Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук

Во Введении обоснована актуальность темы исследования и рассмотрена степень ее разработанности, определены цель, задачи, предмет и объект исследования, а также раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, и сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретические основы стратегического партнерства государства и бизнеса» обоснованы положения, уточняющие и дополняющие трактовку стратегического партнерства государства и бизнеса, раскрыто содержание названного партнерства посредством выявления особенностей его различных форм, идентификации реализуемых их участниками общих и особенных интересов, установления состава стратегических целей, с достижением которых связывается использование каждой из форм, определения эффектов, проявляющихся во внутренней и внешней средах партнерства.

Во второй главе «Оценка современной практики стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике региона» обоснованы методические подходы к анализу современной практики использования различных форм стратегического партнерства государства и бизнеса, а также рассмотрен зарубежный опыт реализации такого партнерства; установлены и содержательно охарактеризованы сильные и слабые стороны механизма ГЧП.

В третьей главе «Разработка концепции развития стратегического партнерства государства и бизнеса» обоснована концепция развития стратегического партнерства государства и бизнеса, включающая состав необходимых институциональных и экономико-организационных предпосылок такого процесса, определением его основных направлений и постановкой задач, содержательно раскрытых в инвариантном и избирательном (применительно к каждой форме стратегического партнерства) форматах.

В четвертой главе «Методическое и инструментальное обеспечение проактивного управления развитием стратегического партнерства государства и ввод в экономическую практику проактивного управления развитием стратегического партнерства государства и бизнеса, предложено его методическое и инструментальное обеспечение, осуществлена разработка организационных новаций, предложенных для совместного применения партнерами, в числе которых стратегия управления развитием названного бизнеса» обоснован партнерства в субъекте Российской Федерации, региональная целевая программа развития партнерства, мониторинг его эффективности.

В Заключении сформулированы основные результаты исследования, определены перспективные направления будущих исследований.

Глава 1. Теоретические основы стратегического партнерства государства и бизнеса

1.1 Сущность стратегического партнерства государства и бизнеса

Контент-анализ публикаций, посвященных стратегическому партнерству, участниками которого выступают государство и бизнес, свидетельствует о том, что общепринятой трактовки этого понятия в настоящее время не существует.

Для выработки авторской позиции полагаем целесообразным первоначально систематизировать инвариантные характеристики родового понятия «партнерство». Для этого обратимся к широко распространенным дефинициям термина «партнерство», используемым в экономическом лексиконе.

В Большом толковом словаре русского языка термин «партнерство» понимается, как взаимоотношения, существующие между партнерами, сотрудничество [337].

В Большом словаре иностранных слов понятие «партнерство» раскрывается как форма организации предпринимательства [338].

В Современном экономическом словаре термин «партнерство» толкуется как юридическая форма организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц [340].

Энциклопедический словарь экономики и права определяет партнерство как форму сотрудничества фирм, не закрепленную в учредительных документах, но поддерживаемую фактически [354].

В качестве общих признаков партнерства в приведенных выше определениях фиксируются следующие:

– сотрудничество субъектов хозяйствования, не закрепленное в их учредительных документах;

– наличие отношений между партнерами;

– совместная экономическая деятельность партнеров.

Дополним приведенный ряд дефиниций понятия «партнерство» определениями стратегического партнерства.

В Словаре бизнес-терминов стратегическое партнерство трактуется как сотрудничество одной компании с другой, более крупной и мощной, для достижения общих и стратегических целей [339].

Большой экономический словарь характеризует стратегическое партнерство как сотрудничество некоторой компании и более крупной и мощной в финансовом отношении компании, которая может обеспечить ресурсы для достижения ее экономических и стратегических целей [336].

В Финансово-кредитном словаре акцентируется внимание на том, что «стратегическое партнерство» является общим названием форм кооперации ресурсов и координации деятельности компаний с целью получения взаимных выгод (эффекта синергии) [341].

Как видно, стратегический характер партнерства раскрывается следующими признаками:

– объединение принадлежащих партнерам ресурсов, необходимых для совместной экономической деятельности;

– координация деятельности партнеров;

– ориентация совместной деятельности на достижение общих, в том числе, стратегических целей.

Очевидно, что только один из предложенных признаков (ориентация на достижение стратегических целей) отличает стратегическое партнерство от обычного.

Заметим также, что в приведенных определениях (за исключением первого) партнерство в экономике идентифицируется только как форма взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности.

По нашему мнению, такой подход не адекватен реальной экономической практике, в которой государство выступает в качестве не только регулятора вышеназванной деятельности, но и партнера бизнеса в разработке и реализации общественно значимых проектов, о чем свидетельствует достаточно давно (с 80-х годов ХХ века) осваиваемый в зарубежных странах, а начиная с середины первого десятилетия ХХI века и в Российской Федерации, механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).

В связи с этим заслуживает внимания позиция коллектива исследователей из Поморского государственного университета, включившего в состав стратегических партнеров власть, бизнес и общество [192].

Отметим, однако, что содержание искомого понятия ими не раскрывается, вместо этого делается акцент на тождественность терминов: «стратегическое партнерство», «социальное партнерство», «государственно-частное партнерство» [192].

На наш взгляд, такая позиция не является корректной, поскольку социальное партнерство и государственно-частное партнерство являются разными формами стратегического партнерства. Они различаются по составу участников[1] и отношений, складывающихся между ними[2].

Полагаем, что приемлемым вариантом определения сущностных характеристик стратегического партнерства может стать реализация метода индукции, позволяющего переходить от «частного» (разнообразных форм партнерства) к «общему».

Поэтому считаем целесообразным обратиться к выводам, полученным исследователями различных сфер жизнедеятельности современного общества, в которых востребовано стратегическое партнерство с участием государства.

В связи с этим заслуживает внимания приведенная А.Н. Михеевым трактовка стратегического партнерства, используемая ООН (Организацией Объединенных Наций), в соответствии с которой под таким партнерством понимаются добровольные и основанные на сотрудничестве взаимоотношения между различными субъектами, при которых все участники договариваются совместными усилиями добиваться общей цели или выполнять конкретную задачу и сообща преодолевать неблагоприятные факторы, нести общую ответственность, предоставлять на взаимной основе ресурсы и знания и пользоваться достигнутыми результатами [118].

Заметим, что состав характеристик такого партнерства в сравнении с вышеприведенными определениями является более широким, поскольку его дополняют общая ответственность партнеров, предоставление на взаимной основе ресурсов и знаний, пользование достигнутыми результатами. Другое дело, что при всей их важности ни одна из них не раскрывает его стратегического характера.

Как справедливо отмечает Ф.И. Шамхалов, «взаимодействие экономической системы и государственной власти представляет собой систему общественных отношений между структурами политической и хозяйственной власти по поводу использования ими в своих специфических интересах всей совокупности экономических ресурсов общества. Имея множество моментов совпадения отдельных функций в одних случаях, прямой взаимной заинтересованности в реализации других, государство и предпринимательство, по существу, обречены на взаимодействие. Такая «обреченность» еще в большей мере усиливается наличием моментов несовпадения означенных интересов и необходимостью их согласования в случае противоречивости и разнонаправленности или по крайней мере отсутствия целостности интересов предпринимательства как института социально ориентированной рыночной экономики. Это в полной мере относится о всем основополагающим функциям государства» [209].

Таким образом, он подчеркивает взаимообусловленность функций государства и предпринимательской деятельности.

Ю.Г. Жеглова, исследуя «стратегическое партнерство» применительно к межгосударственным отношениям, выделяет следующие его признаки:

– объективная обусловленность общности долгосрочных интересов каждой из сторон;

– консенсусная основа и возможность отсутствия юридически обязывающих решений;

– наличие с обеих сторон институционализированных каналов взаимодействия;

– взаимная ответственность;

– совместные усилия по достижению взаимно согласованных и приемлемых важных, долгосрочных целей;

– дискретный характер, при этом временный регресс или перерыв в таком случае может быть как незначительным, так и значительным, но необязательно приобретает необратимый характер и необязательно отменяет стратегическое партнерство само по себе [70].

На наш взгляд, наличие институционализированных каналов взаимодействия партнеров, дискретный характер действия проектов партнерства относятся не к сущностным свойствам стратегического партнерства, а к инвариантным характеристикам его содержания.

Полагаем также, что указанная Ю. Г. Жегловой возможность отсутствия юридически обязывающих решений является избирательной характеристикой, присущей не всем формам стратегического партнерства[3].

Отметим, что в этом определении, как и в предыдущем, стратегический характер партнерства не раскрывается.

Переходя к объекту нашего исследования, полагаем, что партнерство государства и бизнеса в экономике может быть идентифицировано как стратегическое в том случае, если оно:

– осуществляется в сферах экономической деятельности, выделяемых в соответствии со стратегическими приоритетами, установленными государством[4];

– сориентировано на достижение стратегических целей развития страны, ее регионов[5];

– основывается на согласовании и реализации долгосрочных общих и особенных интересов партнеров;

– обеспечивает развитие и эффективное использование собственности, принадлежащей партнерам.

Полагаем, что этим признакам удовлетворяет государственно-частное партнерство, появление которого, начиная с ввода в действия в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» [3], обусловило повышенный интерес к исследованию его сущностных и содержательных характеристик.

Поэтому логичным в решении научной задачи, поставленной в этом разделе, является обращение к имеющемуся теоретическому заделу, раскрывающему сущность государственно-частного партнерства.

В связи с этим заслуживает внимания трактовка государственно-частного партнерства, предложенная В. Варнавским, являющимся одним из первых в российской экономической науке исследователем названного феномена. По его мнению, государственно-частное партнерство – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [50].

Отметим, что это определение воспроизводится ныне в большинстве научных и учебных публикаций.

Казалось бы, аналогичной позиции придерживается М. Дерябина, отмечая, что государственно-частное партнерство представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий [326].

Однако между такими позициями есть различие, суть которого заключается в том, что М. Дерябина снимает акцент, сделанный В. Варнавским на стратегическом характере такого партнерства, который тем не менее сама подтверждает в том же определении указанием целевой ориентации проектов ГЧП на развитие стратегически важных отраслей экономики.

При всей важности позиционированных в вышеприведенных определениях институционального и организационного «срезов» государственно-частного партнерства, полагаем, что они выступают в качестве условий, необходимых для эффективного экономического взаимодействия партнеров, которое основывается на объединении принадлежащим им ресурсов и распределении рисков.

Эти признаки четко зафиксированы в Федеральном законе от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации», в котором такое партнерство определено, как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, – с другой [2].

Е.А. Дынин рассматривает государственно-частное партнерство как объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.) [68].

Указанный автор, фиксируя объединение ресурсов в качестве важного признака ГЧП, обоснованно указывает на их долговременное и взаимовыгодное использование партнерами.

Обратим также внимание на то, что Е. А. Дынин, в отличие от В. Варнавского и М. Дерябиной, в качестве экономического пространства реализации проектов ГЧП определяет только сферы ответственности государства.

По нашему мнению, такой акцент справедлив только в историческом контексте, поскольку в Великобритании, которая стала пионером в реализации «частной финансовой инициативы», именно в этой сфере впервые стали реализовываться проекты ГЧП.

Другое дело, что современная российская практика государственно-частного партнерства выходит за пределы только сферы ответственности государства.

В подтверждение этого вывода обратим внимание на тот факт, что в ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» [2] были после его принятия введены дополнения, расширяющие объектную базу реализации проектов ГЧП, которая ныне включает достаточно широкий спектр отраслей, в том числе, промышленность и сельское хозяйство.[6] Поэтому обоснованно утверждать, что не все проекты государственно-частного партнерства, ныне реализуемые в Российской Федерации, связаны только с производством общественных благ и предоставлением общественных услуг.

Э.В. Адамов, расширяя состав партнерства органами местного самоуправления, определяет его как взаимодействие публичной власти и бизнеса на основе согласования их экономических интересов и совместного управления [39].

Приведенная точка зрения дополняет состав сущностных характеристик партнерства власти и бизнеса, обоснованно включая в него согласование интересов партнеров. Полагаем, однако, необходимым сделать ряд уточнений.

Во-первых, создание общественных благ и оказание общественных услуг призвано обеспечить реализацию не только экономических, но и социальных интересов. Теснота их связи и взаимообусловленность требуют применения более корректной, чем предложено названным автором, формулировки. На наш взгляд, речь нужно вести о социально-экономических интересах названных партнеров.

Во-вторых, следует учитывать, что согласование интересов является задачей, решаемой, как на этапе формирования государственно-частного партнерства (при выработке базовых положений соглашения, договора между партнерами), так и в процессе его деятельности. Поэтому необходим акцент на реализацию согласованных интересов партнеров.

В.В. Гассий в качестве основополагающей черты государственно-частного партнерства указывает сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации [59].

Отмеченная указанным автором сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон является необходимым, но не единственным атрибутом управления деятельностью партнерства. Не менее значимыми являются и другие, в том числе: целевая ориентация управления; системность его воздействия на деятельность партнерства, обеспечиваемая реализацией необходимого состава функций управления и др.

По мнению А.С. Колосова и И.Е. Рисина, сущность государственно-частного партнерства раскрывается в трех аспектах:

– в экономическом плане государственно-частное партнерство выступает как форма отношений между институционально разнородными субъектами (государством, бизнесом, гражданами);

– в институциональном аспекте государственно-частное партнерство является формой реализации государственной собственности;

– как категория управления государственно-частное партнерство представляет собой способ соединения механизмов конкуренции и координации [96].

К достоинствам приведенной позиции, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие:

– дополнение традиционно выделяемых институционального и организационного аспектов государственно-частного партнерства экономическим;

– раскрытие сложной природы управления государственно-частным партнерством, отличающегося взаимодействием механизмов конкуренции и координации.

Полагаем, что и эта позиция нуждается в уточнении и дополнении.

Во-первых, институциональная разнородность партнеров является характеристикой его институциональной, а не экономической природы. Напротив, реализация государственной собственности есть ключевой момент экономической основы ГЧП, а не характеристика его институционального аспекта.

Во-вторых, граждане, являясь конечными потребителями общественных благ и услуг, создание и предоставление которых призваны обеспечить проекты государственно-частного партнерства, имеют отношение только к использованию результатов его деятельности. Их интересы в партнерстве должно представлять государство, определяя требования к качественным и количественным параметрам общественных благ и услуг, ожидаемых от реализации конкретных проектов ГЧП.

Поэтому вряд ли корректен ввод граждан в состав субъектов государственно-частного партнерства. Другое дело, что они, являясь потребителями общественных благ и услуг, выступают в качестве необходимых участников процесса оценки эффективности таких проектов.

В-третьих, поскольку речь идет об использовании ресурсов обоих партнеров, наряду с государственной собственностью, экономической основой государственно-частного партнерства выступает и частная собственность.

В-четвертых, механизмы конкуренции и координации имеют вполне определенные сферы действия. Первый механизм используется только на этапе разработки проектов государственно-частного партнерства, когда на конкурсной основе публичная власть осуществляет выбор конкретного частного партнера. Второй механизм обеспечивает взаимодействие равноправных субъектов хозяйствования при реализации проектов ГЧП.

Важно также отметить, что востребованность механизма конкуренции на практике ограничена только государственно(муниципально)-частным партнерством, являющимся, безусловно, основной, но не единственной формой стратегического партнерства публичной власти и бизнеса.

Полагаем, что для раскрытия сущности государственно–частного партнерства определяющим является «экономический срез», базовыми характеристиками которого служат экономические отношения между партнерами и реализуемые ими интересы. В связи с этим сфокусируем исследование на выявлении:

– состава отношений между названными партнерами, определением их объекта и предмета;

– ключевых социально-экономических интересов названных партнеров, как общих, так и особенных, в силу чего подлежащих согласованию.

По нашему мнению, состав отношений между названными партнерами включает:

– социально-экономические отношения (отношения собственности на различные виды ресурсов);

– организационно-экономические отношения (отношения по управлению деятельностью партнерства).

Выше мы отмечали, что экономическая основа исследуемого партнерства представлена государственной и частной собственностью.

В составе объектов названных форм собственности, востребованных в экономическом обеспечении деятельности ГЧП, следует выделить:

– инвестиционные ресурсы, выделяемые на среднесрочный и долгосрочный периоды использования, отличающиеся разнообразием источников (государственные бюджеты разных уровней, средства, которыми располагают институты развития федерального и регионального уровней[7], собственные и привлеченные средства частных партнеров);

– основные фонды;

– технологии, применяемые в производственной деятельности партнерства;

– природные ресурсы новых или уже освоенных территорий.

Предмет рассматриваемых отношений – приращение и использование государственной и частной собственности. В его характеристике важны ожидаемые партнерами:

– инновационное обновление объектов собственности;

– рост объемных параметров собственности (в физическом и стоимостном измерениях);

– расширение пространства использования объектов собственности;

– повышение эффективности использования объектов собственности.

В характеристике отношений управления отметим, что их объектом выступает деятельность партнерства, включая момент создания, в том числе, институционального оформления (заключение соглашения, договора между партнерами с установлением их прав, обязательств, ответственности), процессы его функционирования и развития.

Предмет названных отношений – ресурсная база и результаты деятельности партнерства.

В составе ресурсов, организация процессов мобилизации и использования которых обеспечивается управлением, выделяются:

– финансовые (включая не только инвестиции, но и денежные средства, необходимые для простого воспроизводства);

– трудовые (задействованные в процессах производственной деятельности партнерства и во внутрихозяйственном управлении);

– информационные (плановые и фактические показатели деятельности, оценка состояния внутренней и внешней среды партнерства и др.);

– организационные (используемые инструменты управления, в том числе, относимые к организационным инновациям).

Результаты деятельности партнерства представлены:

– общественными и частными благами и услугами;

– полученными доходами (совокупным, чистым).

Переходя к другой характеристике экономической основы партнерства государства и бизнеса – социально-экономическим интересам, реализуемым названными субъектами в проектах стратегического партнерства, предварим авторскую позицию обращением к точкам зрения других исследователей.

Заметим при этом, что научные публикации фиксируют достаточно ограниченный перечень попыток постановки и решения задачи идентификации таких интересов.

По мнению Р.И. Зименкова и Е. Б. Завьяловой, интересы, реализуемые в проектах ГЧП, состоят в привлечении в государственный сектор дополнительного капитала, создании новых рабочих мест, переложении на предпринимательский сектор значительной части рисков, расширении пространства для свободного движения капитала [80].

Оценивая приведенную указанными исследователями позицию, обратим внимание на ряд моментов.

Первый – указанные авторы делают заметный «крен» в сторону интересов только одного партнера – государства. Поэтому неясно, каким образом при реализации проектов государственно-частного партнерства осуществляется мотивация другого партнера.

Заметим, что методологической предпосылкой такого «крена» выступает достаточно широко распространенный в научной литературе императив, согласно которому в отношениях бизнеса и государства ключевая, доминирующая роль принадлежит государству [58], [128].