Безопасность Российской империи. Проблемы, дискурсы, практики в XVIII–XIX веках

Подготовив пакет законодательных актов в 1810 и 1812 годах, их разработчики полагали, что залогом успеха экономической реформы могла стать последовательная реализация всего комплекса намеченных мер. Финансово-экономическое состояние государства не могло быть стабильным при дальнейшем наращивании денежной массы, слабой эффективности налоговой системы и плохой бюджетной политике. Казалось, что правительство не только учитывало эти факторы, но и перешло к осуществлению намеченного плана. Во всяком случае предпринятые в 1810 году шаги вписывались в рамки «Плана финансов». В частности, были повышены налоги и акцизные сборы, позднее введен новый Тарифный устав, а также проведена очередная, шестая ревизия. Чтобы повысить стоимость полновесного российского рубля, были предприняты шаги по реорганизации монетного дела. В результате реализованных мер в налоговой сфере уже в 1810 году удалось увеличить налоги с купечества на 29%, а с мещан и ремесленников на 40%578. Существенный прирост по налогам дали казенные крестьяне и однодворцы – до 34%. Несколько меньше поступило денег от удельных крестьян (26%)579. Достичь таких показателей удалось за счет повышения подушной подати на крепостных крестьян до 2 руб., государственных до 3 руб., а мещан до 5 руб. Своевременным было решение о введении в 1811 году нового тарифного устава, имевшего протекционистский характер. Благодаря его запретительным нормам удалось сохранить положительный торговый баланс. На экспорт было отправлено товаров на 147 млн руб., а импортировано на более 88 млн руб.

В Манифесте «О мерах к уменьшению государственных долгов, о прекращении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин» законодатель отмечал, что правительство решило использовать сбережения населения, которые хранились в кредитных заведениях страны. В этом законодательном акте царские власти впервые признали, что вклады россиян могли стать надежным источником пополнения государственной казны. Правительство объясняло свою новую кредитную политику тем, что это происходило тогда, когда

ассигнации сохраняли свободный и обширный их ход, но сравнительное их достоинство в отношении к серебру унизилось, цены на все вещи возросли, разные состояния людей потерпели от сего великое отягощение, между тем как другие сделали от сего же самого нарочитые прибытки и таким образом долги государственные, возрастая ежегодно и не имея срочной и определенной уплаты, обратились в действительный и неуравнительный налог580.

Среди краткосрочных мер, как отмечалось выше, было и намерение правительства прекратить выпуск ассигнационных рублей: «Отныне, – указывалось в Манифесте, – все производство Государственного Ассигнационного банка будет состоять в одном промене ветхих ассигнаций на новые». Признав денежную массу своеобразным государственным долгом, царские власти попытались сократить его, постепенно изымая из обращения излишки бумажных денег до «приемлемой суммы». Для более удобного сокращения этого долга и других денежных обязательств было принято решение образовать особый капитал под управлением вновь учрежденной (Манифестами 2 февраля и 6 июля 1810 года) Государственной комиссии погашения долгов. Этот капитал должен был комплектоваться, как указывалось в законе 27 мая 1810 года, из средств, полученных от продажи выделенных на эти цели государственных имуществ. Добытые таким образом деньги должны были быть направлены на погашение долгов казны581. До реализации имущества государства и для активизации процесса ликвидации долгов правительство решило открыть Комиссии погашения долгов заем на 100 млн руб. Таким образом, правительство решило произвести первый внутренний заем, который был объявлен Манифестом 27 мая 1810 года. Его предполагалось разделить на пять серий по 20 млн руб. каждая. «Капиталы сего займа, – отмечалось в законе, – принимаются в Комиссии погашения долгов, которая выдает на них облигации, производит платеж и по истечении срока возвращает капитал»582. Чтобы привлечь интерес населения к этой финансовой операции, предполагалось предоставить обладателям облигаций ряд преференций. Они могли использовать эти бумаги в качестве залога по казенным торгам, подрядам и поставкам. Облигациям отдавалось также предпочтение при покупке казенных имений, которые выставлялись правительством на торги.

Реализация первой части займа со сроком погашения в течение семи лет была начата 15 июля 1810 года, однако прошла неудачно. Облигации продавались по 2 руб. в бумажных купюрах, с условием уплаты их владельцам по 6% годовых в звонкой монете; а в момент их погашения предполагалось выдавать по рублю серебром или золотом за каждую бумагу. Выкупленные таким путем ассигнации подлежали полному уничтожению. Предусматривался и переход этих облигаций в разряд вечно доходных бумаг с ежегодной уплатой по 4,5% ренты. Процентную ставку и срок погашения бумаг по другим сериям займа правительство предполагало установить особо. Целью всей операции, как указывалось выше, должно было стать сокращение общей массы ассигнационных рублей до тех пределов, когда «оные… приблизятся к достоинству звонкой монеты». Таким образом, Комиссия погашения долгов, согласно ее Уставу, занималась выпуском займов, оплатой по ним процентов, расчетом по старым заимствованиям, изъятием из обращения и уничтожением ассигнаций. Однако ход размещения облигационного займа разочаровал руководство страны. По сведениям министра финансов Д. А. Гурьева, от его реализации поступило 5 млн руб. ассигнациями и 15 млн банковскими билетами. «По неуспешности сей меры, – отмечал министр, – прочие части (займа. – В. М.) не были открыты»583. Очевидно, провал этого мероприятия был связан с различными обстоятельствами. По мнению П. П. Мигулина, заем мог оказаться более успешным, если бы правительство восстановило размен ассигнаций на серебряную монету584. Это привело бы не только к укреплению курса бумажного рубля, но и повысило доверие населения к финансовым мероприятиям правительства.

Среди причин провала государственного займа была и его новизна для русской публики, не привыкшей к подобным финансовым операциям. Несомненно, определенную роль сыграли недоверие к правительству и его финансовой политике и недостаток денежных накоплений у основной массы населения. Впрочем, последняя причина не столь очевидна. Известно, что накопления отдельных слоев общества шли достаточно высокими темпами. Об этом можно судить по данным о вкладах в Сохранную казну Санкт-Петербургского воспитательного дома (см. таблицу 2). Из приведенных данных видно, что вклады в этом банке выросли с 1803 по 1810 год в 3,5 раза, а к 1825 году в 19,6 раза, составив сумму более 101 млн руб. Еще более масштабным был рост вкладов в Сохранную казну Московского воспитательного дома. Там эти показатели составили соответственно 5,5 и 30,9 раза, а сумма накоплений к 1825 году достигла 185 757 053 руб. Основанные в 1772 году при Воспитательных домах Санкт-Петербурга и Москвы в качестве банковских учреждений, они наиболее эффективно развивали в стране кредитные операции. Выдавая ипотечные займы, они вместе с тем успешно аккумулировали сбережения населения, сконцентрировав колоссальные для России денежные ресурсы. Часть этих средств шла на выдачу новых ипотечных займов дворянству, часть на содержание обширного хозяйства Ведомства учреждений императрицы Марии. Однако поглотить весь аккумулированный запас денег Ведомство не могло, что позволило государству активно пользоваться этими ресурсами. Только в 1816 году, по окончании Заграничного похода, государство было в долгу перед Воспитательными домами на сумму 45 500 тыс. руб., что составляло 27% от общего внутреннего долга страны585.

Таблица 2. Рост денежных вкладов частных лиц в Петербургскую сохранную казну на 1 января (до 1840 года суммы даны в ассигнационных рублях)

Источник: Отчеты Петербургской сохранной и ссудной казны за 1810, 1814, 1815, 1816, 1817, 1819, 1823, 1824, 1826, 1827 годы // РГИА. Ф. 759. Оп. 5. Д. 94. Л. 11–12; Д. 125. Л. 3–4; Д. 131. Л. 4–5; Д. 156. Л. 4–5; Д. 205. Л. 1–2; Д. 319. Л. 4–5; Д. 342. Л. 5–6; Д. 423. Л. 12–13; Ф. 758. Оп. 6. Д. 332. Л. 43; Д. 333. Л. 46; Д. 334. Л. 42; Д. 335. Л. 41; Д. 341. Л. 49; Д. 342. Л. 43; Д. 344. Л. 41; Д. 412. Л. 45; Д. 413. Л. 47; Д. 414. Л. 49; Д. 415. Л. 41; Д. 544. Л. 41; Д. 545. Л. 49; Д. 546. Л. 79.

* В указанные суммы входят вклады казенных учреждений.

Неудачными оказались и меры по усовершенствованию банковской системы страны. Несостоятельность проекта по организации «Государственного банка на серебре» по сути перечеркнула все усилия в этой сфере. Кроме того, роль Ассигнационного банка в денежной и кредитной политике была сведена к складскому помещению для бумажных денег. В изменившихся условиях правительство полагало, что расчеты Ассигнационного банка с Казначейством уже были «в существе своем бесполезными»586. В связи с этим в Казначейство передавались все хранившиеся в банке ценности в монете и слитках. Банк становился хранилищем бумажных денег, без права эмиссионного контроля и с потерей кредитных функций. Впрочем, и в этом деле правительство оказалось непоследовательным. Логика плана экономических реформ требовала передать учетные конторы, как чужеродные Ассигнационному банку отделения, «по предмету своему» в ведение Заемного банка. Эти конторы имели кредитные функции и не вписывались в повседневную практику Ассигнационного банка. Однако из‑за войны с Наполеоном осуществить это предложение оказалось невозможным, поэтому учетные конторы оставили в прежнем подчинении до 1817 года, когда было принято решение об их ликвидации и основании Коммерческого банка. Впрочем, этот статус учетных контор был лишь формальностью. В действительности их кредитные функции в отмеченный период практически не осуществлялись из‑за отсутствия денежных средств. Основная их задача была сведена к расчетам по старым кредитам. Таким образом, Ассигнационный банк как кредитное учреждение перестал существовать.

Намеченная финансовая реформа по многим причинам не смогла достичь всех поставленных целей. Отставка М. М. Сперанского и противоречивая политика министра финансов Д. А. Гурьева во многом предопределили неудачную судьбу намеченных перемен. Часто меняя свое отношение к той или иной проблеме в области финансовой и кредитной политики и способам ее реализации, граф Гурьев во многом осложнял и без того трудное финансовое положение империи. В период обсуждения проекта Сперанского Гурьев высказал мнение о нецелесообразности признания ассигнаций государственным долгом, но уже в 1812 году он принялся вдруг настаивать на проведении в жизнь некогда отвергнутых процедур. Подобную непоследовательность мы наблюдаем и в области кредита, например в отношении министра финансов к предложению об учреждении Коммерческого банка. Из противника этой идеи он впоследствии стал ее проводником.

Впрочем, осторожность министра финансов могла иметь и положительные последствия для русских финансов. В частности, Д. А. Гурьев активно возражал против распространения ассигнаций за пределами коренной России. Однако его доводы об отрицательных последствиях не убедили императора, его решение последовало 13 января 1813 года. Для облегчения расчетов русской армии за границей и укрепления доверия к ассигнациям было разрешено вывозить и ввозить их в Россию. Благодаря этому различные дельцы смогли сколотить крупные состояния на спекуляциях с бумажным рублем. Известно, что курс ассигнаций в армии был на 30% ниже вексельного курса рубля. Учитывая эту разницу, спекулянты скупали их у военных, переправляя в портовые города России, где на них приобретались краткосрочные векселя. По данным К. В. Сивкова, из выпущенных за границу 70 млн руб. ассигнациями в Россию в течение восьми месяцев вернулось обратно 20 млн руб., что привело к падению вексельного курса587. Указанное решение облегчило также проникновение в страну значительной суммы фальшивых денег, которые распространялись властями Франции. «Только в полковых кассах возвращавшейся в 1814 г. из Европы российской армии ревизия обнаружила из 1,5 млн руб. более 300 тыс. поддельных»588. Вторгшиеся в 1812 году неприятельские войска заполнили внутренний рынок России значительным объемом фальшивых ассигнаций. Их объем был столь значительным, что правительству пришлось пойти на их обмен через Ассигнационный банк, выдавая предъявителям фальшивых ассигнаций подлинные банкноты. Закон допускал наказание лишь за намеренное распространение фальшивых денег, что крайне сложно было доказать.

Другим немаловажным фактором неудачи экономической реформы начала XIX века была нерасторопность царских властей. Поставленные перед собой задачи правительство решало медленно и с большим опозданием. Так, продажа государственной собственности началась лишь 1 февраля 1811 года и предполагалась к завершению в 1815 году. Однако процесс реализации имущества испытывал громадные трудности и не всегда осуществлялся с выгодой для казны. Между тем, по мнению разработчиков проекта, продажа должна была принести государству существенные доходы. Чтобы ускорить намеченные торги земельных владений, правительство разрешило участвовать в их покупке «всем свободным состояниям». 8 января 1812 года прежний законодательный акт был дополнен новым указом «Об ускорении решения дел о казенных землях, лесах и других разного рода оброчных статей». Но и после этого распродажа государственной собственности шла с большими трудностями. Среди причин, мешавших быстрому ходу дела, было отсутствие оформленных прав собственности на те земельные угодья, которые были предложены к продаже. В этой связи министр финансов Д. А. Гурьев обратился к министру юстиции с просьбой ускорить работу судебных органов по делу о спорных казенных землях и лесов, а также оброчных статей. Законодатель указывал, что только 700 дес. земли в Тульской губернии из 14 700 тыс. дес., предполагаемых к торгам, оказались бесспорными589. В итоге 1812 год принес государству ничтожные доходы. По этой статье в 1812 году в Комиссию погашения долгов поступило «за проданные казенные рощи и земли» 33 661 руб. 29 коп.590

Провальными оказались усилия по уменьшению массы бумажных денег, как и попытка стабилизировать курс ассигнаций. Лишь на короткое время удалось ненамного поднять курс ассигнаций (доведя его до 27,5%)591. Начало же войны с Францией в 1812 году окончательно свело на нет все усилия правительства в этой области, вынудив власти отложить многие важнейшие мероприятия на более позднее время.

Фактически правительству пришлось отойти от намеченных «Планом финансов 1810 г.» задач уже в год его принятия. Несмотря на все старания властей сбалансировать бюджет в рамках имевшихся ресурсов, государство продолжало расходовать все более крупные суммы на свое содержание. В условиях подготовки к войне и спада в народном хозяйстве правительству не удалось оставаться в рамках принятых решений. Так, вопреки своим обещаниям не прибегать к дополнительной эмиссии, оно было вынуждено уже в 1810 году выпустить в обращение первую партию заготовленных ранее и не ликвидированных 4 379 800 руб. ассигнациями. А всего в том году было выброшено 46 172 580 новых бумажных рублей.

Столь неожиданное решение самым пагубным образом отразилось на состоянии ассигнационных рублей. Курс бумажных денег стремительно стал падать, опустившись в конце 1810 года до 25,2 коп. серебром за один ассигнационный рубль, а к концу 1815 года до 20 коп. в звонкой монете. Вопреки этому, правительство в течение еще нескольких лет продолжало насыщать страну лишними деньгами. С 1810 по 1817 год бумажная масса денег была увеличена с 533 201 300 до 836 000 000 руб. (после этого количество ассигнаций не увеличивалось). Приведенные в таблице 1 сведения об общей массе находившихся в обращении бумажных денег и ежегодной их эмиссии наглядно показывают, как колебался курс ассигнационного рубля в первой четверти XIX века. Самый низкий обменный курс наблюдался в 1814–1815 годах, когда он упал до 20 коп. серебром за бумажный рубль. Дальнейшие его колебания были незначительны, и ассигнационный курс держался на уровне 251/3–261/3 коп.

Успехи и неудачи денежной и бюджетной реформ Александра I

Финансовые неудачи правительства особенно болезненно отражались на материальном положении народа. Стремительное ухудшение ситуации с денежным обращением пагубным образом влияло и на разные стороны экономической жизни империи. В частности, осложнились и без того неровные налоговые поступления в казну. Убедившись в провале попыток создать денежную систему, основанную на серебре, правительство при производстве различных фискальных платежей вынуждено было перейти на ассигнации. По Манифесту 9 апреля 1812 года все налоговые поборы и недоимки по ним, определенные ранее на серебро, должны были вноситься ассигнациями по 2 руб. за рубль. Таможенные, лесные, почтовые и с казенных земель сборы – по 3 руб. за рубль. Словом, все счета и другие платежи впредь должны были основываться на бумажных деньгах. Расчеты по контрактам и прочим сделкам между частными лицами могли производиться по обоюдному согласию в любой форме.

Необходимость вести расчеты и уплату податей ассигнациями привела к широкой спекуляции деньгами и появлению повсеместно так называемого простонародного лажа в виде надбавки сверх биржевого курса, имевшей произвольную величину. Его размер не был одинаков повсеместно, а существенно колебался в зависимости от места и времени производства обмена денег. Так, в 1820 году «народный лаж» сверх биржевого курса ассигнационного рубля составлял 17% в Москве, 18% – в Нижегородской и Ярославской губерниях, 10% – в Астраханской и Вятской губерниях, 6% – в Петербургской, Виленской, Минской и Гродненской губерниях, 5% – в Псковской губернии и 3% – в Могилевской губернии592. Желая ликвидировать спекулятивную надбавку, правительство установило в 1824 году фиксированный податной курс ассигнаций в размере 3 руб. 70 коп. за 1 серебряный рубль. Однако введение фиксированного курса не принесло желаемых результатов, и в 1830 году казна была вынуждена начать прием податей и в звонкой монете.

Перелом в эмиссионной политике правительства наступил в 1818 году, когда оно перешло от безудержного печатания денег к изъятию излишней массы ассигнаций из обращения. Таким образом, попытки приблизить их суммарное число к количеству серебряной монеты не прекратились. Справедливости ради отметим, что еще до вторжения французов в Россию правительство прилагало значительные усилия по увеличению массы полноценного рубля. В 1811 и 1812 годах было выпущено в обращение 6751 тыс. руб. достоинством в 1 рубль и 759 тыс. руб. мелкой монетой593. Для более интенсивного сокращения ассигнационных рублей было объявлено, что Государственная комиссия погашения долгов будет принимать вклады с выдачей по ним билетов, приносивших шестипроцентный доход. Ликвидация излишних ассигнаций продолжалась вплоть до 1823 года со снижением общего их числа до 595 776 310 руб. Всего было уничтожено 240 223 690 руб. ассигнациями. В последующие годы правительство больше не прибегало к дополнительной эмиссии, сохранив указанную сумму денег до денежной реформы Е. Ф. Канкрина.

Благодаря предпринятым мерам курс ассигнационного рубля стабилизировался и к концу обозначенного срока достиг 27,25 коп. за 1 серебряный рубль. В счет погашения ассигнаций также шли суммы, полученные от англо-голландских займов 1820‑х годов. Всего в период с 1817 по 1823 год внешних и внутренних займов на погашение ассигнаций было произведено на 113 633 451 ассигнационными рублями и 83 338 580 серебряными рублями594.

Отметим, что процесс уменьшения количества бумажных денег сопровождался и сокращением общего круга действий Ассигнационного банка, который, как отмечалось выше, был превращен в учреждение для производства, обмена и хранения денежных купюр. После ликвидации учетных контор банк и формально потерял свои кредитные функции. Это не могло не отразиться на его внутренней организации и числе его сотрудников. В 1823 году министр финансов внес на рассмотрение Государственного совета проект сокращения состава служащих банка и Экспедиции заготовления государственных бумаг. Среди уволенных было 5 ревизоров, 1 помощник правителя канцелярии, 2 помощника бухгалтера, 1 кассир и еще 7 чиновников. Помимо того, из нижнего состава за штат было выведено 60 служащих. Всем уволенным было выдано по годовому окладу: именно в течение года Министерство финансов должно было определить их на новые должности. Так как большая часть уволенных служила в Экспедиции заготовления государственных бумаг, правительство сократило в следующем году еще 20 человек из состава чиновников самого Ассигнационного банка595.

Возможно, правительству удалось бы достичь в деле упорядочения денежного обращения большего результата, но назначенный в 1824 году вместо Д. А. Гурьева на пост министра финансов Е. Ф. Канкрин прекратил выкуп ассигнаций. Новый глава Финансового ведомства полагал, что предпринятые по возвышению курса рубля меры могли принести лишь «крайние неудобства» государству и населению. По его мнению, цена такой операции могла быть неоправданно высокой, а у правительства свободных ресурсов не было. Спустя десятилетие, 11 июня 1834 года, Канкрин внес в Комитет финансов уже свой проект обустройства финансов империи. Его план предусматривал перевод всех расчетов на серебряную монету и, по сути, вновь возвращался к идее создания «банка на серебре» для перевода государственных долгов и всех расчетов на металл. По мнению Канкрина, ситуация в стране была весьма благоприятной для претворения его проекта в жизнь. Как он указывал, процесс падения курса ассигнаций если не прекратился окончательно, то значительно замедлился, а его периодические колебания не таили в себе такую опасность, как прежде. Ко всему прочему, накопленный запас ассигнаций, как полагал министр финансов, мог стать стратегическим резервом Государственного казначейства на случай войны и невозможности заключить займы за границей596.

Опасения Канкрина о возможном срыве некоторых внешних финансовых операций были вполне оправданны. Российское правительство в прошлом неоднократно терпело неудачи в поисках кредиторов. Несмотря на обширные связи, налаженные придворными банкирами в Европе, не всегда удавалось с успехом разместить некоторые внешние займы империи. Контора придворных банкиров поддерживала тесные связи с финансовыми кругами Амстердама, Гамбурга, Лейпцига, Берлина, Вены, Дрездена, Генуи и других городов. Их активная деятельность высоко оценивалась царскими властями. Еще 14 июля 1800 года Павел I подписал указ Сенату о возведении в баронское достоинство И. Велио, А. Ралля и Н. Роговикова. После этого главный казначей страны, который надзирал за деятельностью финансистов, адресовал свои ордера уже не в Контору придворных банкиров, как прежде, а «двора Его Императорского Величества банкирам и комиссионерам баронам Велио, Раллю и Роговикову»597.

На рубеже XIX века банкиры активно осваивали рынки Европы, расширяя свои контакты. В конце 1798 года в Петербурге было подписано англо-русское соглашение о предоставлении России английским правительством субсидий в размере 225 000 фунтов стерлингов единовременно и 75 000 фунтов стерлингов ежемесячно, рассчитанных на содержание двух экспедиционных армий. В 1799 году эта сделка выдвинула лондонский банкирский дом «Гарман и Ко» (Harman Hoare Co) на одну из первых ролей среди иностранных корреспондентов конторы придворных банкиров598. Через своих корреспондентов придворные банкиры обеспечивали части российской армии и флота необходимыми расходными средствами во время заграничных походов, производили валютный обмен для правительственных нужд, переводили деньги европейским кредиторам при погашении займов. До заключения Тильзитского мира, к 1 января 1807 года, общая сумма долгов по разным внешним займам достигла колоссальной суммы – 43 526 001 руб. Она соответствовала более четверти полученных в том году государственных доходов599.

Добычей необходимых денежных ресурсов для правительства за рубежом занимались не только банкиры придворной конторы, чья роль в этом деле начиная с 1801 года постепенно стала снижаться, но и другие ведомства империи. В частности, активно заимствовала средства на европейском денежном рынке Коллегия иностранных дел600. После учреждения Министерства финансов внешние денежные операции все более и более сосредоточиваются в этом ведомстве. Перемены во внешних денежных операциях были особенно заметны после 1811 года, когда формально была ликвидирована контора придворных банкиров, которая подчинялась государственному казначею. Прочному положению конторы придворных банкиров был нанесен первый удар в 1803 году, когда при Министерстве финансов была учреждена Экспедиция для внешних денежных дел. Созданная для контроля за финансовыми операциями за рубежом, она постепенно оттесняла придворных банкиров от внешних заимствований. К примеру, в 1807 году через означенную Экспедицию прошли три четверти заграничных денежных оборотов (более 20 млн руб.)601. Хотя институт придворных банкиров еще долго сохранял свое значение в России, часть внешних финансовых операций стала производиться через 3‑е отделение канцелярии министра финансов. В еще большем объеме работы по зарубежным долгам перешли к отделению в 1819 году. В ведение этого подразделения Финансового ведомства перешли и дела казенных банков – Заемного, Коммерческого и Ассигнационного. В ст. 145 «Учреждения Министерства финансов», в частности, указывалось: