Госзакупки: полный путеводитель по 44-ФЗ и 223-ФЗ

Спецсчёт — не поборы и не входной билет, а способ сделать так, чтобы заявка чего-то стоила, не отнимая у вас денег. Сумма остаётся вашей, приносит проценты, защищена от ареста и возвращается в оборот сама — кроме единственного случая, когда вы выиграли и не подписали контракт. Значит, управлять надо не «деньгами вообще», а свободным остатком: перед каждой подачей знать, сколько заблокирует эта закупка и что уже заморожено под другие. Тогда движение денег в закупках перестаёт быть загадкой и становится тем, чем задумано, — арифметикой.

Глава 10. Реестры: контрактов, РНП, банковских гарантий

Знакомый предприниматель позвонил в растерянности: контракт исполнен, акты подписаны, а денег нет — бухгалтерия заказчика отвечает, что сведений в реестре контрактов нет и платить она не вправе. Он был уверен, что реестры — что-то про отчётность и его не касаются. Касаются. У контрактной системы есть три памяти, и каждая помнит об участнике своё: реестр контрактов — опыт, РНП — поведение, реестр гарантий — подлинность обеспечения.

Реестр контрактов: память об опыте

Реестр контрактов — база сведений обо всех государственных и муниципальных контрактах. Ведёт её в электронном виде в ЕИС Федеральное казначейство; правовая основа — статья 103 закона №44-ФЗ. Наполняет его заказчик: на контракт, заключённый в ЕИС, отведено три рабочих дня, на подписанный вне ЕИС — пять. Казначейство проверяет поступившее и размещает в течение трёх рабочих дней. Сведения об изменении, исполнении и расторжении контракта направляются туда же. Попадает туда не всё: ряд закупок у единственного поставщика — прежде всего малого объёма — в реестр не включается; какие именно — глава 19.

Чем реестр полезен лично вам. Во-первых, это ваш публичный послужной список: исполненные контракты подтверждают опыт в будущих закупках, по этим же записям заказчики и контролёры проверяют контрагента. Во-вторых — деньги, как в истории из начала главы: контракт, сведения о котором не включены в реестровую запись, не подлежит оплате. Ловушка: направить сведения обязан заказчик, а страдает от просрочки поставщик, поэтому по истечении сроков проверьте запись сами — поиск в открытой части ведётся по номеру реестровой записи, названию заказчика или ИНН. Записи нет — официальный запрос заказчику со ссылкой на статью 103, при молчании — жалоба в антимонопольный орган с доказательствами подписания и исполнения. Аргумент весомый: за непредставление или просрочку сведений должностному лицу заказчика грозит штраф двадцать тысяч рублей по статье 7.31 КоАП РФ.

По 223-ФЗ ведётся отдельный реестр — не контрактов, а договоров, по статье 4.1 закона №223-ФЗ; вы помните его по главе 6, подробный разговор — в части о 223-ФЗ.

РНП: память о поведении

Если реестр контрактов помнит, что вы делали, то реестр недобросовестных поставщиков помнит, как вы себя вели. Ведётся он тоже в ЕИС, по статье 104 закона №44-ФЗ, но записи вносятся на основании решений ФАС России. Оснований три: уклонение от заключения контракта; расторжение по решению суда или односторонний отказ заказчика из-за существенного нарушения; недостоверные сведения. Запись хранится два года, затем исключается — но историческая информация об истёкших записях может оставаться в архиве реестра: срок вышел, а след остался.

Тонкость, которую понимают неправильно чаще всего: сама по себе запись в РНП не запрещает участвовать в закупках. По 44-ФЗ заказчик вправе — не обязан — установить требование об отсутствии участника в реестре; но если установил, заявка проверку не пройдёт. По 223-ФЗ ответ ищите в положении о закупке конкретного заказчика. Требования к участнику — глава 21; как в РНП попадают и как этого не допустить — глава 34, по 223-ФЗ — глава 48; здесь нам важно устройство реестра.

Проверка по РНП бесплатна, не требует регистрации в ЕИС и доступна любому — поставщику, заказчику, третьему лицу; запрос нигде не фиксируется и ни на ком не отражается. Ищут по ИНН — десять цифр у юридического лица, двенадцать у ИП — и обязательно дублируют поиск по наименованию: похожие названия и расхождения в написании — обычная причина ошибки. В карточке записи видны реестровый номер, дата включения, причина внесения, срок действия, номер и дата решения ФАС, сведения о контракте и заказчике.

Два предупреждения. Реестры по 44-ФЗ и 223-ФЗ ведутся раздельно, основания включения различаются: чистота по одному закону не гарантирует чистоты по другому — смотрите оба. И периодически проверяйте самих себя: запись может появиться по спору, о котором в компании знали не все, или по ошибке — из-за путаницы похожих названий. Снять неправомерную запись в административном порядке нельзя — только оспаривать решение ФАС в суде, и чем раньше вы о ней узнали, тем лучше.

Реестр гарантий: память об обеспечении

Третий реестр отвечает на один вопрос: настоящее ли ваше обеспечение. Сведения о независимой гарантии по 44-ФЗ — статья 45 закона — должны находиться в реестре независимых гарантий. Направляет их туда сам банк-гарант, не позднее одного рабочего дня после выдачи гарантии или изменения её условий. Казалось бы, обязанность банка — но в этом и ловушка: отвечает за внесение банк, а последствия невнесения ложатся на вас. Если гарантии в реестре нет, заказчик обязан её отклонить. На этапе заявки — отказ в допуске, на этапе заключения контракта — срыв процедуры с риском попасть в тот самый РНП.

При этом с 1 июля 2018 года реестр ведётся Казначейством как закрытый: доступ имеют зарегистрированные пользователи ЕИС — банки, заказчики, операторы площадок. Открытый реестр на сайте ЕИС новыми сведениями не пополняется и работает как архив гарантий, выданных до 30 июня 2018 года. Следствие: сами «пробить» свежую гарантию вы не сможете; рабочий способ — официальная выписка, которую запрашивают у гаранта или заказчика. В ней должны быть данные о гаранте, бенефициаре и принципале — наименования, ИНН, адреса, — код закупки, срок действия и сумма гарантии, номер реестровой записи и дата её размещения. А на электронных площадках при выборе гарантии как обеспечения данные подтягиваются из реестра по реестровому номеру автоматически — без записи система отклонит её ещё до направления заявки.

Ещё две вещи. Выдавать независимые гарантии по 44-ФЗ вправе не любой банк, а только из перечня, который ведёт и публикует Министерство финансов, — и это другой перечень, не тот, что для спецсчетов из главы 9. А по 223-ФЗ гарантии по закупкам категории «прочие» через реестр проверить не выйдет: положение о закупке заказчика может не предусматривать их включения туда. Цена гарантий, сроки и отказы банков — глава 32, обеспечение исполнения контракта — глава 31.

Подложные гарантии встречаются. Практика при этом не слепа: известен случай, когда компанию не включили в РНП, хотя её гарантия оказалась подложной, — она получала документ через посредника, приняла разумные меры проверки и сама обратилась в правоохранительные органы. Но строить план на снисхождении не стоит: выписка дешевле.

По ту сторону стола

Теперь — как этой памятью пользуются там, где сидел я. РНП комиссия открывает не из любопытства: если требование об отсутствии в реестре установлено, оно проверяется по каждой заявке, и найденная запись означает отклонение — без обсуждений. Реестр контрактов — чтение другого рода: что участник реально исполнял, на какие суммы, чем его контракты заканчивались; это скучное чтение говорит о компании больше любой презентации. Гарантию никто не разглядывает на глаз: есть запись — есть обеспечение, нет записи — нет обеспечения. И главное, о чём поставщики забывают: память двусторонняя. Пока заказчик проверяет вас, вы можете посмотреть его контракты и расторжения в том же реестре — и проверить по РНП собственного субподрядчика, прежде чем связать себя обязательствами.

Что это значит на практике

Три реестра — три памяти об одном и том же лице. Реестр контрактов помнит, что человек сделал; РНП — как он себя вёл, когда стало трудно; реестр гарантий подтверждает, что обеспечение настоящее. Проверка добросовестности обоюдна: теми же реестрами, которыми заказчик смотрит на вас перед допуском, вы смотрите на заказчика перед заявкой и на контрагента перед сделкой. Картину дополняют сервис налоговой службы на данных ЕГРЮЛ и ЕГРИП и база решений ФАС, для строительных и специальных работ есть профильные реестры; платные сервисы проверки работают на тех же официальных данных — платить, как и с базами тендеров из главы 6, стоит за удобство, а не за доступ. Система ничего не забывает — и самый спокойный способ жить с этим: время от времени читать, что она помнит о вас.

ЧАСТЬ 3. КАК ЗАКАЗЧИК ГОТОВИТ ЗАКУПКУ

Глава 11. План-график: почему закупка появляется не вдруг

Знакомая ситуация: вы нашли в ЕИС подходящую закупку, а на подготовку заявки — считаные дни. Первая мысль: «Они что, вчера это придумали? Почему так мало времени?» Нет, не вчера. К моменту, когда вы впервые увидели извещение, закупка существовала уже давно — просто вся её предыдущая жизнь прошла там, куда поставщик редко заглядывает. В плане-графике.

С этой главы и до конца части оптика меняется. До сих пор мы смотрели на закупку глазами участника — снаружи, с момента, когда извещение уже висит в системе. Теперь я поведу вас на ту сторону стола, где я провёл годы: как закупка задумывается, считается и описывается задолго до того, как вы её увидите. Понимать эту кухню стоит не из любопытства — почти всё, за что потом отклоняют заявку, закладывается именно здесь.

Закупки без плана не бывает

В главе 6 я сказал: закупка не появляется в ЕИС «вдруг», и система сама сверяет извещение с планом-графиком. Пришло время объяснить, почему это устроено именно так.

Планирование закупок — не внутренняя кухня заказчика, а отдельный институт закона №44-ФЗ: ему посвящена целая глава закона, статьи 16—23. По статье 16 планирование осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов-графиков. Документ ровно один — план-график. Раньше их было два — план закупок и план-график, заказчики вели оба, дублируя одно и то же с разной степенью детализации; сейчас остался только план-график, и это одно из немногих упрощений, за которые контрактные службы действительно благодарны.

Формируется план-график на срок, соответствующий сроку действия закона или решения о бюджете, — то есть на очередной финансовый год и плановый период. Привязка не случайная. Вспомните главу 4: деньги заказчика — бюджетные, он ими распоряжается, а не владеет. План-график — по сути расшифровка того, как расписаны эти деньги: что, когда и примерно за сколько учреждение собирается купить. Размещается он в ЕИС и общедоступен — это одна из тех записей, которые мы перечисляли в главе 6.

А теперь главное правило, ради которого написана эта глава. Закупка, не предусмотренная планом-графиком, осуществлена быть не может — статья 16 закона №44-ФЗ. Не «нежелательна», не «требует пояснений» — не может быть осуществлена вовсе. Какая бы срочная потребность ни возникла, порядок один: сначала позиция появляется в плане-графике, потом — извещение. Даже правки подчинены этому принципу: изменения в план-график вносятся не позднее чем за один день до дня размещения извещения. Сначала план, затем объявление. Всегда.

И это не декларация, за соблюдением которой проверяющие следят задним числом. Правило вшито в саму систему: ЕИС автоматически сопоставляет извещение с планом-графиком, и извещение, которое плану не соответствует, она просто не пропустит. Помните это место из главы 6? Вот его объяснение. А сшивает план-график, извещение, контракт и отчётность идентификационный код закупки — ИКЗ из статьи 23, знакомый вам по главам 5 и 6: по нему одну закупку можно протянуть насквозь, от намерения до отчёта.

Откуда в плане берутся цифры

Позиция плана-графика — это не запись «хотим компьютеры». Это предмет закупки, ориентировочная цена, планируемый срок. Ни одна из этих цифр не берётся с потолка.

Цена не назначается на глаз: начальная (максимальная) цена контракта обосновывается по правилам статьи 22 закона №44-ФЗ — методам её обоснования посвящена следующая глава, здесь достаточно знать, что за каждой ценой в плане стоит расчёт. Сверху на неё давит ещё одно ограничение — нормирование, статья 19: к закупаемым товарам, работам и услугам устанавливаются требования, в том числе предельная цена. Смысл нормирования простой: заказчику нельзя купить что угодно и по любой цене, даже если деньги в бюджете есть.

И ещё один элемент планирования, который касается многих читателей напрямую. Не менее 25 процентов совокупного годового объёма закупок заказчик обязан осуществить у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций — статья 30 закона №44-ФЗ. Если вы малый бизнес и сомневаетесь, есть ли вам вообще место в госзакупках, — вот прямой ответ: место не просто есть, оно зарезервировано законом, и заказчик обязан его заполнить. Кто считается субъектом малого предпринимательства и чем это подтверждают в заявке — главы 21 и 24; здесь важно одно: квота — тоже часть планирования, заказчик раскладывает её по позициям заранее, а не вспоминает в конце года.

По ту сторону стола

Планирование закупок входило в мои прямые обязанности — я руководил контрактной службой муниципального заказчика и возглавлял отдел организации закупок. Поэтому расскажу, как план-график выглядит не со стороны ЕИС, а изнутри.

Он не пишется одним человеком за одним столом. Он собирается — из потребностей подразделений. Хозяйственной части нужен ремонт, профильным отделам — оборудование и материалы, всем вместе — связь, охрана, коммуналка. Эти заявки стекаются в контрактную службу, и дальше начинается самое неприятное: потребностей всегда больше, чем денег. Что-то режется, что-то переносится на плановый период, что-то выпадает совсем. И вся эта работа идёт не когда удобно, а под бюджетный цикл: план-график привязан к решению о бюджете, поэтому судьба закупки решается тогда, когда верстается бюджет, — за месяцы до того, как поставщик увидит первое извещение.

Отсюда второе, чего обычно не понимают снаружи: сроки объявления закупок диктует не желание заказчика, а движение денег. Со стороны выглядит странно: почему закупку объявили именно сейчас, почему тянули, почему всё сгрудилось к концу года? Не потому, что кто-то так захотел. Позиция стоит в плане под конкретные деньги конкретного периода — и объявляется тогда, когда эти деньги реально доступны, а не тогда, когда созрел заказчик или удобно поставщику.

И третье: ошибка в плане-графике стоит дороже ошибки в извещении. Извещение — конец цепочки, план — её начало, и всё, что неверно в начале, тянется дальше. Извещение, разошедшееся с планом, система не пропустит — значит, сначала исправь план, причём не позднее чем за день до извещения, и только потом объявляй; сроки едут, а деньги стоят и ждут. Поэтому контрактная служба относится к плану-графику серьёзнее, чем поставщик способен вообразить. И поэтому же просьба «ну поменяйте условие, вам же несложно» упирается не в упрямство конкретного специалиста. За извещением стоят утверждённый план и расписанный бюджет — «просто поменять» здесь означает перетряхнуть цепочку, которая собиралась месяцами.

Что это значит на практике

Извещение — не начало закупки, а её середина. Решение принято давно: потребность собрана, деньги расписаны, позиция внесена в план-график. Из этого следуют два вывода, и оба меняют поведение.

Первый: план-график — единственная легальная возможность узнать о закупке до извещения. Предмет, ориентировочная цена, планируемый срок — всё лежит в открытом доступе. Поставщик, который читает планы-графики своих заказчиков, к моменту извещения уже собрал документы, нашёл товар и посчитал экономику — пока конкуренты ещё ничего не видели. Второй: не тратьте силы на уговоры изменить условия объявленной закупки по мелочи. Вы разговариваете не с человеком, который «может пойти навстречу», а с концом длинной цепочки — план, бюджет, контроль системы. Понимание этой цепочки экономит и время, и нервы: где заказчик действительно связан, а где он ошибся — разберём в следующих главах, начиная с цены.

Глава 12. НМЦК: пять методов и что с ними делают на практике

В каждом извещении есть цифра, на которую участник смотрит первой, — начальная (максимальная) цена контракта, НМЦК. И почти каждый хоть раз спрашивал себя: откуда они её взяли? Почему этот ремонт «стоит» ровно столько, а та поставка — столько? Самый частый ответ — «заказчик придумал» — неверен. Эта цифра — результат процедуры, которую я годами проходил своими руками.

Цена, которую нельзя назначить

Порядок определения и обоснования НМЦК установлен статьёй 22 закона №44-ФЗ. По ней начальная цена контракта, цена контракта с единственным поставщиком и начальная цена единицы товара, работы или услуги не назначаются, а определяются и обосновываются — применением одного или нескольких методов, перечисленных в самой статье. Детали расчёта расписаны в методических рекомендациях Минэкономразвития — это уже не закон, а рабочая инструкция контрактных служб.

Обратите внимание на слово «обосновываются». Заказчик обязан не просто выбрать цифру, а оставить след: каким методом считал, какие источники брал, что из чего сложилось. И происходит это не в момент написания извещения. Вспомните предыдущую главу: цена фиксируется ещё на этапе планирования, когда позиция попадает в план-график. Когда я говорил, что за каждой цифрой в плане стоит расчёт, я имел в виду ровно этот расчёт — по статье 22.

И сразу одно свойство НМЦК, которое касается каждого участника: это потолок. Предложить в аукционе или конкурсе цену выше начальной нельзя — торговаться можно только вниз.

Пять методов и один приоритетный

Методов пять, но они не равноправны. Приоритетный — метод сопоставимых рыночных цен, в скобках закон поясняет: анализ рынка. Приоритет установлен статьёй 22 прямо: если можно спросить рынок — надо спросить рынок. Заказчик собирает информацию о ценах на идентичные или однородные товары, работы, услуги: запрашивает коммерческие предложения у потенциальных поставщиков, поднимает реестр контрактов в ЕИС — по каким ценам такое уже покупали другие заказчики, — берёт данные открытых источников и ценовых баз. Нужно не менее трёх независимых источников ценовой информации; собранные значения обрабатываются статистически, и из них складывается цена.

Здесь есть тонкость, объясняющая многое из того, что участник потом видит в извещении. Собранные цены могут разойтись слишком сильно: один источник называет одну цену, другой — совсем иную. Такая совокупность называется неоднородной, и класть её в расчёт нельзя: заказчику приходится либо искать дополнительные источники, либо переходить на другой метод. На практике мерой разброса служит коэффициент вариации: пока он не превышает 33 процентов, совокупность считают однородной. И ещё одна тонкость: цены прошлых периодов нельзя брать механически. Рыночные и налоговые условия меняются, и старую цену надо приводить к сопоставимым условиям — иначе расчёт обопрётся на рынок, которого больше нет.

Остальные четыре метода — для ситуаций, где спрашивать рынок бессмысленно или недостаточно. Нормативный метод применяется, когда предельная цена уже установлена нормативным актом, — это то самое нормирование по статье 19, с которым мы встретились в главе 11: за эту границу заказчик не вправе выйти, какой бы ни была рыночная ситуация. Часто нормативный метод работает в паре с анализом рынка — цену считают по рынку, но результат не может превышать норматив. Тарифный метод применяется там, где цены регулирует государство или муниципалитет напрямую: коммунальные услуги, отдельные тарифы. Расчёт самый простой из всех: действующий тариф умножается на планируемый объём, и никакие коммерческие предложения не нужны — достаточно документа, которым тариф установлен. Проектно-сметный метод — для строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонта: цену определяют проектная документация и смета, составленная по строительным нормативам и расценкам. Наконец, затратный метод — резервный, на случай, когда остальные невозможны: цена складывается из затрат на производство или приобретение плюс обычная для отрасли прибыль.

Два примечания на полях. При закупке у единственного поставщика обоснование цены включается прямо в текст контракта — к этой конструкции придём в главе 19. А в 223-ФЗ жёстко закреплённых законом методов нет вовсе: порядок определения начальной цены договора устанавливает положение о закупке конкретного заказчика. Хотите понять, как считает цену ваш заказчик по 223-ФЗ, — читайте его положение.

Документ, который никто не открывает

Теперь главное, ради чего написана эта глава. Под цифрой НМЦК в извещении лежит расчёт-обоснование, и он в открытом доступе. Там указано, каким методом считали, какие источники брали, чьи коммерческие предложения легли в основу. Цифру читают все. Расчёт под ней — почти никто. А ведь именно из него видно, откуда цена взялась, кого спрашивали и насколько она соответствует рынку, на котором вы работаете.

Почему это стоит времени? Потому что цена бывает нездоровой в обе стороны. Заниженная НМЦК отпугивает добросовестных участников: экономика не сходится, и процедура рискует сорваться — без заявок или с демпингом. Завышенная создаёт почву для сговоров и неэффективной траты бюджетных денег. Явно неадекватная цена — повод присмотреться к закупке внимательнее, а иногда и направить заказчику запрос на разъяснение положений извещения. Если ответ не убедил, есть следующий шаг — жалоба в территориальный орган ФАС по статье 105 закона №44-ФЗ; жалобы разберём в главе 50, здесь важно одно: к ней надо прикладывать собственные ценовые предложения и расчёты. Контролёры и суды требуют документально подтверждённых доказательств завышения, а не заявлений «все же знают, что это дешевле».

По ту сторону стола

Обоснование цены входило в мои прямые обязанности, поэтому расскажу, как это выглядит изнутри. Самое трудное в приоритетном методе — не статистика, а источники. Их нужно минимум три, они должны быть независимыми, а цены в них — сопоставимыми; если разброс велик, совокупность неоднородна, и работа начинается заново. Поэтому присланное поставщиком коммерческое предложение для контрактной службы — не спам, а материал, которого всегда не хватает.

Отсюда же понятно, почему заказчик так держится за свою цифру. За ней стоит документ: метод, источники, расчёт. За нарушение порядка определения и обоснования НМЦК должностное лицо заказчика отвечает лично — статья 7.29.3 КоАП РФ. Специалист, который «подвинет» обоснованную цену по устной просьбе, подставляет под эту статью самого себя. Поэтому реплика «дайте скидку, у нас дешевле» на этапе объявленной закупки не даёт ничего: устное «у нас дешевле» — не источник ценовой информации, в расчёт его не положишь, а расчёт уже сделан и лежит под позицией плана-графика. Вы снова разговариваете с концом цепочки из главы 11. Хотите, чтобы цена отражала ваш рынок, — ваше предложение должно попасть в расчёт до того, как он сделан.

Что это значит на практике

НМЦК — не каприз и не приговор, а документ, который можно прочитать и на который можно повлиять. Прочитать — открыв обоснование под цифрой: там видно, из какого рынка цена выросла и реальна ли она. Повлиять — законно и заранее: направляя заказчикам коммерческие предложения по планируемым закупкам до объявления торгов. Это прямое продолжение вывода прошлой главы: кто читает планы-графики, тот знает о закупке до извещения — и может успеть стать одним из тех самых источников, из которых сложится цена. А что именно скрывается за этой ценой — как заказчик описывает сам предмет закупки — разберём в следующей главе.

Глава 13. Описание объекта, ОКПД2 и КТРУ