Дипломатия России. От Посольского приказа до Министерства иностранных дел

В 1720 г. был издан Общий Генеральный регламент коллегий, в котором закреплялась должностные обязанности служащих внешнеполитического органа. Посольский приказ завершил свою деятельность в 1722 г. и был реорганизован в Московскую контору Коллегии иностранных дел. Произошло и структурное изменение Коллегии, которая теперь разделялась на руководящий орган, Присутствие, и исполнительный, Канцелярию. В Присутствие входили президент, вице-президент, а также семь членов Коллегии. Президент, главная фигура внешнеполитического ведомства, занимался вопросами общего руководства органом и отвечал за его работоспособность. Секретари следили за работой переводчиков, толмачей, канцеляристов и других работников низшего звена. Канцелярия, в свою очередь, состояла из двух экспедиций: секретной, отвечающей за вопросы внешней политики, и административной, обеспечивающей функционирование Коллегии. В штате центрального аппарата Коллегии числилось 142 человека, за рубежом работали 78 служащих.

При Петре I деятельность КИД расширяется, открываются новые дипломатических миссии – в Священной Римской империи, Англии, Голландии, других странах. Учреждаются временные миссии, деятельность которых была связана непосредственно с Китаем. Для поступления на дипломатическую службу теперь было необходимо сдавать профессиональный экзамен.

Среди ключевых задач в сфере внешней политики эпохи Петра I выделяется борьба за выходы к морям – Черному и Балтийскому. На южном направлении Петру I удалось достичь определенных успехов только в начале своего правления, когда в ходе Азовских походов были взяты Азов и Таганрог, что обеспечивало господство России на Азовском море. Однако не удалось закрепиться на Черном море, а побережье Азовского моря вновь перешло к Османской империи после неудачного Прутского похода в 1711 г.

Более удачной была внешняя политика Петра I на северном направлении. Согласно Ништадтскому мирному договору, заключенному по итогам Северной войны в 1721 г., за Россией закреплялись Лифляндия, Эстляндия и Ингерманландия, а также часть Финляндии с Выборгом, что обеспечивало ей выход к Балтийскому морю. Победа России имела огромное политическое значение – государство получило статус империи и стало играть одну из ведущих ролей в международных делах Европы.

В 1722–1723 гг. разразилась русско-персидская война, которая ознаменовалась завоеваниями Россией Дербента и Баку, а также прилегающих территорий Гиляна, Мазандерана и Астрабада. Стремительное продвижение Российской империи в регионе вызвало недовольство со стороны Османской империи. В результате в 1724 г. произошел раздел владений между Россией, Персией и Османской империей, по которому за Россией сохранялась большая часть завоеваний в прикаспийском регионе.

Дипломатия эпохи дворцовых переворотов. 1725–1762

После смерти Петра I, личность которого поддерживала престиж страны, позиции Российской империи стали менее прочными – в постпетровскую эпоху на службу поступает большое количество иностранцев, преследовавших в первую очередь личную выгоду.

В 1730-е и 1740-е гг. многие дипломатические работники были вовлечены в сложные придворные интриги, из-за чего снизился уровень внешнеполитической деятельности. Во внешней политике этого периода выделяются несколько направлений:

С приходом к власти в 1742 г. Елизаветы Петровны Россия возвращается к активной внешней политике – за дипломатию теперь отвечал канцлер А. П. Бестужев-Рюмин, последовательно отстаивавший интересы России. Происходит возвращение к постулатам Петра во внешней политике, Россия сближается с такими морскими державами, как Англия и Голландия, улучшает отношения с Речью Посполитой, Швейцарией и Священной Римской империей, пытаясь направить их против своих главных соперников – Османской Империи, Франции и Пруссии.

Определяющим подходом во внешней политике елизаветинской эпохи является «Система Петра I», которую разработал канцлер БЕСТУЖЕВ-РЮМИН. Фактически она сводилась к четырем положениям. Во-первых, Россия должна опираться на традиционных в эпоху Петра союзников, Англию и Голландию; во-вторых, противниками России объявлялись Франция и Швеция; в-третьих, провозглашалась необходимость сохранения за Австрией территорий, традиционно входивших в состав Священной Римской империи. И, наконец, королем Речи Посполитой должен быть курфюрст Саксонский. Елизаветинская дипломатия строилась на принципе сохранения баланса сил.

Заметную роль в елизаветинскую эпоху также играл граф М. И. ВОРОНЦОВ. С 1744 г. он становится вице-канцлером, а в 1758 г. заменяет Бестужева-Рюмина на посту канцлера. Во внешней политике он отдавал предпочтение отношениям с Францией, принимал участие в заключении оборонительного союза с Швецией, с приходом Петра III рекомендовал заключить мир с Пруссией, призывал использовать военные преимущества для достижения политических целей. Петр III, боготворивший Фридриха II и все немецкое, немедленно заключил с Пруссией мир, тем самым перечеркнув все приобретения России в ходе Семилетней войны. После свержения Петра III Воронцов пытался защищать его интересы и принес присягу Екатерине II только после его смерти. Из-за разногласий с Н. И. Паниным, ключевой фигурой во внешней политике эпохи Екатерины II, Воронцов был вынужден в 1763 г. уйти в отставку.

Екатерина II: дипломатия просвещенного абсолютизма. 1762–1796

Воцарение Екатерины II наложило отпечаток на функционирование Коллеги иностранных дел. Придерживаясь идей просвещенного абсолютизма, императрица лично управляла главным аппаратом Коллегии и принимала важнейшие внешнеполитические решения.

Роль Коллегии иностранных дел снизилась, ее главной задачей стала подготовка материалов для Совета. Однако ее значение оставалось важным, ведь при упразднении других коллегий только три остались нетронуты: Адмиралтейская, Военная и Коллегия иностранных дел.

Среди выдающихся личностей той эпохи можно выделить Н. И. ПАНИНА, президента Коллегии иностранных дел в 1763–1781 гг., инициировавшего создание Совета. Панин был известен нереализованным планом «Северного Аккорда» – союзом России, Речи Посполитой, Швеции и Пруссии при финансовой поддержке Англии, который должен был противостоять Франции и Священной Римской империи.

Главным направлением в царствование Екатерины II стало юго-западное. Был создан Совет при Высочайшем дворе для рассмотрения вопросов войны с Османской империей и других важнейших внешнеполитических проблем.

Екатерине II удалось решить одну из ключевых задач отечественной внешней политики XVIII в. – закрепиться на побережье Черного моря. После победы в русско-турецкой войне 1768–1774 гг. с Османской империей был подписан Кючук-Кайнарджийский мирный договор, по которому Россия приобрела территории в устьях Днепра, Дона и в Керченском проливе. Вторая русско-турецкая война екатерининской эпохи завершилась заключением Ясского мирного договора (1781 г.), в результате которого к Российской империи отошли земли между Бугом и Днестром и было признано вхождение в состав российского государства Крымского полуострова.

Успешной оказалась и политика Екатерины II в Закавказье. По Георгиевскому трактату 1783 г. над царством Картли-Кахети был установлен протекторат Российской империи.

С 1780 г. вопросами внешней политики фактически занимался А. А. БЕЗБОРОДКО. В 1781 г. по инициативе Потемкина и Безбородко была выдвинута Австрийская система, реализацией которой стала договоренность между Россией и Австрией о единой позиции стран в отношении Османской Империи и Речи Посполитой. А. А. Безбородко был одним из главных инициаторов разделов Речи Посполитой 1772, 1793 и 1795 гг., по которым России отходили Восточная, Центральная и Западная Белоруссия, Волынь, бо́льшая часть Литвы и Курляндия.

КСТАТИ Одним из грандиозных планов Екатерины II на внешнеполитической арене стал так называемый Греческий проект – совместные планы России и Австрии по разделу турецких земель, изгнанию турок из Европы, возрождению Византийской империи и провозглашение ее императором внука Екатерины – великого князя Константина Павловича. Согласно планам, на месте Бессарабии, Молдавии и Валахии создается буферное государство Дакия, а западная часть Балканского полуострова передается Австрии. Проект был разработан в начале 1780-х гг., однако осуществлен не был из-за противоречий союзников и отвоевания Россией значительных турецких территорий самостоятельно.

Дипломатические реформы и внешнеполитические достижения Александра I. 1801–1825

Новые перемены в российской дипломатической службе начались в 1802 г. с учреждением восьми министерств, одним из которых стало Министерство иностранных дел. Однако процесс передачи полномочий новому министерству проходил постепенно, Петровская Коллегия не была расформирована и до 1832 г. сосуществовала с министерством. Систематизация структуры МИД завершилась в 1811 г. с изданием императорского указа. Теперь министр иностранных дел нес личную ответственность перед императором. Образовывались четыре департамента; стали обсуждаться вопросы специальной подготовки кадров, что было особенно необходимо на восточном направлении. Так, в 1823 г. было создано Учебное отделение восточных языков при Азиатском департаменте МИД, где дипломаты обучались как восточным, так и западным языкам. Штат внешнеполитического ведомства, как и в других европейских странах того времени, был представлен преимущественно выходцами из дворян.

Первым министром иностранных дел Российской Империи стал граф А. Р. Воронцов. В эпоху Екатерины II он добился значительных успехов в укреплении внешнеторговых связей России. Видя главную опасность в экспансионистской политике Наполеона, Воронцов способствовал укреплению связей с Англией, Австрией и Пруссией.

В 1820 г. был принят Консульский устав, составленный по примеру французского законодательства. Ранее консульская деятельность регламентировалась инструкциями, которые выдавались дипломатическим работникам.

В первый период правления Александра I определяющую роль во внешней политике России играл «НЕГЛАСНЫЙ КОМИТЕТ», в который входили единомышленники императора А. Чарторыйский, П. А. Строганов, В. П. Кочубей и Н. Н. Новосильцев. На первом этапе правления Александра I выбор был между двумя моделями – политикой «национальной самодостаточности» (предполагавшей сохранение определенной свободы рук в международных делах) и системой союзных договоров (которая бы обеспечивала поддержание равновесия сил в Европе). Ближайшие сторонники императора убедили, что первый вариант может привести к изоляции российского государства, поэтому Россия пошла по второму пути, а в качестве ключевых союзников были выбраны Великобритания, Австрия и Пруссия. Активизировалось участие России в антифранцузских коалициях.

В 1807 г. Был подписан Тильзитский мир с Францией – произошла смена внешнеполитического курса России. Сформировался российско-французский союз, который позволял разделить Европу на сферы влияния – французскую (Германия и Италия) и российскую (Швеция и Турция), а также присоединение России к «континентальной блокаде» Великобритании. Этот шаг позволил Российской империи вести войны со Швецией (1808–1809) и Турцией (1806–1812). В итоге этих войн российская территория расширилась за счет Финляндии до р. Торнео (Фридрихсгамский мирный договор) и Бессарабии (Бухарестский мирный договор).

Поворотным событием во внешней политике Российской империи стала победа в Отечественной войне 1812 г. В результате укрепился политический авторитет России в Европе, а российский император стал одним из главных инициаторов формирования «европейского концерта». На Венском конгрессе 1814–1815 гг., положившего конец наполеоновским войнам, на европейском континенте закрепился новый порядок. Его ключевой формулой стал принцип равновесия, который должен был поддерживаться «европейским концертом», то есть группой крупнейших европейских держав. В их числе была и Россия. По инициативе Александра I был создан Священный союз европейских государств – в него первоначально вошли Россия, Австрия, Пруссия, а позднее почти все государства Европы. Целью его создания было обеспечение прочности существующего политического устройства, незыблемости границ, стабильного положения правящих династий по принципу легитимизма. Одним из условий было оказание взаимной помощи при дестабилизации международной обстановки.

Важнейшим событием для дипломатии как профессии стало принятие на Венском конгрессе Венского регламента, который установил деление дипломатических агентов на три класса: послы и папские легаты или нунции, представлявшие своих монархов; посланники, министры и «иные уполномоченные при государях»; поверенные в делах, «кои уполномочены при министрах, управляющих делами иностранными».

В послевоенное время внешнюю политику России определяли две фигуры – И. А. Каподистрия и К. В. Нессельроде.

И. А. Каподистрия, этнический грек, выступал за улучшение отношений с Францией и активизацию внешней политики на Балканском направлении с целью освобождения христианских народов от Османской Империи. В 1822 г. из-за разного взгляда на народно-освободительные движения и выбранный страной политический курс Каподистрия покинул Россию, а в 1827 г. на исходе войны за независимость 1821–1829 гг. был избран президентом Греции.

К. В. Нессельроде, пребывавший на посту министра иностранных дел России в 1816–1856 гг., стремился поддерживать созданный в Европе порядок, выступая против национального строительства на территории европейских империй. Именно он отговорил Николая I от организации народно-освободительных движений в Османской империи в ходе Крымской войны 1853–1856 гг., опасаясь, что в этом случае против России выступит Австрия.

Дипломатия Николая I: Россия – «жандарм Европы». 1825–1855

Политика Николая I в отношении государственной деятельности напрямую вытекала из событий 1825 г. Новый император стремился аккумулировать всю полноту власти в руках царской канцелярии, ограничив тем самым круг лиц, напрямую вовлеченных в принятие политических решений. Однако из-за очень насыщенной дипломатической работы в 1820-е гг., связанной с многочисленными восстаниями в Европе (во Франции, Бельгии, Польше) и войнами с Османской Империей и Персией вопросы бюрократических преобразований отходили на второй план. Только в 1832 г. удалось подготовить указ «Об образовании Министерства иностранных дел», после которого Коллегия иностранных дел окончательно упразднялась. В этом же году учреждался новый департамент хозяйственных и счетных дел. Значительно облегчило работу Министерства иностранных дел введение должности чиновников особых поручений для работы в случае экстренной ситуации; формировался перечень ситуаций, при которых можно было отвлекать дипломатических работников от их непосредственного круга обязанностей.

К концу правления Николая I окончательно сложилась структура Министерства иностранных дел Российской империи. Во главе министерства стоял канцлер, заведовавший также Советом. В состав министерства входили три департамента и две канцелярии (канцелярия министра и особая канцелярия), которые формально приравнивались к департаментам. Ключевое место среди подразделений МИДа занимала канцелярия. Главной особенностью функционирования министерства было исключительное влияние императора в связке с преданным ему министром на формирование внешней политики страны, что в конце правления привело к недооценке угрозы создания антироссийской коалиции и поражению в Крымской войне 1853–1856 гг.

Ключевой задачей императора Николая I была борьба с революционными настроениями в Европе, что позволило бы обеспечить стабильность и безопасность Российской империи, неприкосновенность ее западной границы. Именно поэтому Россию того периода окрестили «жандармом Европы». К примеру, в 1849 г. Николай I направил две тысячи русских солдат для подавления венгерского восстания.

В 1833 г. Николай I откликнулся на просьбу османского султана о помощи в подавлении восстания Мухаммеда Али, его вассала в Египте. В награду за помощь между Османской империей и Российской империей был подписан Ункяр-Искелесийский договор, по которому был заключен военный союз двух стран. В документе содержалась секретная статья, дающая право Османской империи закрывать пролив Босфор для прохода военных кораблей любых стран, кроме России, что обеспечивало бы беспрепятственный выход российских кораблей из Черного моря в Средиземное и возможность России заблокировать прохождение военных судов третьих стран.

Заключение данного соглашения вызвало недовольство у Франции и Великобритании. В 1841 г. его условия были пересмотрены в соответствии с положениями Лондонской конвенции о проливах между Россией, Великобританией, Францией, Австрией и Пруссией. Проливы Босфор и Дарданеллы были закрыты для военных судов третьих стран в мирное время.

После этих событий противостояние других государств в регионе только обострялось. Когда французский президент (вскоре ставший императором) Луи Наполеон добился от султана уступки, чтобы защитить католиков и христианские святыни в Палестине, Николай I потребовал аналогичных привилегий в защиту османских земель. Не сумев убедить англичан присоединиться к прямому разделу Османской империи, Николай стал требовать установления протектората России в Турции. В октябре 1853 г. турки, подстрекаемые Великобританией, объявили России войну, а через полгода к ним присоединились англичане и французы.

Дипломатическая служба при Александре II. Система А.М. Горчакова. 1855–1881

По итогам Крымской войны Россия вынуждена была передать Турции город Карс, а Франция, Великобритания и Сардинское королевство в обмен возвращали России оккупированные Севастополь, Камыш, Евпаторию, Керчь, Еникале, Кинбурн и все территории, занимаемые союзными войсками. Часть Бессарабии переходила к княжеству Молдавскому. Принципиальное значение для Российской империи имели статьи Парижского мирного договора, касающиеся Черного моря – оно объявлялось нейтральным и открытым для торговых судов всех стран, вводился запрет на проход военных судов прибрежных и иных государств.

Внешняя политика и дипломатическая служба Российской империи претерпела значительные изменения при А. М. Горчакове. Он занимал пост Министра иностранных дел с 1856 по 1882 гг. Новый руководитель внешнеполитического ведомства во главу угла ставил обеспечение национальных интересов. Александр Михайлович стремился использовать противоречия между великими державами, при этом избегать вовлечения в крупные международные конфликты для того, чтобы восстановить положение Российской империи после заключения Парижского мирного договора. Ключевой его заслугой стала денонсация «черноморских» пунктов данного соглашения в соответствии с Лондонской конференцией 1871 г. Кроме того, в эпоху А. М. Горчакова начала оформляться система союзов с европейскими государствами.

Несмотря на то, что сам Горчаков выступал за сближение с Францией, постепенно оформляется союз императоров трех стран – России, Австрии и Пруссии. Одновременно обострялось соперничество с Великобританией в Средней Азии (так называемая Большая игра).

После Крымской войны и ослабления позиций России, связанного с социально-экономической отсталостью страны по сравнению с европейскими крупнейшими державами, перед внешнеполитическим ведомством и его главой А. М. Горчаковым стояла задача усовершенствовать МИД и перестроить его деятельность.

В период правления Александра II на внешнюю политику оказывал влияние Государственный совет – хотя он и занимался в первую очередь внутриполитическими вопросами, некоторые аспекты внешней политики находились под его контролем. Участие Государственного совета было необходимо в жизненно важных для страны вопросах, он был ответственен за учреждение новых миссий и консульств за рубежом. За счет созыва межведомственных комиссий, на которых не предусматривалось присутствие императора, вновь возросла роль коллегиальных способов принятия решений.

В 1868 г. было принято «Учреждение МИД Российской империи» – документ, который определил новую структуру ведомства. При Министре иностранных дел состояли советники Министерства и чиновники особых поручений. Министерство иностранных дел составляли центральные установления и заграничные установления.

А. М. Горчакову удалось избавиться от ряда нехарактерных для Министерства иностранных дел полномочий, например, управления дальними территориями Российской империи, а также расширить число дипломатических представительств за рубежом. Открываются новые дипломатические представительства в странах Азии, Латинской Америки и на Балканах.

В 1859 г. для повышения профессионального уровня будущих дипломатических работников вводятся новые «Правила для определения на службу и к должностям», а в 1868 г. происходит сокращение дипломатического состава практически вдвое, на чем долго настаивал Горчаков. Созданная им система просуществует вплоть до 1906 г., когда будет инициирована следующая волна модернизации внешнеполитического ведомства.

Александр III: от Союза трех императоров к франко-российской «Антанте». 1881–1894

При Александре III завершилось оформление Союза «трех императоров». В июне 1881 г. был подписан секретный договор, согласно которому Россия, Австро-Венгрия и Германия могли объявить Турции войну, если она нарушит принцип закрытия проливов. Три державы также договорились, что изменения в территориальном статус-кво в Турции могут осуществляться только на основе их взаимного согласия. Договор был продлен один раз, в 1884 г., но его срок действия истек в 1887 г. на фоне растущего недовольства царя австрийской политикой.

После А. М. Горчакова пост министра иностранных дел занял Н. К. ГИРС (1882–1895). Его главная заслуга – недопущение втягивания России в войны и политические авантюры. В отличие от Горчакова, стремившего заключить союз с Францией, Гирс настаивал на заключении союза с Германией и Австро-Венгрией. В то же время, именно при нем Россия заключит в 1891 г. судьбоносный союз с Францией. Происходят фундаментальныме изменения в структуре международных отношений: колониальная система достигает пика своего развития, а Германия становится одним из главных игроков на европейской арене, угрожая сложившемуся миропорядку и стремясь расширить собственные колониальные владения.

В 1887 г. Россия и Германия заключили «Договор о перестраховке» (продлен в 1890 г.), по которому каждая из сторон брала на себя обязательство соблюдать нейтралитет в случае вовлечения в войну с третьей стороной, за исключением войны Германии против Франции и России против Австрии. Российским интересам отвечала статья соглашения о закрытии проливов, а также гарантия дипломатической поддержки со стороны Германии любых мер, которые российский император посчитает необходимым для обеспечения контроля за государством (речь шла о проходе через проливы Босфор и Дарданеллы в Черное море). Германия также признавала влияние России в Болгарии.

Однако после отстранения с поста канцлера О. Бисмарка российско-германские отношения стали ухудшаться. Российская империя взяла курс на сближение с Францией. В 1891 г. была принята франко-российская конвенция, которая стала основой будущей Антанты.

Дипломатическая служба при Николае II: в поиске идеальной модели. 1894–1917

После Н. К. Гирса на посту министра иностранных дел пребывали А. Б. Лобанов-Ростовский (1895–1896), М. Н. Ростовский (1897–1900) и В. Н. ЛАМЗДОРФ (1900–1906), который придерживался идеи балансирования России между основными европейскими игроками. Хотя с 1891 г. Россия была связана с Францией союзническими обязательствами, Ламздорф уделял достаточно внимания и отношениям с Германией и Австро-Венгрией, стремясь не допустить эскалации конфликта и начала крупной войны на европейском континенте. Тем не менее, Ламздорфу не удалось переубедить Николая II отказаться от идеи войны с Японией, что впоследствии, после поражения России, приведет к его отставке.

Революция 1905–1907 гг. выявила глубокий политический кризис в Российской империи, что требовало значительных изменений в устройстве государства – в первую очередь введения конституционной монархии, на чем настаивал и министр иностранных дел России 1906–1910 гг. А. П. ИЗВОЛЬСКИЙ. С учреждением «Комиссии по преобразованию центральных установлений» МИД начались преобразования в министерстве, однако из-за длительной процедуры принятия решений работа затянулась вплоть до 1914 г. и затронула только центральный аппарат.

Было критически необходимо добиться повышения уровня подготовки начинающих дипломатов. Вводился более жесткий образовательный и возрастной (27 лет) ценз для поступления на дипломатическую службу. Необходимо было и повысить квалификацию секретарей посольств и миссий, которые теперь были обязаны проработать на младших дипломатических должностях во всех трех группах государств в зависимости от внешнеполитических приоритетов страны. В первую группу входили страны Западной Европы, во вторую – государства Ближнего и Среднего Востока, в третью – страны Дальнего Востока и Америки.