Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук

– переход к передовым цифровым, интеллектуальным производственным технологиям;

– переход к экологически чистой и ресурсосберегающей энергетике;

– переход к высокотехнологичному здравоохранению;

– переход к высокопродуктивному и экологически чистому агро- и аквахозяйству; создание безопасных и качественных продуктов питания;

– связанность территории Российской Федерации за счет создания интеллектуальных транспортных и телекоммуникационных систем.

По нашему мнению, предложенные в программных документах Федерального центра перечни стратегических приоритетов, позволяют зафиксировать ключевые для государства сферы его совместной деятельности с бизнесом. Их систематизация дана в Таблице В1 в Приложении В настоящей работы.

Анализ содержания Таблицы В1 позволяет сделать ряд выводов.

1. Перечни стратегических приоритетов (сфер) совместной деятельности государства и бизнеса, установленных государством, включают как уже осваиваемые, так и новые сферы его сотрудничества с бизнесом.

К первым, в которых уже существует практика стратегического партнерства названных субъектов, относятся, в том числе:

– повышение конкурентоспособности экономики на основе ее инновационной модернизации;

– развитие образования, здравоохранения, повышение качества и доступности их услуг;

– модернизация дорожной сети.

Ко вторым относятся такие сферы совместной деятельности государства и бизнеса, как:

– развитие цифровой экономики;

– интеграция научных центров с системой образования, экономикой, высокотехнологичными компаниями;

– интенсификация межрегиональных связей;

– обеспечение конкурентоспособной интеграции экономики в систему мировых хозяйственных связей;

– развитие межрегионального сотрудничества.

2. Ряд приоритетов определяет заметное расширение сферы реализации проектов государственно-частного партнерства. К ее наиболее значимым сегментам отнесены: интеграция научных центров с системой образования, экономикой, высокотехнологичными компаниями; освоение передовых цифровых, интеллектуальных производственных технологий; развитие сельского хозяйства и укрепление позиций на мировом рынке сельскохозяйственной продукции; создание и развитие высокопродуктивного и экологически чистого агро- и аквахозяйства; рациональное природопользование.

3. Ряд приоритетов устанавливает ключевые направления развития формы стратегического партнерства, связанной с пространственным развитием, повышением целостности экономики страны, ее регионов, задает новые требования к практике ее использования.

К ключевым направлениям относятся: формирование новых кластеров; создание новых территорий в формате интеллектуальных долин; размещение наукоемкой и новой промышленности в крупных городских агломерациях; формирование новых промышленных районов вблизи крупнейших городских агломераций.

В составе новых требований:

– обеспечение высокого уровня разнообразия новых, преимущественно инновационных кластеров (биомедицинских, образовательных, логистических, электронных, фармацевтических и др.);

– поддержание взаимодополняющего использования форм пространственной организации экономики;

– обеспечение ориентации на развитие межрегионального сотрудничества, в том числе, на основе разработки и реализации долгосрочных мегапроектов.

Очевидно, что учет этих приоритетов становится необходимым и при использовании формы стратегического партнерства государства и бизнеса, связанной с разработкой и реализацией стратегий, государственной политики развития Российской Федерации, субъектов РФ, что будет обеспечиваться постановкой соответствующих целей и выбором адекватных им механизмов реализации.

Предварим характеристику такого компонента содержания стратегического партнерства государства и бизнеса, как реализуемые ими стратегические цели, обращением к положениям, обоснованным другими исследователями.

Одну из немногочисленных попыток разработки целевой функции публично-частного партнерства предпринял А.С. Греков. По его мнению, главной целью такого партнерства является обеспечение модернизации экономики и социальной сферы, повышающейся эффективности использования находящихся в публичной и частной собственности ресурсов в процессах производства общественных благ. Эта цель декомпозируется им на ряд подцелей:

– мобилизация ресурсов, находящихся в публичной и частной собственности, направляемых в новые для бизнеса сферы и виды деятельности, необходимых для увеличения объема и повышения качества общественных благ;

– производство общественных благ, удовлетворяющее требованиям повышающегося уровня инновационности, конкурентоспособности, коммерческой и социальной эффективности;

– использование эффектов, полученных от реализации проектов партнерства [69].

Оценивая эту позицию, отметим, что она адресована стратегическому партнерству, ориентированному только на производство общественных благ, следовательно, имеет отношение только к одной из форм партнерства, к тому же рассматриваемой применительно к начальной фазе ее практического использования в России.

Предложенная названным автором декомпозиция главной цели на подцели, на наш взгляд, не лишена недостатков.

Во-первых, мобилизация ресурсов не может быть целью партнерства, поскольку они только необходимое условие его деятельности. Цель же всегда должна фиксировать ожидаемый результат деятельности партнерства.

Во-вторых, состав подцелей не конкретизирует представление о том, каким образом будет обеспечиваться достижение ключевых характеристик основной цели – модернизации экономики и социальной сферы и повышающейся эффективности использования ресурсов партнеров.

Для А.А. Сергеева партнерство власти и бизнеса предназначено для создания или модернизации общественной инфраструктуры, оказания общественных услуг, а также развития других сфер, затрагивающих общенациональные интересы [188].

Заметна попытка указанного автора расширить целевую функцию партнерства государства и бизнеса, связав ее с развитием сфер, затрагивающих национальные интересы. Неясным, однако, остается состав таких сфер. Некорректным является и акцент только на общенациональные интересы, поскольку в России как федеративном государстве такое партнерство востребовано и для реализации интересов субъектов Российской Федерации.

По мнению Д.Г. Венделева, предназначение государственно-частного партнерства состоит в повышении эффективности взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, финансовых институтов с участием государства, бизнеса [52].

Не оспаривая важности повышающейся эффективности взаимодействия публичной власти и бизнеса, считаем, что такой императив мог бы рассматриваться в качестве одного из принципов организации деятельности партнерства, но никак в качестве его основной цели.

А.С. Колосов и И.Е. Рисин определяют главную стратегическую цель развития государственно-частного партнерства, которая состоит в обеспечении модернизации, ориентированной на инновационное обновление реального сектора и социальной сферы страны, ее регионов для существенного роста объемов и качества общественно значимых товаров и услуг.

Эта цель декомпозируется ими на подцели:

– формирование и развитие инновационной системы, функционирующей на национальном и региональном уровнях, «питающей» продуктовыми, технологическими и управленческими новациями реальный сектор и социальную сферу;

– создание транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктур, соответствующих масштабам и динамике модернизируемой экономики, адекватных потребностям населения в доступности и качестве оказываемых ими услуг;

– обеспечение реальной диверсификации сфер государственно-частного партнерства, повышение его социально-экономической эффективности [96].

Оценивая приведенную точку зрения, отметим в качестве ее сильных сторон, во-первых, конкретизацию «точек» экономического пространства, развитие которых должно обеспечить партнерство государства и бизнеса, во-вторых, определение предназначения партнерства на двух уровнях экономики – национальном и региональном.

Что касается сделанного названными авторами акцента на диверсификацию сфер государственно-частного партнерства, повышение его социально-экономической эффективности, то полагаем, что их целесообразно рассматривать в качестве не целей деятельности партнерства, а направлений его развития.

Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» в качестве целей партнерства указывает привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [2].

Действительно, с позиций органов публичной власти обеспечение доступности и повышение качества товаров, работ, услуг выступает главным результатом деятельности партнерства.

Тем не менее необходимо учитывать, что государство является не единственным его участником, следовательно, целевая функция партнерства должна отражать интересы и другого партнера.

Обосновывая авторскую позицию, сформулируем ряд положений.

1. Особенности форм стратегического партнерства (состав и содержание функций, реализуемых партнерами, состояние и потенциал развития сфер, в которых они востребованы) предопределяют специфику их стратегических целей.

2. Стратегические цели деятельности партнерства государства и бизнеса должны отражать интересы обоих партнеров[15].

3. Стратегические цели деятельности партнерства государства и бизнеса должны фиксировать ожидаемые партнерами результаты, имеющие качественную и (или) количественную определенность.

Полагаем возможным следующим образом определить главную цель стратегического партнерства государства и бизнеса применительно к каждой из его форм:

– основная цель государственно-частного партнерства состоит в росте конкурентоспособного производства общественных и частных товаров и услуг в широком спектре видов экономической деятельности на основе повышающейся эффективности использования государственной и частной собственности;

– основная цель стратегического партнерства государства и бизнеса, связанного с разработкой стратегий социально-экономического развития регионов, состоит в повышении уровня обоснованности ключевых направлений и плановых рубежей развития экономики, выбора инструментов и мер, обеспечивающих их достижение;

– основная цель партнерства государства и бизнеса, обеспечивающего пространственное развитие экономики региона, состоит в создании и обеспечении долговременного развития новых точек роста в экономическом пространстве страны, ее регионов.

Эти цели могут быть декомпозированы с учетом сфер, в которых используется каждая из названных форм стратегического партнерства государства и бизнеса.

Так, например, главная цель государственно-частного партнерства реализуется посредством достижения ряд подцелей, в числе которых могут быть определены:

– развитие инновационной системы страны, регионов посредством интеграции научных центров с системой образования, высокотехнологичными компаниями;

– развитие социальной и производственной инфраструктур страны, регионов, соответствующих масштабам растущей экономики и адекватных текущим и перспективным потребностям населения;

– интеграция бизнес-структур в мировое экономическое пространство, обеспечивающая укрепление их позиций в широком спектре продуктовых и географических сегментов мирового рынка товаров и услуг.

Главная цель стратегического партнерства государства и бизнеса в сфере стратегического планирования социально-экономического развития региона реализуется посредством достижения ряда подцелей, в числе которых:

– развитие концептуального и методического обеспечения разработки стратегии развития субъектов Российской Федерации;

– повышение уровня согласованности элементов системы стратегического планирования, разрабатываемых на разных уровнях публичного управления;

– обновление механизма реализации стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Главная цель партнерства государства и бизнеса, обеспечивающего пространственное развитие экономики, реализуется посредством достижения ряда подцелей, в числе которых:

– установление и развитие хозяйственных связей между муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, в первую очередь, между развитыми и депрессивными;

– обновление экономических профилей муниципальных образований субъекта РФ, в первую очередь, моногородов;

– развитие межрегиональных связей, обеспечивающих эффективное использование экономического потенциала субъектов Российской Федерации.

Систематизация целей стратегического партнерства государства и бизнеса представлена на Рисунке Г1.

Таким образом, в данном разделе настоящей работы нами раскрыты цели реализации государственно – частного партнерства, а также проведено их ранжирование.

1.3 Эффекты стратегического партнерства государства и бизнеса

Анализ имеющегося теоретического задела в исследуемой нами предметной области свидетельствует об отсутствии постановки, а, следовательно, и решения задачи идентификации эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса.

Такое положение, на наш взгляд, объясняется устоявшейся, широко распространенной в научной литературе позицией, согласно которой понятия «результат» и «эффект» определяются как синонимы.

Полагаем, что отождествление понятий «результат» и «эффект» применительно к стратегическому партнерству государства и бизнеса не является корректным.

Предварим обоснование авторской позиции характеристикой подходов к оценке эффективности реализуемых проектов партнерства государства и бизнеса. Эти подходы содержатся в законодательных документах, нормативных актах государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, регулирующих организацию и деятельность разных форм партнерства.

В Федеральном законе от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» (ст. 9) предусмотрено, что оценка эффективности проекта ГЧП проводится перед рассмотрением проекта на определение его сравнительного преимущества на основании следующих критериев:

1) финансовая эффективность проекта государственно-частного партнерства;

2) социально-экономический эффект от реализации проекта государственно-частного партнерства, рассчитанный с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования [2].

Важно и указание на то, что рассмотрение сравнительного преимущества проекта допускается в случае, если проект будет признан эффективным по каждому из вышеназванных критериев. При этом сравнительное преимущество проекта определяется на основании соотношения следующих показателей:

– чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта государственно-частного партнерства и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного контракта;

– объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта государственно-частного партнерства и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного контракта [2].

Как видно, ожидаемый эффект определен как экономия бюджетных средств, которую государство сможет получить при осуществлении проекта ГЧП в сравнении с их использованием при реализации государственного контракта. Что касается социально-экономического эффекта, то очевидно, что его значимыми составляющими будут созданные рабочие места, объем произведенных товаров и оказанных услуг, в том числе, общественных.

Не оспаривая значимости зафиксированных эффектов, полагаем, что их состав вряд ли является исчерпывающим, если учесть, во-первых, что наряду с государством действует частный партнер, который ожидает получения эффектов, реализующих его особенные интересы; во-вторых, ожидания конечных потребителей товаров и услуг.

В статью 6 Федерального закона от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» внесено дополнение, суть которого в установлении органами публичной власти для особой экономической зоны показателей эффективности ее функционирования (поправка введена Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 213-ФЗ). В соответствии с этой нормой постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2016 г. № 643 «О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон» установлен порядок такой оценки.

Предусмотрено использование в оценке эффективности, в том числе, таких показателей, как:

– количество резидентов особой экономической зоны, включая количество резидентов с участием иностранных инвесторов в составе акционеров (участников) и резидентов, реализующих соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне с привлечением иностранных инвестиций;

– количество рабочих мест, созданных резидентами особой экономической зоны на территории особой экономической зоны;

– объем инвестиций, в том числе капитальных вложений, осуществленных резидентами особой экономической зоны на территории особой экономической зоны в соответствии с соглашениями об осуществлении деятельности в особой экономической зоне;

– объем выручки от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за вычетом налога на добавленную стоимость, акцизов;

– объем средств федерального бюджета, направленных на финансирование создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны;

– объем средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, направленных на финансирование создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны;

– объем налогов, уплаченных резидентами особой экономической зоны в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

– объем таможенных платежей, уплаченных резидентами особой экономической зоны;

– объем используемых резидентами особой экономической зоны налоговых льгот в части, зачисляемой в федеральный бюджет;

– объем используемых резидентами особой экономической зоны льгот по уплате таможенных платежей;

– объем используемых резидентами особой экономической зоны налоговых льгот в части, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет;

– количество объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны, построенных на территории особой экономической зоны и введенных в эксплуатацию (плановое и фактическое значения), а также их проектная мощность;

– доля суммарной площади земельных участков, предоставленных в аренду и (или) находящихся в собственности резидентов особой экономической зоны, в общей полезной площади особой экономической зоны (плановое и фактическое значения);

– доля мощности объектов инфраструктуры, заявленной и подтвержденной контрактными обязательствами резидентов особой экономической зоны, в общей мощности объектов инфраструктуры, введенных в эксплуатацию, созданных или создаваемых.

Как видно, предложен заметно расширенный состав показателей эффектов, ожидаемых от использования этой формы пространственной организации экономики. Заслуживает внимания и тот факт, что в этом составе есть показатели эффектов, значимых не только для государства, но и для частного бизнеса.

Вместе с тем отметим, что ряд показателей вряд ли имеет отношение к эффектам, поскольку они не фиксируют сравнительную выгоду, которую получает государство именно от партнерства с бизнесом в рамках особой экономической зоны.

К таковым, на наш взгляд, относятся следующие показатели: объем налогов, уплаченных резидентами особой экономической зоны в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, объем таможенных платежей, уплаченных резидентами особой экономической зоны.

Другое дело, если бы были использованы показатели прироста налогов и таможенных платежей, получаемых государством от бизнеса, участие которого в ОЭЗ обеспечило рост масштабов предпринимательской деятельности, внешнеэкономического оборота.

Федеральным законом от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» предусмотрено, что оценка социально-экономических последствий создания территории опережающего развития должна учитывать динамику роста объема дополнительных доходов, поступающих в соответствующие бюджеты в связи с созданием территории опережающего социально-экономического развития; число инвесторов, заключивших с уполномоченным федеральным органом соглашения, определяющие вид планируемой экономической деятельности, объем инвестиций, количество создаваемых рабочих мест.

Заслуживает внимания акцент именно на приросте бюджетных доходов, обусловленных функционированием территории опережающего развития, объеме привлекаемых инвестиций, количестве создаваемых рабочих мест.

Тем не менее, на наш взгляд, этот состав показателей эффектов не является исчерпывающим.

В «Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации» в качестве основных показателей, отражающих степень достижения задач по формированию условий для эффективного развития кластеров и обеспечению эффективной поддержки проектов, направленных на повышение конкурентоспособности кластеров, определены, в том числе, следующие:

– темпы роста производительности труда на предприятиях, образующих кластеры;

– темпы роста объемов инвестиций, в том числе прямых иностранных инвестиций в предприятия, образующие кластеры;

– темпы роста объемов несырьевого и высокотехнологичного экспорта, осуществляемые предприятиями, образующими кластеры [347].

Заметим, что исследователи, занимающиеся разработкой региональной кластерной политики, уже обращали внимание на неполноту состава этих показателей.

Так, И.Е. Рисин и Ю.И. Трещевский считают, что для обеспечения адекватной оценки эффектов кластеризации целесообразно использование следующих показателей: объем инвестиций, привлеченных участниками кластера, для обновления производства, освоения новых видов продукции (услуг); объем привлеченных иностранных инвестиций, в том числе, прямых; число передовых производственных технологий, созданных участниками кластера; число используемых участниками кластера передовых производственных технологий; доля добавленной стоимости, созданной в кластере в валовом региональном продукте; число видов инновационной (для российского и мирового рынков) продукции (услуг), производимой кластером; объем инновационной продукции (услуг) кластера; доля инновационной продукции в общем объеме продукции, производимой в кластере; объем импортозамещающей продукции, производимой кластером; объем экспорта продукции, производимой кластером; доля экспортной продукции, производимой кластером, в общем объеме экспорта региона; численность занятых на предприятиях и в организациях кластера; число вновь созданных рабочих мест, в том числе, высокотехнологичных; производительность труда (рассчитанная по добавленной стоимости) в кластере [172].

Заслуживает внимания широкий спектр показателей, предложенный названными авторами для оценки эффективности такой формы пространственной организации экономики, как кластер. Тем менее, и в этом случае эффекты, значимые для бизнеса, представлены, по нашему мнению, не в полном формате.

Выборка из этого перечня показателей осуществлена коллективом авторов, включившем в него: виды инновационной (для российского и мирового рынков) продукции (услуг), производимой кластером; объем инновационной продукции (услуг) кластера; долю добавленной стоимости, созданной в производстве инновационной продукции, в общем объеме добавленной стоимости, созданной участниками кластера; численность занятых на предприятиях и организациях кластера; число вновь созданных рабочих мест; производительность труда (рассчитанная по добавленной стоимости) в кластере; объем привлеченных инвестиций, в том числе, иностранных; география рынков сбыта [149].

Как видно, появился новый показатель – география рынков сбыта продукции (услуг) кластера, что, на наш взгляд, вполне может использоваться в оценке эффектов деятельности кластеров, стратегия развития которых предусматривается их экспансию на новые рынки. Иными словами, такой показатель является избирательным.

Заметим, что в обоих случаях авторами не предложена идентификация самих эффектов деятельности партнерства государства и бизнеса, что затрудняет оценку адекватности предложенных перечней показателей.

Резюмируя, полагаем обоснованным вывод о том, что задача идентификации эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса пока не решена.