Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел

Реформы Извольского значительно улучшили работоспособность министерства иностранных дел и кадровую обстановку в ведомстве; в то же время некоторые недостатки системы было невозможно устранить в реалиях эпохи Николая II, например, снизить влияние Государственного Совета и Думы на деятельность кадровых дипломатов и МИДа в целом. Хотя в первую очередь они осуществляли представительские функции, именно Государственный совет и Дума отвечали за бюджет и решали, стоит ли увеличивать финансирование министерства. В подобных условиях министр был вынужден постоянно вести переговоры с Думой и убеждать депутатов в необходимости увеличения финансирования МИДа.

На эффективности деятельности внешнеполитического ведомства сказывался и единоличный характер управления государством: важные решения не принимались коллегиально, ведь полномочия в основном сосредотачивались в руках императора и министра иностранных дел. Не было налаженной системы сотрудничества между генштабами армии и МИД, не хватало и должного надзора законодательных органов за деятельностью внешнеполитического ведомства.

После поражения в русско-японской войне 1904–1905 гг. и первой революции 1905–1907 гг. была необходима корректировка внешнеполитического курса. Чтобы укрепить и модифицировать союз с Францией, были заключены новые соглашения с Великобританией и Японией, что положило конец предыдущей политике равноудаленности от Лондона и Берлина. Последним кадровым дипломатом на посту министра иностранных дел России в 1910–1916 гг. становится С. Д. САЗОНОВ. При нем завершается начатая Извольским реформа центрального аппарата МИД. Сазонов, как и его предшественник, пытался проводить политику балансирования, с одной стороны поддерживая связи с Германией, а с другой – не допуская подрыв доверия между Россией и Францией и ликвидацию их союза.

Становление НКИД. Дипломатия Советского Союза в межвоенный период. 1917–1941

К 1917 г. Российская империя находилась в глубоком кризисе, который затронул все области общественной жизни. Первая Мировая война и неудачные действия правительства окончательно свели на нет возможность реструктуризировать государственные институты. После февральской революции 1917 г., падения монархии и непродолжительного пребывания у власти Временного правительства в октябре 1917 г. большевики организовывают переворот. Внешнеполитическая концепция советского правительства кардинально отличалась от царской: в основополагающем документе «Декрет о мире» 1917 г. провозглашается отказ от тайной дипломатии и построение «всеобщего и демократического мира без аннексий и контрибуций», а главной целью становится победа мировой революции. Тем не менее, спустя несколько лет догматичность внешней политики большевиков смягчается, а идеи мировой революции уступают призывам к мирному сосуществованию с капиталистическими странами. В связи с восстановлением дипломатических отношений с капиталистическими странами в 1920-х гг. в ходе «Полосы признаний» появляется необходимость расширить штат Народного комиссариата иностранных дел, так как бо́льшая часть кадровых дипломатов царской России, преимущественно представителей дворянства, отказалась сотрудничать с большевиками. Начинает формироваться новое поколение дипломатических работников, которое активно участвует в предвоенных мирных конференциях и в 1930-е гг. получает опыт многосторонней дипломатии в Лиге Наций.

Период советской дипломатии отсчитывается с 26 октября 1917 г., с учреждения НАРОДНОГО КОМИССАРИАТА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ. Профессиональные дипломаты выступали за «единую и неделимую Россию» и присоединились к Белому движению, поэтому новая власть столкнулась с нехваткой кадров. Правительство пошло на радикальные меры: новые дипломаты были представлены преимущественно большевиками и революционерами, в НКИДе трудилось около 200 человек. Многие из них, долгие годы прожив в эмиграции, владели иностранными языками и разбирались в основах международной политики.

Первым наркомом иностранных дел стал Л. Д. ТРОЦКИЙ, которого вскоре сменил Г. В. Чичерин. При нем НКИД стал заниматься вопросами установления дипломатических связей с государствами, вырабатывал ключевые направления внешней политики РСФСР. Во главе ведомства стоял народный комиссар, у которого было несколько заместителей. Функционировали Секретариат и отделы по направлениям, как региональным, так и функциональным. Так, один из отделов курировал отношения с нейтральными странами.

Одной из проблем первых лет функционирования НКИД был процесс присвоения дипломатических рангов, так как все звания и чины, существовавшие в Российской империи, упразднялись. В дипломатических представительствах была учреждена новая должность полномочного представителя страны.

Преобразования снова потребовались после образования СССР в 1922 г. Для налаживания экономических связей создавались торговые представительства, деятельность которых стала официально регламентированной лишь в 1933 г. В связи с активизацией деятельности НКИД после «полосы признаний» в рамках ведомства потребовалось создание новых структур: так появилось три Западных отдела, которые отвечали за отношения со странами Европы, Латинской Америки и США, добавился второй Восточный отдел. Среди функциональных структур учреждались отделы печати, хозяйственного учета, протокольных дел, учебный отдел.

На дипломатическом поприще того времени плодотворно служили А. М. КОЛЛОНТАЙ и Г. В. ЧИЧЕРИН. А. М. Коллонтай, участница революционного движения, получила высшее образование в Германии и знала несколько иностранных языков. С 1922 г. Коллонтай стала полпредом, работала в Швеции, Норвегии, Мексике. В период советско-финской войны 1930–1940 гг. Коллонтай удалось добиться смягчения позиции Швеции в отношении СССР, а в 1944 г. она снова выступала посредником в советско-финских переговорах.

В 1918–1930 гг. на посту наркома иностранных дел служил Г. В. Чичерин. Происходивший из дворянского рода и проработавший некоторое время на службе в царском МИД, Чичерин обладал необходимым опытом для развития дипломатии нового государства. Нарком иностранных дел был известен своей работоспособностью, заботой о сотрудниках; благодаря Чичерину удалось создать новую профессиональную дипломатическую службу. В 1922 г. Г. В. Чичерин представлял СССР на Генуэзской конференции, успешно отстаивая интересы своей страны, и заключил необходимый СССР Раппальский договор с Германией. Однако из-за расхождения во взглядах с руководством СССР, в то время активно пропагандировавших идеи мировой революции, в 1930 г. Чичерин был фактически отстранен от должности.

В межвоенный период главная цель советской дипломатии заключалась в укреплении мира и содействии процессам разоружения. Советская делегация с 1927 г. принимала участие в работе Подготовительной комиссии к Конференции по разоружению в Швейцарии, а в 1932–1934 гг. – в самой Конференции. После 1933 г. становится очевидной угроза Советскому Союзу со стороны Германии: сворачивается военное сотрудничество, снижается уровень отношений. В это время пост наркома иностранных дел занимает М. М. ЛИТВИНОВ. В 1934–1939 гг. он также выполнял функции представителя СССР в Лиге Нации, отстаивая интересы Советского Союза на многосторонних площадках и выступая за развитие отношений с Великобританией, Францией и США с целью создания системы коллективной безопасности. Однако после провала англо-французской линии на Мюнхенской конференции и развала системы союзов с Францией Литвинов был заменен В. М. Молотовым.

В 1939 г. происходят новые структурные изменения в НКИД: теперь в системе внешнеполитического ведомства упор делается на региональный подход за счет увеличения числа территориальных отделов. Новая система просуществовала до окончания Второй мировой войны. В конце 1930-х гг. вновь наблюдается недостаток профессиональных кадров из-за потери дипломатического состава в ходе репрессий; уровень работоспособности НКИД значительно снизился. В таких условиях бо́льшую часть внешнеполитических вопросов лично решали Генеральный секретарь ЦК ВКП(б) И. В. Сталин и нарком иностранных дел В. М. Молотов.

Советская дипломатия в период Великой Отечественной войны. 1941–1945

В конце 1930-х гг. многие сотрудники НКИД подверглись репрессиям, на их место пришли идеологически надежные молодые сотрудники из партийных школ, из-за чего профессиональная подготовка дипломатических кадров снизилась. Чтобы решить эту проблему, в 1939 г. создается Высшая дипломатическая школа. В 1943 г. открывается факультет международных отношений в МГУ.

После начала Великой Отечественной войны стало жизненно важным перестроить работу НКИД и добиться мобилизации сил дипломатических работников и полной слаженности всех структур. Одной из главных задач ведомства стало ведение переговоров с нейтральными странами с целью добиться союзнических отношений. В условиях боевых действий НКИД должен был наладить связь с дипломатическими представительствами за рубежом, чтобы информация поступала в обе стороны. Военное время повлияло и на характер принятия решений в стране: созданный в 1941 г. Государственный Комитет Обороны обладал неограниченной властью и по сути отвечал за формирование внешней политики СССР. Некоторые отделы были объединены или упразднены, дипломатический штат сократился из-за призыва на военную службу для защиты страны от немецких захватчиков. Работой дипломатических служб СССР за границей занимался первый заместитель наркома А. Я. Вышинский. Он также отвечал за вопросы эвакуации дипломатических работников и их семей и добивался того, чтобы его подчиненные были обеспечены всем необходимым в условиях голода, разрухи и других тягот военного времени.

В годы войны также было упразднено понятие полномочного представителя, а дипломаты СССР стали получать ранги и звания, принятые в международной практике, что значительно повысило авторитет советских дипломатических работников за рубежом. В 1943 г. для сотрудников НКИД была принята единая форменная одежда, напоминавшая военные мундиры.

В годы Великой Отечественной Войны существенную роль сыграл В.М. Молотов: после создания Государственного Комитета Обороны его назначили заместителем председателя, И. В. Сталина. Вячеслав Михайлович был задействован на Тегеранской, Ялтинской и Потсдамской конференциях, напрямую участвовал в процессах строительства нового миропорядка. Именно при Молотове СССР выступил одним из главных архитекторов нынешней ооноцентричной системы международных отношений, принципы которой отечественная дипломатия продолжает отстаивать и по сей день.

В условиях начавшейся Великой Отечественной войны исключительно важные задачи ложились на советскую внешнюю политику. Основным содержанием дипломатической деятельности Советского государства стало обеспечение благоприятных международных условий для успешного отпора фашистским агрессорам, быстрейшего изгнания их с советской земли и окончательного разгрома. Главной конкретной задачей советской дипломатии было объединение всех сил, противостоящих блоку фашистских агрессоров: создание коалиции СССР, Великобритании, США и других стран, готовых к сотрудничеству в войне. К 1942 г. образовалась антигитлеровская коалиция, однако помощь СССР со стороны союзников в основном ограничивалась материальными поставками, так что основная тяжесть войны по-прежнему лежала на СССР. Главным камнем преткновения в отношениях между союзниками оставалась проблема открытия «второго фронта» – эту задачу удалось решить только в июне 1944 г. В 1945 г. было принято решение о вступлении в войну против Японии Советского Союза после окончательной победы над фашистской Германией.

После коренного перелома на Московской, Тегеранской и Ялтинской конференциях, проходивших в условиях Второй мировой войны, началось обсуждение будущего мироустройства, в том числе и будущего Германии, стран Центральной и Восточной Европы, Балканского полуострова. Отдельные встречи союзников (в Думбартон-Оксе и Сан-Франциско) были посвящены созданию Организации Объединенных Наций как центрального элемента послевоенного миропорядка.

СССР в эпоху холодной войны. 1945–1991

По окончании Второй мировой Войны СССР стал одной из крупнейших держав в новой складывающейся биполярной системе международных отношений; объем работы дипломатических служащих увеличился в несколько раз. Возникла необходимость реструктуризировать внешнеполитическое ведомство исходя из новых международных реалий.

15 марта 1946 г. Народный комиссариат иностранных дел СССР был преобразован в МИНИСТЕРСТВО ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ СССР. Его руководство состояло из министра, его заместителей, коллегии и группы советников министра. Министерство разделялось на отделы: территориальные (всего их было 14), функциональные, административно-хозяйственные и вспомогательные. Из-за расширения дипломатических связей и появления новых государств в связи с процессами деколонизации появились новые отделы – Шестой европейский, Отдел Юго-Восточной Азии и Отдел по делам ООН. Увеличился и численный состав МИД – с 755 сотрудников до 1642. Росту профессионального уровня новых дипломатических работников способствовало учреждение в 1944 г. Московского государственного института международных отношений (МГИМО), ставшего кузницей дипломатических кадров.

К концу XX в. на пяти континентах работало около 140 посольств Советского Союза. Возросла роль функциональных отделов и подразделений: МИД стал уделять больше внимания развитию экономических и культурных связей между странами. Создается отдел дипломатическо-курьерской связи, отвечающий за доставку диппочты. Особое значение имело разделение МИД на многочисленные структуры, которые занимались отдельными направлениями. Так, существовало два управления, работа которых была направлена на развитие отношений с социалистическими странами: одно управление отвечало за европейскую часть, второе – за азиатскую. На первых порах основной задачей советской дипломатии было следование курсу мирного сосуществования со всеми странами и вовлечение все большего числа государств в содружество социалистических стран. Не менее важную роль играло налаживание отношений с недавно появившимися странами, получившими независимость в ходе процесса деколонизации – молодые государства нуждались в экономической и политической помощи, которую СССР был готов оказать. Работы в управлениях хватало.

Особое значение имел новый совещательный орган – Коллегия МИД. При необходимости она могла оспаривать решения, которые предлагал министр иностранных дел, а также выносить на рассмотрение собственные инициативы. У учрежденного в то же время Генерального секретариата в круг обязанностей входили координация работы всех отделов в Министерстве иностранных дел СССР и контроль за выполнением положений принятых документов.

После глобальной реформы второй половины 1940-х гг. структурные изменения проходили на всем протяжении существования СССР, однако основы новой системы оставались неизменными, адаптируясь к новым реалиям. Так, начиная с 1960 г. – «года Африки», когда на африканском континенте появились новые государства, – требовалось расширение числа структурных подразделений, отвечающих за этот регион.

На смену В. М. Молотову на пост министра иностранных дел СССР в 1949 г. пришел А. Я. ВЫШИНСКИЙ. В годы Великой Отечественной войны он отвечал за работу НКИД в Куйбышеве, был задействован на Ялтинской и Потсдамской конференциях, принимал участие в Нюрнбергском процессе, возглавлял делегацию СССР на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Сложно сказать, чем было мотивировано решение Сталина сместить Молотова – в последние годы он становился более подозрительным, к тому же дипломатический стиль жесткого торга, свойственный Молотову, в условиях конфронтационной риторики холодной войны мог показаться Сталину неподходящим. Потеряв уровень влияния на внешнюю политику СССР, Молотов остался незаменим в германском вопросе, отличаясь более сдержанной и терпимой позицией в отношении Боннской республики.

К окончанию сталинской эпохи в 1953 г. положение СССР на международной арене осталось сложным: хотя Советский Союз стоял во главе одного из полюсов биполярной системы международных отношений, обрел ядерное оружие и создал «защитный пояс» из социалистических государств в Европе, обстановка в мире накалилась до предела – вчерашние союзники вступили в период жесткой и непримиримой конфронтации, что проявилось в первых кризисах холодной войны в Иране, Греции и Турции. Происходит милитаризация экономики СССР, большая часть бюджета тратится на гонку вооружений.

КСТАТИ В 1953–1956 гг. пост министра иностранных дел СССР вновь занял В. М. Молотов. Главной задачей внешнеполитического ведомства стала корректировка сталинского курса на жесткую мобилизацию всех ресурсов и налаживание более мирного диалога между двумя блоками. Главные постулаты новой советской внешнеполитической доктрины сместились в сторону ослабления международной напряженности, отказа от тезиса Сталина о неизбежности мировых войн при капитализме, что подразумевало возможность сосуществования двух систем без прямой конфронтации. Подобное изменение курса, однако, привело к отрицанию идеологической концепции прошлых лет, ключевой идеей которой была неизбежность мировой революции. Вместо этого советскому руководству пришлось упирать на идею продолжения идеологической борьбы во время мирного сосуществования и поддержки национально-освободительных движениях на земном шаре.

Постепенно происходит потепление и на американском направлении. В 1958 г. заключается соглашение о культурных и образовательных обменах, известное также как соглашение Зарубина-Лейси, за которым последует спад и КАРИБСКИЙ КРИЗИС. Несмотря на опасения МИДа касательно размещения ядерного оружия на Кубе, Н. С. Хрущев придерживался идеи «разрядки через устрашение», выглядевшей внешнеполитической авантюрой. В урегулировании Карибского кризиса ключевую роль сыграли министр иностранных дел СССР 1957–1985 гг. А. А. Громыко и выдающийся дипломат, посол СССР в США 1962–1986 гг. А. Ф. Добрынин. В первые дни никто из сотрудников советского посольства в США не был осведомлен о расположении ракет на Кубе, и из-за отсутствия соответствующих инструкций дипломаты должны были действовать на свой страх и риск. В конце концов удалось добиться компромисса: СССР вывозит ракеты с Кубы, а США обещали убрать свои системы из Турции. Карибский кризис, с одной стороны, подтолкнул советское руководство к сокращению разрыва в ядерных вооружениях СССР и США, с другой – показал опасность развязывания ядерной войны, что подтвердило необходимость поисков путей ее предотвращения и налаживания связей между двумя сверхдержавами. Начинается эпоха дипломатии, направленной на взаимное сокращение вооружения. Первой ласточкой стало заключение в 1963 г. Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой.

Непредсказуемая внешняя политика Хрущева вызывала недовольство советского руководства, и после отставки Хрущева начался поиск нового, более сбалансированного курса. Создаются объективные предпосылки для реализации политики разрядки с США.

Ключевой фигурой внешней политики эпохи «разрядки» был министр иностранных дел СССР А. А. Громыко, который отличался исключительной работоспособностью и придерживался строгих правил в ведении переговоров, тщательно изучал каждую ситуацию, считал наиболее важным и оттого сложным закрепление реального положения дипломатическими договоренностями.

Немаловажен и тот факт, что при А. А. Громыко рос авторитет министерства. С 1973 г. Громыко стал членом Политбюро, получив непосредственную возможность влиять на все аспекты советской политики.

Значительно расширилась география дипломатических представительств СССР за рубежом, стало больше территориальных отделов МИДа из-за сложной международной обстановки. В период 1957–1985 гг. их количество возросло с 10 до 17.

Повышенное внимание было уделено анализу учебных программ и планов ведомственных учебных заведений – Высшей дипломатической школы, МГИМО, организующих изучение и совершенствование иностранных языков сотрудниками министерства и подготовку квалифицированных переводчиков, а также техкурсов для подготовки секретарей-стенографисток, делопроизводителей, машинисток для различных подразделений министерства и посольств. Большое значение для повышения квалификации выпускников Высшей дипломатической школы имело введение дипломатической практики в подразделениях МИД СССР. Эта практика для слушателей, проходящих трехгодичный курс обучения, а также позднее, в 1980 г., и в представительствах СССР за границей.

В МИД возвращается коллегиальный характер принятия решений, а положение дел постоянно обсуждается членами Политбюро ЦК. Меняется и сущность внешней политики СССР: она становится более стабильной, предсказуемой и сбалансированной. Однако некоторые принципы хрущевского периода остались – идеи глобализма, расширение торгово-экономических связей.

По мнению американских аналитиков того времени, у СССР были интересы фактически во всех регионах мира. СССР принимал участие в урегулировании многочисленных кризисов – Шестидневной арабо-израильской войны 1967 г., индо-пакистанского конфликта и пр. В ходе разрядки СССР и США заключают договоры по системам противоракетной обороны (ПРО) и ограничению стратегических вооружений (ОСВ-1), что запускает процесс ограничения стратегических вооружений. В 1973–1975 гг. начался процесс Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, итогом которого стало принятие Хельсинкского Заключительного акта и «Декларации принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях». Благодаря этому саммиту было положено начало проведению регулярных многосторонних встреч между всеми европейскими государствами. Развитие общеевропейского сотрудничества совпало с ухудшением отношений СССР с США, которые рассчитывали, что СССР откажется от распространения влияния в мире в пользу улучшения отношений со странами Запада.

Кардинальные изменения во внешнеполитических ориентирах начались в эпоху перестройки при М. С. Горбачеве. Новым министром иностранных дел стал Э. А. ШЕВАРНАДЗЕ. Главный постулат нового руководства сместился в сторону дальнейшего разоружения и способствования мирному сотрудничеству. М. С. Горбачев настаивал на том, что на переговорах необходимо учитывать не только свою позицию, но и интересы партнеров; риторика советской дипломатии становится менее жесткой. Из-за кардинальных изменений во внешнеполитическом курсе потребовалось реформирование МИД: появились новые отделы для решения вопросов, которые косвенно относились к основным задачам внешнеполитического ведомства. Главная роль при принятии решений отводилась Коллегии МИД. В связи с курсом на разоружение потребовалось создание новых служб, которые бы занимались ограничением определенных видов вооружений, вопросами гуманитарного сотрудничества или защиты окружающей среды. Из-за увеличения потока туристов и более свободных условий выезда советских граждан за рубеж выросли роль и объем деятельности консульств, что повлекло за собой необходимость проведения отдельных встреч с консулами для ознакомления с новыми методами работы.

В 1990 г. Э. А. Шеварнадзе подал в отставку, и на его место пришел А. А. БЕССМЕРТНЫХ. Во время его пребывания на посту был подписан Договор о стратегических наступательных вооружениях (СНВ-1); министр способствовал проведению Мадридской конференции по ближневосточному урегулированию. В ходе событий августовского путча он был отправлен в отставку, и в августе-ноябре 1991 г. пост министра иностранных дел СССР занимал Б. Д. Панкин.

Особенностью последнего периода существования СССР было привлечение руководства республик к утверждению внешнеполитического курса страны. В ноябре 1991 г. создается новый орган – Министерство внешних отношений, к полномочиям МИД добавляются некоторые обязанности Министерства внешнеэкономических связей, а вся внешнеэкономическая деятельность проходит через республиканские структуры. Руководителем нового ведомства был назначен Э. А. Шеварнадзе, однако спустя месяц после распада СССР Министерство внешних отношений упраздняется. Открывается новая страница истории Министерства иностранных дел.

Глава 2. Дипломатия современной России. Процесс принятия внешнеполитических решений

Существует несколько подходов к периодизации внешней политики и дипломатии современной России. Первый подход заключается в использовании в качестве реперных точек дат принятия базового внешнеполитического документа Российской Федерации – концепции внешней политики.

В соответствии со вторым подходом за основу берутся сроки пребывания у власти президентов Российской Федерации. Такая периодизация не учитывает преемственность внешнеполитического курса (например, в случае, когда два срока подряд страну возглавлял один президент).