Развитие стратегического партнерства государства и бизнеса в экономике субъекта Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук

Предлагаем авторский теоретико-методологический подход к ее решению, раскрывающийся в следующих положениях[16].

1. Необходимо различать два вида результатов деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса.

Первый вид результатов фиксируется участниками партнерства в момент его создания. Для содержательной интерпретации этого положения обратимся к конкретным формам партнерства государства и бизнеса.

Так, в соглашениях между участниками государственно-частного партнерства (ГЧП) результатом является строительство и (или) реконструкция объекта соглашения [2].

Заметим, что этот результат всегда детерминирован ресурсной базой, мобилизуемой государством и бизнесом в конкретном проекте ГЧП.

В партнерстве государства и бизнеса, обеспечивающем пространственное развитие экономики регионов, таким результатом будет законодательное утверждение особой экономической зоны, территории опережающего развития и др. Значимыми характеристиками такого результата будут:

– географическое положение (территория одного или территории нескольких муниципальных образований);

– профиль деятельности (например, применительно к особым экономическим зонам устанавливается их тип – промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, для кластеров – фиксируется характер их экономической деятельности – традиционной, или инновационной, виды деятельности).

В партнерстве государства и бизнеса, связанном с разработкой стратегий социально-экономического развития регионов, таким результатом будет соответствующий программный документ, утвержденный законодательным актом (федеральным или региональным законом, постановлениями исполнительного органа публичной власти).

Второй вид результатов стратегического партнерства государства и бизнеса проявляется (за исключением сотрудничества в стратегическом планировании) в объемах и качественных характеристиках производимой продукции и (или) оказываемых услуг. К основным показателям такого результата относятся: валовой региональный продукт (ВРП) – для оценки результата реализации стратегии развития экономики региона, ВРП на душу населения; объем и динамика роста произведенной продукции, оказанных услуг; доля инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, предоставленных услуг участниками проектов ГЧП, различных форм пространственной организации экономики.

2. К эффектам стратегического партнерства государства и бизнеса относятся результаты, обеспечивающие достижение стратегических целей его деятельности, в которых учтены общие и особенные интересы партнеров.

Состав эффектов определяется спецификой экономической, институциональной, организационной природы форм партнерства. Поэтому идентификация эффектов стратегического партнерства должна осуществляться применительно к каждой из его форм.

3. Инвариантным для всех форм стратегического партнерства государства и бизнеса является проявление эффектов как во внутренней, так и во внешней среде партнерства, в происходящих и ожидаемых изменениях ее значимых параметров.

4. Учет стратегических целей и интересов субъектов государственно-частного партнерства и партнерства, связанного с пространственным развитием экономики, позволяет отнести к эффектам таких партнерств:

– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;

– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной экономической деятельности;

– прирост используемой в коммерческом обороте государственной и частной собственности;

– выгоды конечных потребителей товаров и услуг, предоставленных партнерством.

Учет стратегических целей и интересов субъектов партнерства государства и бизнеса в сфере стратегического планирования позволяет отнести к его эффектам:

– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;

– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной плановой деятельности.

5. Эффекты стратегического партнерства государства и бизнеса имеют количественную и (или) качественную определенность. В их характеристике востребованы не только показатели (перечень которых является более широким, чем тот, который ныне предлагает государственная статистика), но и экспертные оценки.

Самостоятельной и значимой группой экспертов являются конечные потребители общественных и частных товаров (услуг), предоставленных партнерством.

Реализация предложенного нами теоретико-методологического подхода к идентификации эффектов позволила определить их состав применительно к каждой форме стратегического партнерства государства и бизнеса, предложить перечни показателей их оценки.

Систематизация эффектов государственно-частного партнерства и их показателей представлена нами в Таблице Д1. В их характеристике отметим следующее. Фиксация в качестве эффектов партнерства использованных в его деятельности ресурсной базы и инноваций аргументируется тем, что при отсутствии проекта ГЧП ни государству, ни частному партнеру не удалось бы мобилизовать необходимые для строительства или реконструкции конкретного объекта инвестиционные и трудовые ресурсы, государство не смогло бы обеспечить использование имеющихся у частного партнера продуктовых и технологических инноваций в тех сферах экономической деятельности, которые находятся в зоне его ответственности.

Акцентируя внимание на таком эффекте, как дополнительный доход, полученный государством от использования с более высокой отдачей принадлежащего ему имущества, укажем, что нередко в проектах ГЧП задействуется имущество, находящееся в государственной собственности, но не используемое в хозяйственном обороте. В этом случае весь доход, полученный государством, становится для него эффектом от деятельности партнерства. В других случаях эффектом будет разница между величиной дохода, полученного государством от деятельности партнерства, и доходом, которое приносило это имущество в прежнем режиме его хозяйственного использования.

Систематизация эффектов партнерства, обеспечивающего пространственное развитие экономики региона, дана в Таблице Е1. Систематизация эффектов партнерства, связанного с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, дана в Таблице Ж1.

Таким образом, в данном разделе представленного исследования проанализированы основные эффекты реализации партнерства государства и бизнеса с использованием авторского теоретико-методологического подхода к систематизации обозначенных эффектов.

Подведем итоги первой главы диссертационного исследования. В ней были получены следующие основные научные результаты, обладающие признаками научной новизны:

1. Предложена уточненная и дополненная трактовка стратегического партнерства государства и бизнеса, в соответствии с которой такое партнерство определяется как ориентированное на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны, ее регионов долговременное и взаимовыгодное сотрудничество партнеров в экономической и управленческой сферах деятельности, основанное на совместном использовании принадлежащих им ресурсов, реализации общих и согласованных особенных интересов.

2. Обосновано, что стратегическое партнерство государства и бизнеса в экономике региона реализуется в различных формах, в числе которых выделены:

– государственно-частное партнерство, используемое для производства общественных и частных благ в широком спектре видов экономической деятельности;

– партнерство, обеспечивающее пространственное развитие экономики региона;

– партнерство, связанное с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

3. Сущность стратегического партнерства государства и бизнеса раскрыта в экономических отношениях между партнерами, опосредующих мобилизацию и совместное взаимовыгодное использование ресурсов, принадлежащих партнерам. Эти отношения проявляются в интересах сторон.

Идентифицированы общие и особенные интересы участников стратегического партнерства применительно к каждой из его форм.

Аргументировано положение о необходимости согласования интересов партнеров, как на этапе формирования партнерства, так и в процессе его деятельности.

4. Содержание стратегического партнерства государства и бизнеса раскрыто в:

– особенных характеристиках его форм;

– составе стратегических сфер, в которых используются конкретные формы стратегического партнерства;

– составе стратегических целей, с достижением которых связывается использование каждой формы стратегического партнерства.

5. Аргументировано положение о необходимости различать два вида результатов деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса. Первый вид результатов фиксируется участниками партнерства в момент его создания. Второй – проявляется в объемах и качественных характеристиках результатов экономической и управленческой деятельности партнерства.

6. Обосновано, что к эффектам стратегического партнерства государства и бизнеса относятся результаты, обеспечивающие достижение стратегических целей его деятельности, в которых учтены общие и особенные интересы партнеров.

Состав эффектов определяется спецификой экономической, институциональной, организационной природы форм партнерства. Поэтому идентификация эффектов стратегического партнерства должна осуществляться применительно к каждой из его форм.

Установлено, что инвариантным для всех форм стратегического партнерства государства и бизнеса является проявление эффектов, как во внутренней, так и во внешней среде партнерства.

7. Доказано, что состав эффектов государственно-частного партнерства и партнерства, обеспечивающего пространственное развитие экономики региона, включает:

– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;

– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной экономической деятельности;

– прирост используемой в коммерческом обороте государственной и частной собственности;

– выгоды конечных потребителей товаров и услуг, предоставленных партнерством.

Партнерство, связанное с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, включает:

– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;

– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной плановой деятельности.

8. Реализация авторского теоретико-методологического подхода к идентификации эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса позволила определить их состав применительно к каждой его форме, предложить перечни показателей оценки установленных эффектов.

Глава 2. Оценка современной практики партнерства стратегического государства и бизнеса в экономике региона

2.1 Механизм стратегического партнерства государства и бизнеса и его структура

Для проведения оценки современной практики ГЧП необходимо проанализировать не только российский, но и зарубежный опыт реализации такого рода партнерства. С этой целью обратимся к трудам авторитетных зарубежных исследователей по данной тематике. Раскрытие природы стратегического партнерства государства и бизнеса, идентификация принципов, на которых должно строиться взаимодействие названных субъектов, позволяет перейти к решению другой научной задачи – обоснованию механизма партнерства, раскрытию его структуры и содержания.

В решении научной задачи, поставленной в этом разделе, полагаем необходимым использовать информационную базу, включающую, во-первых, нормативно-правовые документы, в которых определены принципы взаимодействия государства и бизнеса, во-вторых, опубликованные результаты научных исследований в этой предметной области.

В связи с этим отметим, что в последнее время введены в действие ряд федеральных законов, в которых зафиксированы принципы взаимодействия названных субъектов.

Федеральный закон от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Закон о промышленной политике) определил следующие основные принципы взаимодействия участников промышленной политики, к которым отнесены субъекты, осуществляющие деятельность в сфере промышленности, организации, входящие в состав инфраструктуры поддержки указанной деятельности, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления:

– программно-целевой метод формирования документов стратегического планирования в сфере промышленности;

– измеримость целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности в сфере промышленности;

– мониторинг эффективности промышленной политики и контроль за ее реализацией;

– применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документами стратегического планирования;

– координация мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

– рациональное сочетание форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики, мер прямого и косвенного стимулирования деятельности в сфере промышленности;

– обеспеченность ресурсами и их концентрация на развитии приоритетных отраслей промышленности;

– информационная открытость при разработке промышленной политики и применении мер стимулирования деятельности в сфере промышленности с учетом интересов безопасности государства;

– равный доступ субъектов деятельности в сфере промышленности к получению государственной поддержки в соответствии с условиями ее предоставления;

– интеграция науки, образования и промышленности;

– учет интересов субъектов Российской Федерации в решении вопросов функционирования и развития оборонно-промышленного комплекса при условии соблюдения приоритета федеральных интересов [323].

Оценку названного программного документа предварим указанием на трактовку понятия «принципы политики», которую мы разделяем: искомые принципы можно определить как методологические императивы, реализация которых призвана обеспечить системность, комплексность и продуктивность политики [174].

Иными словами, принципы политики – правила, следование которым должно обеспечить ее эффективную разработку и реализацию.

В связи с этим полагаем, что в Законе о промышленной политике представлен достаточно разнородный состав компонентов, который включает, наряду с принципами, и такие характеристики процесса взаимодействия ее субъектов, как:

– направления и задачи его развития (интеграция науки, образования и промышленности, концентрация ресурсов на развитии приоритетных отраслей промышленности);

– востребованный инструментарий (программно-целевой метод, мониторинг эффективности промышленной политики);

– требования к разработке отдельных элементов политики (измеримость целей развития промышленности, обеспеченность ресурсами, рациональное сочетание форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики).

На наш взгляд, отдельные положения этого закона, но в уточненной редакции могут быть отнесены к искомым принципам. В их числе: координация действий участников политики, равный доступ субъектов хозяйствования к получению государственной поддержки.

Заслуживает внимания и императив, детерминирующий учет интересов субъектов Российской Федерации при условии соблюдения приоритета федеральных интересов. Другое дело, что сфера его действия в этом законе ограничена оборонно-промышленным комплексом, к тому же он не предусматривает учета интересов другой стороны – субъектов, осуществляющих деятельность в сфере промышленности, а также входящих в состав инфраструктуры ее поддержки.

Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» установил принципы, на которых должно основываться партнерство публичной власти и бизнеса. К ним отнесены:

1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

2) обеспечение конкуренции;

3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;

5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;

6) свобода заключения соглашения [2].

В оценке приведенных императивов укажем на следующее.

Открытость и доступность информации имеет отношение не только к процессу взаимодействия государства и бизнеса, но и к потребителям общественных и частных благ, а также к институтам гражданского общества как участникам общественной экспертизы ресурсов и результатов проектов ГЧП.

Реализация принципа конкуренции, как выше отмечалось, имеет отношение к деятельности только одного партнера – государства, которое должно использовать механизм конкурсного отбора своих партнеров. Поэтому данное положение действует на стадии организации партнерства.

Аналогичный вывод применим и для положения, определяющего свободу заключения соглашения о партнерстве.

Равенство перед законом – это императив, значимый для любого физического и юридического лица и в силу этого не являющийся показательным для стратегического партнерства государства и бизнеса.

Тот же вывод можно сделать и применительно к положению, предписывающему добросовестное исполнение обязательств, распределение рисков, поскольку все это – важные характеристики договорных отношений между любыми субъектами.

Резюмируя, отметим, что и этот закон не предлагает избирательного, присущего именно этой форме партнерства государства и бизнеса, состава принципов, на которых основывается их взаимодействие.

Обратимся к Федеральному закону от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Хотя к участникам стратегического планирования этот закон относит только представителей публичной власти разных уровней, одна из его статей предусматривает обязательность общественного обсуждения проектов программных документов [322], в котором могут принять участие, в том числе, институты гражданского общества, представляющие интересы бизнеса.[17]

На наш взгляд, ряд содержащихся в этом законе принципов стратегического планирования востребован и для других форм партнерства государства и бизнеса. В их числе:

– принцип результативности и эффективности, означающий, что выбор способов и методов достижения целей должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов;

– принцип реалистичности, который означает, что при определении целей и задач участники должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков;

– принцип ресурсной обеспеченности, предусматривающий определение источников ресурсного обеспечения целей [321].

Можно утверждать, что, хотя в рассмотренных нами федеральных законах Российской Федерации содержится ряд значимых императивов, регламентирующих взаимодействие государства и бизнеса, системной версии искомых принципов в них нет.

Обратимся к работам исследователей, предпринявших попытки определить состав искомых принципов.

По мнению Е.Ю. Денисова, состав базовых принципов реализации проектов, совместно осуществляемых органами власти и бизнес-структурами, включает принципы:

– направленности совместных проектов на модернизацию экономики;

– гармонизации экономических и социальных эффектов;

– равноправия участников проектов;

– публичности;

– конкуренции между потенциальными участниками проектов [66].

На наш взгляд, кроме равноправия участников партнерства, иные установки, предложенные указанным автором, определяют:

– необходимые условия создания партнерства (конкуренция между потенциальными участниками);

– разработки и реализации его проектов (направленности на модернизацию экономики; публичности);

– требования к результатам их реализации (гармонизация экономических и социальных эффектов).

Иными словами, свод правил, следование которым способно обеспечить долговременное сотрудничество партнеров, в приведенной версии отсутствует.

С.В. Дорошенко, характеризуя отношения между государством и предпринимательством, фиксирует принципы, на которых они формируются. Предложенный им перечень включает принципы добровольности, обязательности, согласованности, обеспечения развития, целевой ответственности [67].

Оценивая эту точку зрения, полагаем необходимым сделать ряд уточнений.

Очевидно, что реализация принципа добровольности предшествует формированию самого партнерства. Речь идет о том, что любой представитель частного бизнеса добровольно участвует в конкурсном отборе, проводимом государством. Другое дело, когда он становится партнером государства, принимая на себя вполне определенные обязательства.

Относительно принципа целевой ответственности участников партнерства, состоящего, по мнению автора, в их стремлении к достижению заявленных целей [67], отметим, что, стремление и ответственность – не одно и то же.

Заслуживает внимания императив, определяющий необходимость развития отношений между партнерами. Однако отсутствие его содержательной интерпретации не позволяет дать ему адекватную оценку.

А.Ю. Никитаева предлагает в качестве принципов эффективного взаимодействия государства и бизнеса:

– дифференцированный подход к построению отношений государства и бизнеса с учетом масштаба, отраслевой и территориальной принадлежности хозяйствующих субъектов [125];

– эффективную реализацию специфических функций субъектов взаимодействия на основе консенсуса интересов и мотивационного механизма [126].

Оценивая предложения указанного автора, полагаем, что состав принципов взаимодействия государства и бизнеса не зависит от масштаба, отраслевой и территориальной принадлежности хозяйствующих субъектов.

Другое дело, формы, в которых осуществляется взаимодействие государства и бизнеса, специфика которых выявлена нами ранее (раздел 1.2).

Поэтому корректным был бы акцент на реализацию дифференцированного подхода к установлению частных принципов партнерства названных субъектов, учитывающих специфику его форм.

Что касается другого предложенного ею принципа, то, на наш взгляд, его редакция уязвима по ряду причин.

Во-первых, общее согласие (консенсус) является условием формирования партнерства и после согласованного распределения функций, прав и ответственности между его участниками потребность в сквозном (при решении всего комплекса задач) применении названного принципа не возникает. Она востребована только при пересмотре условий договора, постановке новых целей и др.

Во-вторых, неясно, какое требование должно быть применено к механизму мотивации, чтобы он обеспечил эффективную реализацию функций каждого из участников взаимодействия.

И.Б. Тесленко относит к принципам взаимодействия властных и предпринимательских структур:

– заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения проблем;

– конструктивное сотрудничество на основе объединения ресурсов и возможностей каждого участника;

– возможность достижения компромисса в решении спорных вопросов;

– равноправие сторон в выработке реалистичных, взаимоприемлемых решений;

– институциональную закрепленность взаимодействия, обеспечивающую каждому участнику выгодные условия;

– разделение ответственности;

– измеряемость результатов взаимодействия [199].

По нашему мнению, названный автор не различает условия формирования и функционирования партнерства и правила, на которых строится взаимодействие его участников.

Полагаем, что основной ряд предложенных им «принципов» (заинтересованность государства и бизнеса в решении возникающих проблем, объединение ресурсов, институциональная закрепленность их взаимодействия, разделение ответственности) относится именно к таким условиям.

Что касается принципа «измеряемости результатов», то это – только одно из требований, предъявляемых к постановке целей партнерства и формированию системы мониторинга процесса их достижения.

Для А.А. Иванишина принципами экономического взаимодействия государства и бизнеса являются: прозрачность, конкурентность, контрактность, соответствие приоритетам государственной экономической и социальной политики, соблюдение правовых и морально-нравственных норм [79].

Выше мы уже указывали на то, что реализация принципа конкуренции имеет отношение к деятельности только одного партнера (государства) и является необходимым условием организации партнерства.