Госзакупки: полный путеводитель по 44-ФЗ и 223-ФЗ

До сих пор заказчик работал по формам: план-график собирался из позиций, цена — из расчётов. Описание объекта закупки — первый текст, который он пишет своими словами. Я писал такие тексты годами: это самое ответственное место всей подготовки. Здесь закупка становится либо честной, либо «заточенной», и здесь же участник чаще всего теряет заявку — на мелочи вроде единицы измерения.

Свобода со строгими рамками

Полной свободы у заказчика нет. Статья 33 закона №44-ФЗ требует, чтобы описание объекта носило объективный характер: указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики — свойства самого объекта, а не чьи-то предпочтения. Не допускается включать требования, которые влекут ограничение количества участников, — в том числе требования к производителю товара и требования к самому участнику, не связанные с предметом закупки.

На последнем путаются даже опытные люди. Требования к товару и требования к участнику — разные вещи из разных статей закона. Цвет, мощность, состав — про товар, статья 33 и эта глава. Опыт, лицензии, отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков — про участника, статья 31 и глава 21. Протаскивать одно через другое нельзя.

Второе знаменитое правило статьи 33: указать конкретный товарный знак можно только со словами «или эквивалент», и заказчик обязан задать параметры эквивалентности — по каким характеристикам другой товар считается подходящим. Исключений немного: несовместимость товаров с товарами других товарных знаков и закупка запчастей и расходных материалов к машинам и оборудованию, которые заказчик уже использует. К конкретному принтеру нужен картридж его марки, а «только эта марка, потому что привыкли» — уже ограничение конкуренции.

ОКПД2: у каждого товара есть адрес

Свободный текст — половина описания; вторая — классификатор. ОКПД2, Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (обозначение ОК 034—2014, портал Росстандарта), раскладывает продукцию, работы и услуги по кодам из цифр, разделённых точками: например, 62.01.29.000 — прочие услуги по разработке программного обеспечения. Первые цифры — крупный раздел экономики, каждая следующая ступень — всё более узкая подкатегория: чем длиннее код, тем точнее описан объект.

Заказчик обязан указать код ОКПД2 в извещении, и это не формальность: по коду ЕИС автоматически показывает закупку поставщикам с таким же кодом в профиле и собирает статистику закупок. Для участника у кода два значения: по нему находят закупки — и по нему же проверяют, соответствует ли предложенный товар предмету закупки; несоответствие — основание для отклонения. Типичная ошибка новичка — слишком общий или слишком узкий код; разумнее указать при регистрации несколько подходящих кодов под разные формулировки одного вида деятельности. И не путайте с ОКВЭД: тот описывает виды деятельности организации в целом, ОКПД2 — саму продукцию.

КТРУ: каталог готовых описаний

Классификатор ответил на вопрос «что это», но не «как это описывать». Один и тот же товар у разных заказчиков назывался по-разному: поставщикам было тяжело искать, контролёрам — не с чем сравнивать цены, а простор для творчества — это и простор для «заточки». Ответом стал КТРУ — каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Правовая основа — статья 23 закона №44-ФЗ; каталог ведётся в ЕИС (в главе 6 он уже мелькал среди её записей), ведёт его Министерство финансов.

КТРУ построен поверх ОКПД2: ОКПД2 — классификатор видов продукции, КТРУ — каталог конкретных описаний, надстроенный над ним. Код позиции — две части через дефис: код ОКПД2 и порядковый номер, и на один код ОКПД2 может приходиться несколько позиций с разными наборами характеристик. В карточке позиции — наименование, описание с характеристиками и их значениями, единицы измерения: готовый шаблон описания. Целей три: единые наименования и характеристики, сопоставимость цен на один товар у разных заказчиков, ограничение «заточки» требований под конкретного производителя.

Заказчики по 44-ФЗ обязаны применять типовые характеристики позиции при описании объекта. По 223-ФЗ каталог обязателен, только если это предусмотрено положением о закупке. Обязательность включается не мгновенно: у позиции, кроме даты включения, есть дата начала обязательного применения — до неё заказчик применяет её по желанию, после — обязан. Каталог не всеохватен: если позиции для товара ещё нет, заказчик указывает код ОКПД2 и описывает объект сам по статье 33; у части позиций нет описания характеристик — тогда их заказчик тоже формирует сам по статье 33. Каталог — в открытой части ЕИС, без регистрации; искать можно по наименованию, коду позиции или коду ОКПД2.

Каталог не отменяет реальных потребностей: заказчик вправе дополнить описание характеристиками, которых в позиции нет, но обязан включить в описание объекта обоснование необходимости таких дополнений. Для товаров под запретами и ограничениями национального режима возможность дописывать ограничена — об этом глава 25. Именно здесь каталог мешает «заточке»: дописать можно, но придётся письменно объяснить зачем. Если дополнительные характеристики появились без обоснования или подозрительно точно описывают товар одного производителя, участник вправе направить запрос разъяснений или подать жалобу в ФАС. Жаловаться на положения извещения нужно до окончания срока подачи заявок — статья 105; после подведения итогов оспаривать характеристики поздно. Жалобы — глава 50, отсюда заберите только принцип срока.

По ту сторону стола

Теперь о работе, которой я занимался в комиссии. Требования к товару в извещении собраны из характеристик позиции КТРУ плюс обоснованные добавки заказчика — и заявка должна соответствовать именно им. В электронных процедурах характеристики заполняются в структурированном виде, в полях на площадке, а не только текстом в приложенном файле. Работа комиссии почти механическая: характеристика из извещения, характеристика из заявки, сравнение. Права «понять и простить» у неё нет: значения из заявки входят в контракт, и на приёмке заказчик вправе требовать именно их (глава 35). Каждое «додумаем за участника» додумывается в будущий контракт.

Отсюда пять типичных ошибок. Первая — самая частая и самая обидная: диапазон вместо конкретного значения. Участник копирует из извещения рамку «от 10 до 20», хотя требовалось назвать конкретный показатель своего товара, — выбрать значение за него комиссия не может. Вторая — пропущенные дополнительные характеристики: участник сверился с привычной позицией каталога и не заметил дописанного заказчиком сверх неё. Третья — единицы измерения: в извещении литры, в заявке миллилитры без пересчёта — формально значения не совпали. Четвёртая — «улучшенные» значения, которых у реального товара нет: заявку примут, но несоответствие всплывёт на приёмке — риск расторжения и реестра недобросовестных поставщиков. Пятая — заполнен только прикреплённый файл, а поля структурированной заявки пусты или противоречат файлу: комиссия сверяет поля. Часть таких отклонений участники потом успешно оспаривают в ФАС — но лучший спор тот, которого не было.

Что это значит на практике

Описание объекта — двухслойная конструкция: ОКПД2 отвечает на вопрос «что это», КТРУ — «какое это», и оба слоя работают в обе стороны. По кодам вы находите свои закупки — и по ним же вас проверяют; по позиции каталога заказчик пишет требования — и по ней же комиссия сверяет вашу заявку, вплоть до единиц измерения. Поэтому заявка сверяется с извещением, а не с памятью: каждая характеристика, включая дописанные заказчиком, конкретные значения вместо диапазонов — и только те, что ваш товар подтверждает документами производителя, ведь написанное в заявке станет контрактом. А несогласие с требованиями высказывается до окончания подачи заявок, не после проигрыша. Как всё это собирается в извещение — следующая глава. А что бывает, когда описание пишут не для конкуренции, а против неё, — глава 15.

Глава 14. Извещение: из чего собирается и где ломается

Вы неделю собирали заявку, сверяли характеристики, считали цену — и вдруг видите: в полях закупки в ЕИС один срок поставки, а в приложенном проекте контракта — другой. Какому верить? Позвонить заказчику и спросить по-человечески нельзя. Эта глава — об извещении: из каких частей оно собирается, по каким часам живёт и почему эти части перестают совпадать.

Точка, где кухня заказчика становится законом

Всё, о чём шла речь в предыдущих главах, — позиция в план-графике, обоснованная начальная цена, описание объекта с кодами ОКПД2 и позициями КТРУ — до поры остаётся внутренней кухней заказчика: правь, пересчитывай, переписывай, никто снаружи не видит. Извещение — точка, где кухня заканчивается. Документ формируется в единой информационной системе, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью и размещается публично — так велит статья 42 закона №44-ФЗ. С этой секунды подготовка становится обязательной для всех: для участников, для самого заказчика, который уже не может передумать втихую, и для комиссии, которая будет судить заявки по этому комплекту.

Ключевое слово — «комплект». Извещение только выглядит как одна страница. На деле оно состоит из двух разных по природе частей: структурированных сведений — полей, которые заказчик заполняет прямо в ЕИС, — и приложенных электронных документов. Эти части не заменяют друг друга: описание объекта не отменяет полей, а поля не отменяют описания. Расхождение между ними — не техническая шероховатость, а самостоятельная ошибка заказчика. И именно на стыке двух частей закупки ломаются чаще всего.

Что лежит в полях и что — в приложениях

Структурированная часть — анкета закупки. Заказчик и ответственное должностное лицо; идентификационный код закупки, способ определения поставщика, электронная площадка. Сам объект: позиция КТРУ, код ОКПД2, наименование, количество и единицы измерения, место поставки, для лекарств — международное непатентованное наименование. Дальше — срок исполнения контракта и его этапы, НМЦК и размер аванса, для конкурса — критерии оценки заявок и их значимость. Отдельными блоками: требования к участникам по статье 31 закона №44-ФЗ, преимущества учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, условия закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных НКО, национальный режим по статье 14 закона №44-ФЗ по конкретным товарным позициям. И ещё: обеспечение заявки и обеспечение исполнения контракта, сопровождение контракта и возможность одностороннего отказа по статье 95 закона №44-ФЗ, право заключить несколько контрактов с несколькими участниками по статье 34 закона №44-ФЗ, даты процедур, предупреждение об ответственности за антиконкурентные соглашения.

У цены есть особые случаи. Когда объём заранее определить нельзя, в извещении указываются начальные цены единиц, их начальная сумма и максимальное значение цены контракта (статья 22 закона №44-ФЗ). А в случаях, установленных Правительством, вместо твёрдой цены — ориентировочное значение либо формула цены с максимальным значением (статья 34 закона №44-ФЗ).

Вторая часть комплекта — приложения по части 2 статьи 42 закона №44-ФЗ: описание объекта закупки по статье 33 (о нём была глава 13), обоснование НМЦК (глава 12), требования к содержанию и составу заявки с инструкцией по её заполнению, для конкурса — порядок рассмотрения и оценки заявок, и проект контракта. Для нескольких узких сфер — вроде услуг специализированного депозитария или регулярных перевозок пассажиров — ещё и перечень дополнительных требований.

Теперь главное: почему комплект ломается. Его части почти никогда не рождаются одновременно и в одних руках. Проект контракта берут из шаблона, описание пишет профильный специалист, поля заполняет третий человек — и части расходятся. Отсюда типовой набор: в полях один срок поставки, в проекте контракта другой; количество не бьётся со спецификацией; код КТРУ указан, а характеристики потеряны или изменены без основания; сумма обеспечения посчитана от другой базы; национальный режим указан не для всех позиций; инструкция требует документ, которого нет в статье 43 закона №44-ФЗ или который берётся из реестра; критерий оценки объявлен, а порядок начисления баллов не позволяет однозначно сравнить заявки. Каждое такое противоречие — заготовка будущей жалобы.

Часы, которые запускает публикация

Размещённое извещение включает отсчёт. Минимум между публикацией и окончанием подачи заявок: электронный конкурс и электронный аукцион — не менее 15 дней; аукцион при НМЦК не выше 300 миллионов рублей, а на строительство, реконструкцию, капремонт и снос — не выше 2 миллиардов — не менее 7 дней; запрос котировок — не менее 4 рабочих дней. Дата окончания подачи заявок не должна приходиться на нерабочий день. Сами способы закупки — тема следующей части книги; здесь важно одно: чем короче процедура, тем меньше времени заметить нестыковку.

Извещение можно менять — по инициативе заказчика или после запроса участника, но не позднее чем за один рабочий день до окончания подачи заявок: позже ЕИС технически не даст. Два запрета жёсткие: нельзя менять наименование объекта закупки и увеличивать размер обеспечения заявки. Любое изменение — закон не делит их на существенные и мелкие — требует продлить срок подачи заявок. После новой редакции должно остаться, считая со дня, следующего за днём размещения: на конкурсе — не менее 10 календарных дней, на аукционе — не менее 7, на коротком аукционе с пороговой ценой — не менее 3, на котировках — не менее 3 рабочих дней. Менять можно многое: отдельные показатели позиции КТРУ, уточнения описания без замены объекта, формы документов, порядок оценки — пока это не дискриминирует участников; даже НМЦК, если есть обоснование и соблюдён срок. Но если изменилась сама потребность, предмет или экономическая модель закупки, честный путь один — отмена процедуры и новый комплект, а не косметика поверх старого.

Третий механизм — разъяснения. На конкурсе и аукционе зарегистрированный в ЕИС участник вправе направить через площадку до трёх запросов по одному извещению, не позднее чем за три дня до окончания подачи заявок. Заказчик отвечает не позднее двух дней со дня, следующего за днём поступления, не раскрывая, кто спрашивал. Важно: разъяснение не может менять суть извещения. Если вопрос вскрыл ошибку, одного ответа недостаточно — нужно официальное изменение с продлением срока; разъяснение, фактически меняющее условия, — само по себе нарушение. За такими историями и приходит ФАС: изменение условий с нарушением срока признаётся необоснованным, выдаётся предписание о корректировке или отмене, суды признавали результаты закупок недействительными, а должностному лицу грозит ответственность по статье 7.30 КоАП РФ.

Взгляд с той стороны стола

Когда я сидел по ту сторону, комиссия получала не «замысел заказчика», а ровно тот комплект, который размещён: поля, описание объекта, инструкцию, проект контракта. Если внутри противоречие, комиссия обязана его как-то разрешить — и разрешает по букве документа, а не в пользу участника. Не по злобе: у неё просто нет другого основания. Инструкция по заполнению заявки для комиссии — не формальность, а рабочая линейка: по ней сверяется, что участник написал и что должен был написать. И ещё: изменение извещения перезапускает часы не только для заказчика. Заявка, собранная по старой редакции, может тихо перестать соответствовать новой — и на рассмотрении это будет ваша проблема.

Что это значит на практике

Извещение читают целиком: поля отдельно, приложения отдельно — и обязательно друг против друга, потому что расхождение почти всегда всплывёт. Подписка на уведомления в ЕИС снимает главный риск — пропущенную новую редакцию; при любом изменении стоит сравнить редакции, понять, как правка задевает вашу заявку, и проверить, продлён ли срок и насколько. А если изменение незаконно сузило круг участников — жаловаться в ФАС нужно до истечения срока подачи заявок, потом поздно. Как выглядит комплект, собранный не с ошибками, а с умыслом — под конкретного поставщика, — разберём в следующей главе.

Глава 15. Как выглядит закупка «под своего» изнутри

Вы открываете извещение и чувствуете странное: техническое задание будто списано с чьего-то прайс-листа, требования к участнику избыточны, сроки исполнения вызывают недоумение, а цена подозрительно неудобна. Ни один пункт по отдельности не выглядит нарушением. Но всё вместе складывается в ощущение, что победитель уже известен — и это не вы. Я годы просидел по ту сторону стола и хочу спокойно, без разоблачительного азарта, показать, как такая закупка устроена изнутри и по каким признакам её видно до того, как вы потратите деньги и время на заявку.

Две разные истории, которые постоянно путают

Сначала разведём два явления, которые в разговорах сливаются в одно слово «договорняк», хотя устроены они по-разному.

Первое — закупка «под своего». Её делает заказчик: документы составлены так, что выполнить условия по существу способен один поставщик. Это история о том, как написаны техническое задание, извещение и проект контракта.

Второе — сговор участников. Здесь договариваются между собой сами компании, пришедшие на торги: кто в этот раз побеждает, кто изображает конкуренцию. Заказчик может быть в этой договорённости ни при чём — он честно объявил закупку, а спектакль разыгрался без него. Базовая норма здесь — закон о защите конкуренции, 135-ФЗ, который прямо запрещает необоснованное ограничение конкуренции, а картельное соглашение описано в пункте 2 части 1 статьи 11 этого закона.

Для стороннего поставщика обе истории заканчиваются одинаково: он готовит заявку, вносит обеспечение, ждёт итогов — а исход был определён заранее. Поэтому распознавать нужно и то и другое, но искать признаки — в разных местах. Заточка живёт в документах закупки. Сговор — в поведении участников.

Из чего собирается заточка

Главное, что нужно понять про закупку «под своего»: она почти никогда не нарушает закон в каком-то одном месте. Она собирается из мелочей, и каждая мелочь по отдельности объяснима. Избыточный объём документации с массой лишней и расплывчатой информации — «мы просто подробно описали потребность». Уникальные характеристики объекта в техническом задании — «нам нужно именно такое». Сроки исполнения, в которые невозможно уложиться, если не начать работу до подписания контракта, — «у учреждения горит план». Требования к участникам, которых заказчик по 44-ФЗ устанавливать не вправе, — «перестраховались». Заниженная начальная цена, отсеивающая добросовестных поставщиков, — «экономим бюджет».

По отдельности на каждый пункт есть житейский ответ. Вместе они образуют конструкцию, у которой одна функция: чтобы условия сошлись только у одного участника. Классический маркер — технический профиль закупки, совпадающий с оборудованием одной марки без объективной на то необходимости, или условия, которые буквально повторяют типовое предложение конкретной компании. Тот, «под кого» писали, узнаёт в документах собственный прайс. Остальные видят частокол.

Есть и обратная сторона той же сборки — противоречия. Когда техническое задание пишет не заказчик своими словами, а заинтересованный поставщик под себя, куски документации перестают сходиться между собой: техзадание говорит одно, извещение другое, проект контракта третье. Заточка почти всегда выдаёт себя расхождениями — её собирали из чужих заготовок, и швы видны. Как должно выглядеть честное описание объекта и откуда берётся обоснованная цена, мы подробно разбирали в главах 13 и 12 — здесь важно лишь то, что отклонение от этих нормальных механизмов и есть материал для подозрений.

Когда заказчик ни при чём

Сговор участников распознаётся не по документам, а по поведению — причём чаще всего на дистанции, а не в одной процедуре.

Ценовое поведение — первый слой. Несколько компаний формально участвуют, но цена почти не снижается: все допущены к торгам, а ценовых предложений систематически не подают. Или победители аккуратно чередуются при стабильном составе участников — сегодня выигрываешь ты, завтра я. Отдельная схема носит выразительное имя «таран»: один участник в начале торгов резко роняет цену, отпугивая посторонних, а потом «отваливается» — не подтверждает документы или отказывается подписывать контракт, и закупка достаётся заранее определённому победителю при небольшом снижении. Бывает и участие вовсе без намерения победить: компания вносит обеспечение заявки, но не даёт ценовых предложений и не предоставляет документы — её роль лишь удержать начальную цену. Суды оценивали такое поведение как признак антиконкурентного соглашения.