Госзакупки: полный путеводитель по 44-ФЗ и 223-ФЗ

Требования к участникам: по 44-ФЗ общий набор закреплён статьёй 31 — отсутствие ликвидации, неприостановленная деятельность, отсутствие налоговой задолженности и сведений в реестре недобросовестных поставщиков (разбор статьи — в части пятой). По 223-ФЗ перечень определяет положение заказчика с одним ограничителем: нельзя необоснованно ограничивать конкуренцию.

Обеспечение заявки и исполнения контракта по 44-ФЗ предусмотрено законом; обязательность и пределы зависят от способа закупки и начальной цены. По 223-ФЗ обеспечение есть, только если заказчик сам его предусмотрел: оно может отсутствовать вовсе, быть мягче — а может оказаться и жёстче.

Малый бизнес: статья 30 закона №44-ФЗ обязывает отдавать субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям не менее двадцати пяти процентов годового объёма закупок — отсюда процедуры «только для СМП и СОНКО», пониженные обеспечения, а при подтверждённом опыте исполнения контрактов — освобождение от обеспечения исполнения вовсе. Аналог по 223-ФЗ — закупки у субъектов МСП по статье 3.4 и постановлению Правительства от 11.12.2014 №1352; доли и механика — в части восьмой.

Защита прав тоже разная. Реестр недобросовестных поставщиков грозит нарушителю в обоих режимах, как и штрафы. Пожаловаться в ФАС участник закупки по 223-ФЗ может, но компетенция службы здесь уже, чем по 44-ФЗ: обжалуется не любое нарушение положения, а только случаи из закрытого перечня части 10 статьи 3 — например, нарушение сроков размещения информации или неправомерный отказ в допуске.

И последнее, обо что часто спотыкаются: одна организация может жить по обоим законам сразу. Статья 15 закона №44-ФЗ разводит эти случаи: бюджетное учреждение по общему правилу идёт по 44-ФЗ, но за счёт грантов или доходов от своей деятельности вправе уйти в режим 223-ФЗ — если до начала года утвердило и разместило положение о закупке. Поэтому не гадайте по вывеске: закон, по которому идёт закупка, всегда указан в извещении в ЕИС.

Взгляд с той стороны стола

Годы в комиссиях научили меня видеть здесь не юридическую разницу, а человеческую. Разница между двумя законами — это разница в свободе того, кто сидит по ту сторону стола. Работая по 44-ФЗ, я был связан законом и помнил о проверке: каждая строка протокола отклонения должна опираться на норму, потому что спросят с меня. По 223-ФЗ комиссия связана документом, который её же организация написала себе сама. Это не значит «что хочу, то и ворочу» — положение опубликовано, принципы закона действуют, ФАС существует. Но пространство решений у такой комиссии заметно шире, и ваша заявка читается уже не через единый для всей страны фильтр, а через фильтр, скроенный под конкретного заказчика.

Что это значит на практике

Отсюда простое правило чтения. Увидели закупку — смотрите в извещение, какой закон там указан. Если 44-ФЗ, вы в мире единых правил: выучив их один раз, понимаете любого заказчика страны; недаром этот режим считают более понятным для начинающего — он оставляет мало места произвольным трактовкам. Если 223-ФЗ, вы в мире индивидуальных правил: сам закон короток, а настоящая инструкция — положение конкретного заказчика, и читать его придётся каждый раз заново. Большая часть книги посвящена контрактной системе — с неё разумно начинать; когда будете готовы к миру 223-ФЗ, вас ждёт часть восьмая, целиком о нём.

Глава 4. Кто есть кто: заказчик, поставщик, ЭТП, ЕИС, банк, ФАС, казначейство

Почти каждый новичок задаёт мне один вопрос: «С кем я вообще имею дело?» Человек нашёл закупку на одном сайте, заявку подал на другом, деньги ему заблокировал банк, отклонила его какая-то комиссия, а жаловаться посоветовали в ФАС. Ощущение — против тебя играет оркестр без дирижёра. На деле у каждого участника системы узкая роль, и половина ошибок начинающих — ждать от одного игрока того, за что отвечает другой.

Действующие лица описаны в Федеральном законе от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; круги заказчиков второго закона — Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» — мы развели в прошлой главе. Здесь роли даю по 44-ФЗ — в том порядке, в каком участники появляются в жизни поставщика.

ЕИС: витрина, а не торги

Всё начинается с единой информационной системы — ЕИС по адресу zakupki.gov.ru (статья 4 закона №44-ФЗ); информация в ней общедоступна и бесплатна.

Главное про ЕИС: это не торговая площадка, торги в ней не проводятся. ЕИС публикует, хранит и связывает информацию, а сами процедуры идут в другом месте. Здесь же ведутся реестры: контрактов, недобросовестных поставщиков, независимых гарантий — о них подробно в главе 10.

Для участника ЕИС — ещё и точка входа: регистрация в едином реестре участников закупок, ЕРУЗ (статья 24.2 закона №44-ФЗ). Регистрация даётся на три года, и за три месяца до окончания срока подавать заявки уже нельзя — держите дату в календаре. Зато одна регистрация даёт аккредитацию сразу на всех федеральных электронных площадках. Устройству ЕИС посвящена глава 6.

Электронная площадка: процедура, а не решение

Заявка подаётся не в ЕИС, а на электронной площадке. Её оператор — юридическое лицо, обеспечивающее проведение процедур в электронной форме (статья 3 закона №44-ФЗ). Перечень операторов утверждён распоряжением Правительства от 12.07.2018 №1447-р: федеральных площадок восемь, отдельно определена специализированная — для закрытых закупок и гособоронзаказа.

Площадка — среда техническая, но юридически значимая: там подаются заявки, идёт аукцион, блокируются деньги обеспечения, оттуда уходят протоколы. Чего площадка не делает — не решает, кто победил: она проводит процедуру и передаёт данные, а решение принимает комиссия заказчика. С победителя оператор берёт плату за участие; размеры — в главе 7.

Банк: деньги под замком, но ваши

Банк появляется в двух ролях. Первая — держатель спецсчёта участника: счёт для обеспечения заявок открывается в банке из перечня, утверждённого распоряжением Правительства от 13.07.2018 №1451-р. Тут важно снять типовой страх новичка: деньги обеспечения не уходят заказчику — они блокируются на вашем же спецсчёте и разблокируются по итогам процедуры.

Вторая роль — гарант. Независимые гарантии регулирует статья 45 закона №44-ФЗ, требования к банкам-гарантам установлены постановлением Правительства от 20.12.2021 №2369. Каждая выданная гарантия включается в реестр независимых гарантий в ЕИС — гарантии, которой нет в реестре, для заказчика не существует. Движение денег разберём в главе 9.

Заказчик: распорядитель чужих денег

Заказчики — государственные и муниципальные заказчики, а также бюджетные учреждения, унитарные предприятия и автономные учреждения в случаях статьи 15 закона №44-ФЗ (понятие — в статье 3). Про заказчика надо понять главное: он не собственник денег, а распорядитель бюджетных средств. Он тратит не своё — отсюда детальная регламентация каждого его шага. Когда заказчик требует абсурдно много бумаг, вспомните: за каждую он отчитывается.

Внутри заказчика закупками занимается контрактная служба или контрактный управляющий (статья 38): при совокупном годовом объёме закупок свыше 100 млн рублей создаётся контрактная служба, при меньшем — либо служба, либо управляющий. Часть функций заказчик вправе передать уполномоченному органу — централизованные закупки (статья 26) — или специализированной организации (статья 40), но определить победителя та не может: это остаётся за комиссией. Для приёмки привлекаются эксперты (статья 41). А правила игры пишет Министерство финансов — регулятор контрактной системы.

Кстати, о вас. Участник закупки — любое юридическое либо физическое лицо, включая ИП (статья 3); исключены офшорные компании и иностранные агенты. И тонкость: до заключения контракта вы не поставщик, а участник. Поставщиком (подрядчиком, исполнителем) вас делает контракт.

Казначейство: реестр и счёт

Федеральное казначейство обеспечивает функционирование ЕИС и ведёт реестр контрактов (статья 103 закона №44-ФЗ): заказчик направляет туда сведения в течение трёх рабочих дней, если контракт заключён в ЕИС, и пяти рабочих дней, если он подписан вне системы. Оно же осуществляет контроль по статье 99 — в том числе сверяет объёмы финансового обеспечения. Для поставщика это тихий участник, но именно у него сходятся деньги и документы. Подробный разбор контролёров — в части девятой.

ФАС: арбитр процедуры, а не цены

Если вы считаете, что вас отклонили незаконно, — ваш адресат ФАС России — Федеральная антимонопольная служба, контрольный орган в сфере закупок (статья 99 закона №44-ФЗ). Жалоба подаётся в электронной форме через ЕИС (статьи 105 и 106 закона №44-ФЗ) и рассматривается по существу за пять рабочих дней. ФАС же ведёт реестр недобросовестных поставщиков (статья 104): сведения из него исключаются через два года.

Чего ФАС не делает — не судит о справедливости: она проверяет соответствие процедуры закону, а не выгодность условий для участника. «Цена слишком низкая» — не аргумент; «отклонили по основанию, которого нет в законе» — аргумент. Спорам посвящена часть девятая.

По ту сторону стола

Теперь то, что я знаю не из закона, а из практики. Участник, получив отклонение, думает: «система меня отсеяла». Никакой системы нет. Есть комиссия по осуществлению закупок (статья 39 закона №44-ФЗ) — не менее трёх живых людей, преимущественно обученных закупкам; заседание правомочно при участии не менее пятидесяти процентов состава. Я годами сидел на той стороне стола и подписывал протоколы отклонения. Когда комиссия открывает вашу заявку, она видит не вас и не вашу репутацию — только документы, которые обязана сверить с требованиями. И каждый её член помнит: подпись под протоколом — его личная ответственность за чужие, бюджетные деньги.

Что это значит на практике

Держите в голове цепочку: в ЕИС вы закупку находите, на площадке подаёте заявку, банк блокирует обеспечение — у вас, а не у заказчика, — комиссия принимает решение, казначейство вносит контракт в реестр, ФАС разбирает спор о законности. Ни одно звено не делает работу другого: ЕИС не проводит торги, площадка не выбирает победителя, ФАС не оценивает, выгодна ли вам цена. Поэтому вопросы адресуйте по ролям — а претензии по существу всегда упираются в комиссию: в людей и документы, которые вы им показали. Как устроены эти документы и процедуры — дальше, глава за главой.

Глава 5. Язык закупок: словарь, без которого дальше нельзя

Однажды мне позвонил знакомый предприниматель: «Мы же всё приложили, у нас банковская гарантия — почему нас отклонили?!» Я попросил его сравнить вслух слово из его документа со словом из извещения — похожие, но не те. В закупках это обычная история: расхождение бытового языка с языком закона стоит денег.

Эта глава — не словарь: алфавитный ждёт вас в Приложении А. Здесь я покажу, почему язык закупок устроен именно так и где привычное слово расходится со словом закона. Пойдём не по алфавиту, а по смыслу.

Слова про деньги

Первое слово любого извещения — НМЦК, начальная (максимальная) цена контракта: от неё участники отталкиваются, подавая ценовые предложения и снижая цену в ходе торгов. В 223-ФЗ ей соответствует НМЦД — начальная (максимальная) цена договора: там заключается не контракт, а договор. Заказчик обязан обосновать её одним из установленных методов ещё на этапе планирования — их разберём в части 3. НМЦК — стержень: от её размера зависят способ определения поставщика, размер обеспечения заявки и контракта и порог, за которым снижение цены считается демпингом.

Обеспечение заявки — денежная сумма или независимая гарантия, которой участник подтверждает серьёзность намерений. По 44-ФЗ оно вносится деньгами на специальный счёт в уполномоченном банке либо предоставляется независимой гарантией. Размеры задаёт статья 44: обеспечение устанавливается при НМЦК свыше одного миллиона рублей; от одного до двадцати миллионов — 0,5—1 процент НМЦК, свыше двадцати — 0,5—5 процентов. По 223-ФЗ обеспечение заявки требуется не всегда: при небольшой цене договора заказчик вправе его не устанавливать.

Обеспечение исполнения контракта — гарантия того, что победитель исполнит обязательства уже после заключения контракта. Оно тоже даётся независимой гарантией или деньгами на счёт заказчика; статья 96 задаёт диапазон от 0,5 до 30 процентов НМЦК, а при авансе обеспечение не может быть меньше аванса. Подробности — в части 6; главное — не путать его с обеспечением заявки.

Вот «ложный друг», о которого споткнулся мой знакомый. В быту все говорят «банковская гарантия», и раньше закон говорил так же. Но право выдавать гарантии получили ещё ВЭБ.РФ и государственные фонды, и в законе закрепился более широкий термин: независимая гарантия. Это документ, которым банк или иная уполномоченная организация обязуется выплатить заказчику деньги, если поставщик не исполнит обязательства; требования к содержанию гарантий изменились с 1 января 2022 года. Бытовое слово просто отстало от закона. И тонкость, ломающая бюджеты новичков: гарантия даётся отдельно под каждый вид обеспечения — заявку, исполнение контракта, гарантийные обязательства, возврат аванса; закрыть одной всё сразу нельзя.

Слова про процедуру

Способ определения поставщика — так закон называет конкурентную процедуру, которой заказчик выбирает контрагента. По 44-ФЗ это электронный аукцион, конкурс, запрос котировок и закупка у единственного поставщика по основаниям из закона — их различия вы видели в главе 2. По 223-ФЗ перечень способов заказчик определяет сам и закрепляет в положении о закупке, поэтому одно и то же слово у двух заказчиков может означать разные процедуры.

Три аббревиатуры будут рядом постоянно. ЕИС — единая информационная система в сфере закупок (статья 4 закона №44-ФЗ, zakupki.gov.ru): информация в ней общедоступна и предоставляется безвозмездно. ЕРУЗ — единый реестр участников закупок (статья 24.2): регистрация даётся на три года. ИКЗ — идентификационный код закупки (статья 23): тридцать шесть разрядов, связывающих план-график, извещение, контракт и отчётность по одной закупке.

Слова про последствия

Демпинг — не ругательство, а точная величина: снижение цены на двадцать пять и более процентов от НМЦК. Антидемпинговые меры установлены статьёй 37 и применяются в конкурсах и аукционах; к запросу котировок — нет. Суть: снизил цену на четверть и больше — предоставь повышенное обеспечение исполнения контракта, а при начальной цене до пятнадцати миллионов на выбор — обеспечение либо информацию, подтверждающую добросовестность и возможность исполнить контракт по этой цене. Суды здесь строги: обоснование должно подтверждать реальную возможность поставки и объяснять само снижение; формальное гарантийное письмо без документов обоснованием не считается. Не выполнил — признан уклонившимся от заключения контракта.

Уклонившихся ждёт самая тяжёлая аббревиатура — РНП, реестр недобросовестных поставщиков. Его ведёт ФАС России по статье 104 закона №44-ФЗ. Туда попадают уклонившиеся от заключения контракта и те, чей контракт расторгнут судом или заказчиком в одностороннем порядке. Срок — два года, которые фактически блокируют участие и по 44-ФЗ, и по 223-ФЗ: большинство заказчиков ставят отсутствие в РНП обязательным требованием. Оспорить включение можно через антимонопольный орган или суд, если нарушение произошло по объективным, не зависящим от вас причинам — разбор в части 6.

Слова про статус

СМП и МСП звучат почти одинаково, но живут в разных законах. СМП — субъекты малого предпринимательства, термин 44-ФЗ (статья 30): заказчики обязаны закупать у СМП и социально ориентированных некоммерческих организаций не менее двадцати пяти процентов совокупного годового объёма закупок. МСП — субъекты малого и среднего предпринимательства, термин шире, применяется в 223-ФЗ: правила задают статья 3.4 и постановление Правительства от 11.12.2014 №1352. Подтверждать статус горой бумаг, как правило, не нужно — достаточно декларации участника закупки. Смысл статуса: часть закупок проводится только среди таких компаний — конкуренция там с равными себе.

И последняя пара «ложных друзей». Заказчик, участник закупки и поставщик — три разных статуса, не синонимы: участник становится поставщиком (подрядчиком, исполнителем) только с момента заключения контракта; до этого требования закона обращены к вам именно как к участнику. То же с парой контракт/договор: по существу одно и то же, но слово в документе сразу показывает закон — контракт значит 44-ФЗ, договор значит 223-ФЗ.

Взгляд с той стороны стола

Годы в комиссии научили меня: большая часть непонимания между сторонами — несовпадение словарей, а не злой умысел. Комиссия читает заявку на языке закона, где каждый термин имеет точное содержание и последствия. Участник пишет ту же заявку на бытовом языке — и искренне не понимает, за что отклонили: «по смыслу же всё правильно». Но комиссия не имеет права читать по смыслу. Она сверяет слова.

Что это значит на практике

Не заучивайте словарь — привыкайте сверяться с ним. Перед подачей заявки сверяйте формулировки документации с нормами соответствующего закона и профильных постановлений Правительства: там, где слова расходятся, прав окажется закон. Термины этой главы — ключи к дальнейшему чтению: заявка и требования к участнику — в части 5, обеспечение, антидемпинг и РНП — в части 6. Теперь вы будете читать их на том языке, на котором комиссия прочтёт вашу заявку.

ЧАСТЬ 2. ИНФРАСТРУКТУРА

Глава 6. ЕИС: что там лежит и как искать

Мне регулярно задают вопрос: «Купили доступ к базе тендеров, платим каждый месяц — нормально?» Я отвечаю вопросом: а вы знаете, откуда эта база берёт данные? Из ЕИС — государственной системы на zakupki.gov.ru, где та же информация лежит открыто и бесплатно. Платные сервисы бывают удобны, но оценить их пользу можно, только понимая, как устроен первоисточник.

Не доска объявлений, а система записей

Расстановку сил вы знаете из главы 4: ЕИС публикует и хранит, торги идут на электронных площадках. Теперь заглянем внутрь. Правовая основа — статья 4 закона №44-ФЗ, и по ней ЕИС — не «сайт с тендерами», а государственная информационная система, куда закон обязывает складывать вполне определённый набор сведений. Работу системы обеспечивает Федеральное казначейство.

Новичок воспринимает ЕИС как ленту объявлений: зашёл, полистал свежие извещения, ушёл. Так он видит один слой из доброго десятка. Слой, который видят все, — информация о закупках и об исполнении контрактов: извещения, документация, протоколы. Но ещё до всякого извещения там появляются планы-графики закупок и сведения об их реализации — то, что заказчики только собираются купить. Дальше идут реестры: реестр контрактов, заключённых заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков; реестр независимых гарантий; единый реестр участников закупок. Каждый из них подробно разберём в главе 10 — сейчас достаточно знать, что они здесь. Рядом лежат библиотека типовых контрактов и типовых условий контрактов, каталог товаров, работ и услуг — КТРУ, о котором глава 13, и реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний. Есть и менее очевидные полки: условия, запреты и ограничения допуска иностранных товаров — национальный режим, тема главы 25; результаты мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок; отчёты заказчиков; нормативные правовые акты о контрактной системе; информация о ценах, складывающихся на товарных рынках.

Чего в ЕИС нет — сведений, составляющих государственную тайну: закрытые закупки идут по отдельному порядку, о нём глава 20.

Почему состав именно такой? Вспомните главу 4: заказчик тратит не свои деньги, и вся контрактная система построена как механизм контроля за чужими, бюджетными средствами. ЕИС — не сервис «для удобства поставщиков», а инструмент публичного контроля: каждый шаг заказчика, от намерения купить до отчёта об исполнении, оставляет в системе запись, доступную любому. Польза для поставщика — побочный, хотя и очень ценный эффект этой прозрачности.

Полка 223-ФЗ

У второго закона в ЕИС своя полка. По статье 4 закона №223-ФЗ заказчики размещают положение о закупке, план закупки, извещения и документацию, протоколы и сведения о договорах. Реестр договоров по 223-ФЗ ведётся отдельно от реестра контрактов по 44-ФЗ — статья 4.1 закона №223-ФЗ. Реестр недобросовестных поставщиков по 223-ФЗ ведётся по статье 5 этого закона: по ведению он общий с РНП по 44-ФЗ, но основания включения — свои; разбор в главе 48. И практический нюанс: регистрация в ЕИС сама по себе обычно не открывает секции площадок для коммерческих торгов, имущества и банкротства — их правила нужно проверять отдельно.

Логика поиска: сущности, а не кнопки

Я сознательно не буду описывать кнопки и поля — интерфейс меняется от релиза к релизу, а книга живёт годами. Логика поиска держится не на кнопках, а на сущностях, которые закреплены законом и потому никуда не денутся. Первое деление — закон: 44-ФЗ или 223-ФЗ, вы уже знаете, насколько это разные миры. Второе — этап закупки: подача заявок идёт, подача закончена, контракт исполняется. Третье — предмет, и здесь главная ошибка новичка: искать по словам. Одну и ту же услугу разные заказчики называют по-разному, и поиск по словам теряет закупки; устойчивый способ — коды общероссийского классификатора продукции ОКПД2 и позиции каталога товаров, работ и услуг КТРУ (им посвящена глава 13). Дальше — заказчик, регион, сроки подачи, начальная цена.

Записи в системе не разрозненны. Одну закупку насквозь прошивает ИКЗ — идентификационный код закупки из статьи 23 закона №44-ФЗ, знакомый вам по главе 5: он соединяет план-график, извещение, контракт и отчётность. Отсюда вывод, который стоит дороже любого фильтра: закупка не появляется в ЕИС «вдруг», у неё всегда есть след в плане-графике. Кто умеет читать планы-графики, видит будущие закупки раньше конкурентов — этому посвящена глава 11.

Смотреть открытую часть системы можно и без электронной подписи. Подпись обязательна для регистрации в едином реестре участников, подачи заявок и работы с контрактами; личный кабинет позволяет сохранять интересующие процедуры и настраивать уведомления на почту — и почта должна быть той, которую вы реально контролируете. Пропущенное письмо о закупке никто не продублирует. Время в ЕИС — московское, и сроки подачи считаются по нему, а не по вашим часам. Сама регистрация двухэтапная: регистрация в ЕИС с включением в реестр участников по статье 24.2 закона №44-ФЗ, затем аккредитация оператором площадки — не позднее рабочего дня, следующего за регистрацией, обычно без вашего участия. Плата за регистрацию не взимается. Подробно весь путь — в главах 8 и 53.

По ту сторону стола

Заказчик живёт в ЕИС задолго до того, как вы увидите извещение: план-график, обоснования, только потом объявление закупки. И вот чего поставщик обычно не знает: система сама сопоставляет сведения между документами одной закупки — извещение, не соответствующее плану-графику, она просто не пропустит; подробнее в главе 14. Поэтому иные «странные» формулировки извещения — не злой умысел, а след этой цепочки согласований. Второе: документы в ЕИС — не папка с файлами, а действия в конкретной карточке закупки или контракта, и уже подписанный, размещённый документ не открывается на редактирование — только предусмотренный системой сценарий корректировки. Заказчик это помнит ежеминутно: каждое его действие остаётся в системе, а результаты проверок и предписания лягут в открытый реестр — тот самый, который доступен и вам.