Коллектив авторов
Правовое регулирование государственного контроля

Правовое регулирование государственного контроля
Коллектив авторов

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран.

Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

Правовое регулирование государственного контроля

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

* * *

Авторский коллектив

Абузярова Н. К., д-р. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП при Правительстве РФ – § 4 гл. 5.

Акимов Л. Ю., канд. юрид. наук, директор по правовому обеспечению ОАО «Федеральная сетевая компания единой энергетической системы» дтректор ОАО «МРСК Холдинг» – § 6 гл. 5 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым).

Ашиткова Т. В., канд. юрид. наук, старший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 1, 2 гл. 3 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым), § 4 гл. 3.

Бессарабов В. Г., д-р., юрид. наук, профессор, государственный советник юстиции 3 класса, зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 1, 2 гл. 1(в соавт. с М. В. Маматовым), § 1 гл. 2 (в соавт. с М. В. Маматовым), § 1, 2 гл. 3 (в соавт. с Т. В. Ашитковой), § 3 гл. 3 (в соавт. с М. В. Маматовым), § 6 гл. 5 (в соавт. с Л. Ю. Акимовым).

Бут Н. Д., д-р. юрид. наук, старший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – гл. 6.

Васильев А. А., канд. юрид. наук, директор Высшей школы государственного аудита (факультета) МГУ имени М. В. Ломоносова – § 1 гл. 5 (в соавт. с С. М. Шахраем).

Едкова Т. А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации – библиография.

Еремина О. Ю., младший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ – § 3 гл. 5 (в соавт. с Н. В. Путило, Е. В. Пуляевой).

Зырянов С. М., д-р. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ – § 3 гл.1.

Калмыкова А. В., старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ – § 4 гл.1, § 7 гл. 5.

Касаткина Н. М., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ – § 1 гл. 7 (в соавт. с В. И. Лафитским, И. Г. Тимошенко, А. Н. Пилипенко, Н. Ю. Трещетенковой).

Кичигин Н. В., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ – § 2 гл. 5 (в соавт. с Садовской Т. Н.).

Кузнецов В. И., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ – § 3 гл. 4.

Лафитский В. И., канд. юрид. наук, заместитель директора по научной работе ИЗиСП при Правительстве РФ, заслуженный юрист Российской Федерации член-корреспондент Международной академии сравнительного права – § 1 гл. 7 (в соавт. с И. Г. Тимошенко, А. Н. Пилипенко, Н. М. Касаткиной, Н. Ю. Трещетенковой).

Лебедева Е. А., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ – § 1, 2 гл. 4.

Лукьянова В. Ю., канд. филос. наук, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ – § 5 гл. 5.

Маматов М. В., канд. юрид. наук, младший советник юстиции, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 1, 2 гл. 1 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым), § 1 гл. 2 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым), § 2, 3 гл. 2, § 3 гл. 3 (в соавт. с В. Г. Бессарабовым).

Ноздрачев А. Ф., д-р., юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ – введение, основные выводы и рекомендации.

Пилипенко А. Н., канд. юрид. наук, ведущий сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ – § 1 (в соавт. с В. И. Лафитским, И. Г. Тимошенко, Н. М. Касаткиной, Н. Ю. Трещетенковой), § 3 гл. 7.

Пуляева Е. В., канд. юрид. наук, и.о. ведущего научного сотрудника отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ – § 3 гл.5 (в соавт. с О. Ю. Ереминой, Н. В. Путило).

Путило Н. В., канд. юрид. наук, зав. отделом социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ – § 3 гл.5 (в соавт. с О. Ю. Ереминой, Е. В. Пуляевой).

Садовская Т. Д. канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права Института государства и права тюменского государственного университета – § 2 гл. 5 (в соавт. с Н. В. Кичигиным).

Субанова Н. В., канд. юрид. наук, советник юстиции, зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 8 гл. 5.

Тимошенко И. Г., канд. юрид. наук, зав. отделом конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ – § 1 гл. 7 (в соавт. с В. И. Лафитским, А. Н. Пилипенко, Н. М. Касаткиной, Н. Ю. Трещетенковой).

Трещетенкова Н. Ю., старший научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства зарубежных стран ИЗиСП при Правительстве РФ – § 1 (в соавт. с В. И. Лафитским, И. Г. Тимошенко, А. Н. Пилипенко, Н. М. Касаткиной), § 2 гл. 7.

Шахрай С. М., д-р. юрид. наук, профессор, руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации – § 1 гл. 5 (в соавт. с А. А. Васильевым).

Введение

В 2011 г. истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) (далее – Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

Целью проведения административной реформы являлось ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора. Согласно указанной Концепции деятельность органов управления должна быть ориентирована на результат[1 - См.: Административная реформа в России: науч. – практ. пособие / под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т. Я. М., 2004; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч. – практ. пособие / под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т. Я. М., 2008.].

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, также указывается на осуществление институциональных преобразований в системе контроля (надзора), которые включают: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.

В рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб.

С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государственном контроле. Существенные результаты достигнуты в правовом регулировании контроля деятельности бизнес-структур. Важным итогом мероприятий административной реформы стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль ного контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) (вместо морально устаревшего Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»).

В настоящее время Закон № 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору)[2 - См.: Бут Н. Д., Ларьков А. Н., Паламарчук А. В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.].

Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений об их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.

Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов.

В Законе № 294-ФЗ довольно четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных).

Важным элементом новой организации государственного контроля в сфере бизнеса стало определение новой роли прокуратуры РФ в осуществлении государственного контроля (надзора)[3 - См.: Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999; Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.]. К компетенции органов прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки; согласование деятельности контролирующих органов; осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих органов и др.

На Минэкономразвития России возложены обязанности по разработке мер, направленных на совершенствование системы проверок, осуществлению мониторинга за соблюдением выполнения сводного плана контрольных мероприятий, подготовке предложений по совершенствованию законодательства о контроле и др.[4 - См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: сб. метод. матер. / под общ. ред. Буксмана А. Э. М., 2010.]

В 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие требованиям Закона № 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее – Закон № 242-ФЗ) внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т. д.[5 - См., напр.: Калмыкова А. В. Основные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования // Журнал российского права. 2007. № 5.]

Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства РФ в целях реализации Закона № 242-ФЗ (протокол от 14 октября 2011 г. № 126). График предусматривает подготовку положений о государственном контроле (надзоре) в 30 важнейших сферах государственной деятельности.

В рамках деятельности Правительственной комиссии по административной реформе в течение 2010–2011 гг. проводилась активная работа по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного регулирования в сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти. На еженедельных заседаниях Правительственной комиссии рассматривались и утверждались планы работы федеральных министерств, служб и агентств по данному направлению административной реформы, проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов, которыми вносились изменения в существующую систему государственного контроля (надзора)[6 - См.: Протоколы заседаний Правительственной комиссии по административной реформе от 17, 23 ноября, 7, 21 декабря 2010, от 25 января, 1 февраля, 1, 15 марта, 11 июля 2011 и др.].