения социального контроля, выработанного наукой управления, видно, что его сущность состоит в применении таких мер, которые обеспечивают возможность наблюдения за определенным объектом и проверки его соответствия предъявляемым требованиям. Вместе с тем контроль не является только средством получения определенной информации. «Выявляя отклонения и их причины, – указывает В. Г. Афанасьев, – контроль определяет пути корригирования организации объекта управления, способов воздействия на субъект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы»[22 - Там же.].

В. М. Горшенев и И. Б. Шахов обращают внимание на то, что контрольная деятельность «…сопутствует динамическим процессам общественной жизни, сопровождает их, способствует и обеспечивает развитие общественных отношений с предоставлением подконтрольным объектам возможностей для самостоятельного, инициативного воздействия в рамках допустимой модели. И в этом смысле сущность контроля состоит в выявлении соответствия деятельности тех или иных органов и лиц, поставленных перед ними задач, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и способов их достижения, а также их причин, чтобы создавать предпосылки для глубокого знания и корректировки процессов управления»[23 - Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 32.].

По мнению Е. В. Шориной, процесс осуществления контроля включает в себя три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации[24 - См.: Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 23.].

Следует отметить, что термин «коррекция» имеет латинское происхождение и означает исправление; корректировать означает вносить коррективы, поправки во что-либо, исправлять что-либо[25 - Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 255, 256.]. Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что авторы вы шепроцитированных высказываний не рассматривают контроль как корректировку в собственном смысле этого слова, употребляя такие выражения, как «определение путей корригирования», «создание предпосылок для корректировки», «разработка мероприятий по корректировке и принятие мер к их реализации».

Тем самым определяется одна из существенных особенностей социального контроля, которая состоит в том, что в процессе управления он используется не столько в качестве средства регулирования общественных отношений, сколько в качестве средства организации, создания предпосылок для такого регулирования.

Е. В. Шорина, справедливо возражая против встречающихся в литературе утверждений, что главное в управлении – проверка исполнения, указывает: «Хотя контроль необходим в любой области общественной деятельности, он не является самоцелью и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений. Не следует поэтому преувеличивать роль контроля… Подобное преувеличение вольно или невольно ведет к принижению других функций управления»[26 - Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. С. 25.].

Польский профессор Е. Старосьцяк отмечает, что контроль в сфере управления имеет вторичный, производственный характер, поскольку касается деятельности, которая уже существует помимо и независимо от контроля[27 - См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 199.]. Социальный контроль в этой связи он определяет как «наблюдение, определение или выявление фактического положения дела, сопоставление фактического положения дела с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях, однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки»[28 - Там же. С. 199.].

Таким образом, социальная значимость контроля определяется тем, что с его помощью выявляются различные отклонения, их причины и создаются организационные предпосылки для последующего устранения этих несоответствий.

В плане раскрытия содержания контрольной деятельности большинство авторов придерживаются единого понимания назначения проверочных действий, определяющих их проведение с целью установления законности, правильности и целесообразности контролируемой деятельности.

В числе правовых аспектов контрольной деятельности интерес представляет разработка вопросов о взаимосвязи контроля и власти как общественного отношения, о властном характере контрольных действий и некоторые другие.

Подчеркивая властный характер контрольной деятельности, Ю. М. Козлов указывает, что «властность контроля проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения»[29 - Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством в СССР. Ч. 1. М., 1979. С. 63.].

Ряд авторов отмечают, что «существует различное понимание сути контроля: а) контроль как собственно власть; б) контроль как некий механизм (технология власти); в) контроль как принадлежность власти ее субъекту (тому, кто несет власть, обладает ею)»[30 - Клепач А., Кузнецов П., Крючкова П. Корпоративное управление в России в 1995–1996 // Вопросы экономики. 1996. № 1. С. 73.].

По мнению Ф. Ш. Измайловой, контроль может рассматриваться как система наблюдения и проверки процессов функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результатов их выполнения, выявления отклонений от требований, сформированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов[31 - См.: Измайлова Ф. Ш. Государственный контроль (понятие, принципы, система государственного контроля) // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора: сб. научных трудов. М., 1996. С. 29.].
Новости
Библиотека
Обратная связь
Поиск