Политическая система США: институты и акторы

3. Каковы основные критерии для замещения должности главы исполнительного аппарата?

4. Наиболее значимым с точки зрения влияния в решении внешнеполитических вопросов и задач является Совет национальной безопасности. Расскажите о составе Совета и его основных задачах.

5. Какое ведомство исполнительного аппарата президента отвечает за формирование торгово-экономической повестки? Ежегодно данное подразделение выпускает мониторинг: защиту каких прав собственности он защищает?

6. Обозначьте основные функции Управления коммуникаций, кто возглавляет данное подразделение и каковы его основные должностные обязанности?

Тема 4. Администрация Президента США. Федеральные и независимые агентства

Специфика исполнительной власти США также проявляется в существовании федеральных и независимых агентств, некоторые из которых напоминают министерства. В отличии от федеральных, независимые агентства существуют вне федеральных департаментов, но, в соответствии с конституцией, являются составной частью исполнительной ветви власти США, при этом пользуются автономией в вопросах увольнения руководства и не являются подконтрольными президенту. Федеральные агентства, как правило, возглавляются единолично (директором, администратором или секретарем), тогда как в независимом агентстве управление осуществляется коллегиально28.

Руководители федеральных и большинства независимых агентств назначаются президентом с одобрения Сената, увольняются президентом лишь главы федеральных ведомств.

Состав руководящих органов независимых агентств и комиссий формируется главой государства, преимущественно на двухпартийной основе, что не позволяет партии президента занимать доминирующие позиции. Некоторые из них формально не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число весьма неустойчиво, зачастую они быстро ликвидируются или подвергаются реорганизации.

Среди наиболее значимых независимых агентств стоит выделить: Комиссию по энергетическому регулированию (The Federal Energy Regulatory Commission), Комиссию международной торговли (The U.S. International Trade Commission), Агентство США по международному развитию (The United States Agency for International Development).

Федеральная комиссия по энергетическому регулированию (The Federal Energy Regulatory Commission) – независимое агентство внутри Министерства с регулятивными полномочиями. Регулирует межштатную и оптовую продажу электроэнергии, цены на натуральный газ, тарифы на прокачку нефти в трубопроводах. Также дает разрешение на эксплуатацию и строительство ГЭС, терминалов со сжиженным газом, межштатных газопроводов. Изучает экологические послед деятельности энергетических компаний. Проводит мониторинг энергетических рынков и имеет полное право штрафовать тех, кто нарушает ее правила.

Важно подчеркнуть, что решения комиссии не могут отменяться президентом или Конгрессом и могут быть оспорены только в суде. Министерство энергетики может обжаловать действия комиссии только в общем порядке, подобно любому другому органу. Сам министр или другие чиновники министерства не могут давать указаний комиссии. Во главе ее стоят пять комиссионеров, назначаемых президентом с согласия Сената на пятилетний срок и имеющих равные голоса в принятии решений. Один из них определяется президентом в качестве председателя. Во избежание политического давления ни к одной из партий не может принадлежать более трех действующих комиссионеров.

В составе комиссии работают 13 административных судей, решающих спорные вопросы. Таким образом, принадлежность комиссии к Министерству энергетики чисто формальная и ее полномочия сопоставимы с министерскими29.

Комиссия по управлению международной торговли (The U.S. International Trade Commission) – независимое агентство, которое подотчетно министру по международной торговле и создано для увеличения конкурентоспособности американских товаров, продвижения торговых и инвестиционных интересов США, надзора соблюдения и обеспечения торгово-правовых условий как внутри, так и за пределами Соединенных Штатов.

Также целью Комиссии является улучшение бизнес среды на международной арене. В сферу деятельности комиссии входит: информационное и аналитическое обеспечение президента, торгового представителя США и Конгресса по вопросам тарифов и международной торговли; поддержание согласованной тарифной системы Соединенных Штатов; администрирование торговых законов США.

После консультаций и с согласия Сената, президентом на девятилетний срок назначаются шесть специальных уполномоченных Комиссии. Председатель и вице-председатель назначаются президентом на двухлетний срок, причем последующий председатель не может принадлежать той же политической партии. Председатель несет общую ответственность за руководство Комиссии. Не более трех специальных уполномоченных могут принадлежать одной политической партии30.

Агентство США по международному развитию (The United States Agency for International Development) – так же входит в перечень независимых агентств, в зону ответственности которого входит невоенная помощь США за пределами страны. Является одним из первых государственных институтов, созданных с целью осуществления долгосрочной помощи в экономическом и социальном развитии других стран31.

Деятельность организации осуществляется при координации Государственного секретаря и направлена на поддержку в более чем 100 странах мира торговых отношений, экономического роста, здравоохранения, а также способствует поддержанию демократии, предотвращению конфликтов и осуществлению экстренной гуманитарной помощи. Глава агентства и его заместитель назначаются президентом с одобрения Сената32.

В России Агентство США по международному развитию работало с 1992 по 2012 годы. Агентство сотрудничало как с органами государственной власти, так и с рядом негосударственных организаций. Также организация участвовала в финансировании работы Объединенной Программы ООН по ВИЧ/СПИДу на территории РФ. За два десятилетия работы в России общая сумма всех проектов агентства составила около 2,7 млрд. долларов33.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Объясните каковы основные различия между федеральными и независимыми агентствами.

2. Кто формирует состав руководящих органов независимых агентств и комиссий? По какому принципу? В общих чертах расскажите о системе рекрутирования кадров на руководящие должностные позиции.

3. Какие независимые агентства являются наиболее авторитетными и значимыми во внешнеполитических вопросах США? Обозначьте основные функции данных агентств.

4. Назовите агентство, которое было создано в США с целью осуществления экономической и социальной помощи развития других стран. Осуществляет ли данное агентство свою деятельность на российском направлении?

Литература:

Артемьев М.А. Как работает Америка / М.А. Артемьев – М.: Фонд «Либеральная миссия»; «Новое литературное обозрение», 2010

Д.М. Кузнецов. Взаимодействие внешней политики и общественного мнения в США: некоторые актуальные вопросы, КомКнига, УРСС, 2010

М.В. Баглай, Президенты РФ и США. Роль, порядок, выборы, полномочия: монография. – 2-е изд., перераб. И доп. – М.: Норма: ИНФА-М, 2012

Э.П Григонис, В.П. Григонис, Краткий курс: Конституционное право зарубежных стран. – СПб.: Питер, 2007 – 208с

Richard A. Best, National Security Council: An Organizational Assessment

The official website of the US White House: State & Local Government [Electronic resource] / website of the US White House – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/our-government/state-and-local-government

The official website of the White House [Electronic resource] / website of the White House – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/administration

The official website of the White House: the Executive Branch [Electronic resource] / website of the White House – Mode of access: http://www.whitehouse.gov/our-government/executive-branch#cabinet

Тема 5. Силовые структуры США

Силовые структуры США имеют широкую и сложноподчиненную структуру. Наибольшим влиянием и авторитетом обладают следующие подразделения: ведомства разведывательного сообщества (Intelligence Community), Министерство обороны (Department of Defense) и Министерство национальной безопасности (Department of Homeland Security). Руководители силовых структур, как правило, являются офицерами высшего воинского звания, например, полного (четырех звездного) генерала или адмирала. В законодательстве США прописана данная рекомендация (без отдельного указания на военные звания, которые должны соответствовать той или иной должности)34, впрочем, как и обязательное отсутствие таковой.

Высокую степень значимости военного и разведывательного сообщества США подтверждают опубликованные в СМИ рассекреченные документы, в которых содержится информация о финансовых затратах на деятельность разведывательного и военного сообщества. Например, согласно опубликованным в 2013 году материалам, только на информационно-аналитическую деятельность разведывательного сообщества планировалось потратить $52,6 млрд. Из них, в ведение Министерства обороны – $23 млрд., на Центральное разведывательное управление – почти треть планируемых расходов (28%), на Агентство национальной безопасности – $10,5 млрд., на долю Национального управления воздушно-космической разведки – $10,3 млрд.35

Всего же на военные расходы в 2013 финансовом году было заложено $633 млрд. $528 млрд. из этой суммы должны быть выделены непосредственно на нужды Пентагона; около $89 млрд. – на проведение боевых операций за рубежом, $17 млрд. – на военные программы министерства энергетики, отвечающего за сохранность и боеготовность ядерных вооружений36.

Под разведывательным сообществом принято подразумевать совокупность правительственных ведомств США, занимающихся разведывательной деятельностью, а также сбором и анализом информации. Его структура включает 17 агентств и подразделений, относящихся к исполнительной ветви власти и работающих как самостоятельно, так и совместно37.

Структура разведывательного сообщества США:

Центральное разведывательное управление (Central Intelligence Agency)38

Офис Директора Национальной Разведки (Office of the Director of National Intelligence) 39

Федеральные исполнительные ведомства, обладающие собственными разведывательными структурами:

Министерство обороны (Department of Defense)40

Агентство Военной Разведки (Defense Intelligence Agency)41

Агентство национальной безопасности (National Security Agency/Central Security Service)42

Агентство ВВС разведки, наблюдения и рекогносцировки (Air Force Intelligence, Surveillance and Reconnaissance Agency)43

Разведывательное управление армии США (Military Intelligence Corps)44

Разведка корпуса морской пехоты (Marine Corps Intelligence)45

Национальное агентство геопространственной разведки (National Geospatial-Intelligence Agency)46

Национальное управление военно-космической разведки (National Reconnaissance Office)47

Управление военно-морской разведки (Office of Naval Intelligence)48

Министерство энергетики (Department of energy)49

Управление разведки и контрразведки (Office of Intelligence and Counterintelligence)50

Министерство национальной безопасности (Department of Homeland Security)51

Управление разведки и анализа (the Office of Intelligence and Analysis)52

Разведка береговой охраны (Coast Guard Intelligence)53

Государственный департамент (Department of State)54

Бюро разведки и исследований государственного департамента (Bureau of Intelligence and Research) 55

Министерство финансов (Department of Treasure)56

Управление финансовой разведки и изучения терроризма (Office of Terrorism and Financial Intelligence) 57

Министерство юстиций (Department of Justice)

Федеральное бюро расследований (Federal Bureau of Investigation)58

Управление по борьбе с наркотиками (Drug Enforcement Administration)59

Общее руководство разведывательным сообществом осуществляет директор Национальной разведки (Director of National Intelligence), до апреля 2005 глава разведывательного сообщества де-факто занимал пост Директора ЦРУ (Director of the Central Intelligence Agency).

Должность Директора Национальной Разведки была введена после событий 11 сентября 2001 года, когда специально по инициативе Конгресса была создана «Национальная комиссия по террористическим атакам против Соединённых Штатов» (National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States), также среди общественности распространение получило название – «Комиссия 9\11» («Comission 9\11»). В ее состав входили 10 человек – пять представителей Демократической и 5 представителей Республиканской партий, возглавил комиссию бывший губернатор Нью-Джерси Томас Кин. Комиссия была создана с целью подготовки подробного отчета о причинах трагедии, а также выработки рекомендаций для правительственных структур с целью дальнейшего противодействия террористической угрозе. По результатам работы, «Комиссией 9\11» был обнародован отчет, где подробно были представлены все обстоятельства, которые привели к трагедии 11 сентября, в частности, критике подверглась работа спецслужб, особенно остро – сфера информационного обмена между разведывательными структурами. Так в отчете содержалась и рекомендация о проведении радикальной реформы Разведывательного сообщества60.

Прежде всего, заявленной в отчете целью реформы стало: повышение эффективности работы всех структур разведывательного сообщества путем усиления взаимодействия, информационного обмена и выработки единой стратегической программы для всего разведывательного сообщества. В то же время отдельно была создана должность Директора ЦРУ (к компетенции которого стали относится исключительно вопросы деятельности Центрального Разведывательного Управления)61, Директора Национальной Разведки и Министра национальной безопасности (Secretary of the Department of Homeland Security).

После проведенной Администрацией Дж. Буша – младшего реформы, Директор Национальной Разведки стал подчиняться непосредственно Президенту США, по совместительству являясь его наиболее приближенным советником по вопросам разведывательной деятельности и тайных операций за рубежом.

Директор Национальной Разведки (ДНР) и его первый заместитель назначаются Президентом с одобрения Сената. К компетенции главы Разведывательного сообщества относятся вопросы реализации и контроля Национальной Разведывательной Программы, а также все пункты повестки, которые непосредственно затрагивают сферу национальной безопасности США. Так в сферу ответственности Директора попадает подготовка на основе директив Совета национальной безопасности (National Security Council) конкретных указаний разведывательным органам, координация разработки сводной программы их деятельности за рубежом, составление в соответствии с ней проекта бюджета Разведывательного сообщества в целом и распределение средств между входящими в него организациями.

ДНР обладает полномочиями по назначению персонала на должности только в своем офисе, на другие организации Разведывательного Сообщества данная привилегия не распространяется. Кроме того, руководители Разведывательных организаций напрямую не представляют доклад Директору Национальной Разведки (за исключением главы ЦРУ), так как по закону о своих действиях они отчитываются перед президентом и высшими должностными лицами исполнительной ветви власти, то есть главами Министерств и департаментов, в структуру которых они непосредственно включены62.

Директор Национальной Разведки возглавляет Объединенный Совет Разведывательного Сообщества (The Joint Intelligence Community Council) и, как и ранее (до реформы), входит в состав Советов по вопросам Национальной (National Security Council) и Внутренней безопасности (Homeland Security Council)63.

Координацию деятельности всех вооруженных сил, а также ряда структур, ответственных за вопросы национальной безопасности США отвечает Министерство обороны (United States Department of Defense)64, как было упомянуто ранее, бюджет ведомства в 2013 году достигал $633 млрд., а глава Пентагона по праву может считаться одним из наиболее влиятельных и значимых фигур Кабинета.

Президент назначает главу Пентагона с одобрения Сената, замещать данную должность по закону имеет право исключительно гражданское лицо, которое в течение семи лет предшествующих назначению не занимался военной деятельностью и не являлся действующим офицером регулярных частей Вооружённых сил США65.

Президент является главнокомандующим США, в то время как глава Пентагона отвечает за контроль над работой ведомства и его основных подразделений, в частности: Офис министра Обороны (the Office of the Secretary of Defense)66, управление председателя Объединенного комитета Начальников штабов (Organization of the Chairman of the Joint Chiefs of Staff)67, три Военных Управления (сухопутные силы (Army), ВМФ (Navy), ВВС (Air Force)), Объединённое боевое командование, имеющее 9 подразделений (the Unified Combatant Commands)68, Офис Генерального Инспектора (the Office of the Inspector General)69, 17 оборонных агентств, 10 внешних учреждений при министерстве обороны (DoD Field Activities).

Помимо Министерства обороны к силовым структурам, несомненно, относится самый «молодой» институт – Министерство национальной безопасности (the Department of Homeland Security)70, которое было создано после террористической атаки 11 сентября 2001 года с целью противодействия террористической угрозе Соединенным штатам, борьбы с последствиями стихийных бедствий, незаконной торговлей наркотиками. Глава Министерства назначается президентом США с одобрения Сената, а его ежегодный бюджет составляет около $60 млрд.71 В состав министерства входят 22 подразделения (большинство из которых существовало задолго до их интеграции), в частности, и перечисленные ранее разведывательные структуры. Помимо первого заместителя (является действующим офицером и назначается Президентом с одобрения Сената) в ведомстве существуют позиции четырех заместителей, которые курируют основные направления: национальную безопасность (Management), национальные программы (National Protection & Programs), научную деятельность и технологии (Science & Technology), разведывательную и аналитическую деятельность (Intelligence and Analysis) 72.

Особым авторитетом и влиянием обладают консультативные советы при президенте США, которые, в частности, включают в свой состав представителей высшего военного и разведывательного руководства.

Совет по национальной безопасности (The National Security Council), о котором было рассказано ранее, является наиболее известным и влиятельным консультативным органом при президенте США, который занимается наиболее важными вопросами национальной безопасности и внешней политики, а также координацией действий всех основных ведомств, связанных с указанными вопросами. Председателем Совета является президент США, также постоянными участниками являются вице-президент, госсекретарь, министр финансов, министр обороны, помощник президента по вопросам Национальной Безопасности (возглавляет деятельность Совета). Председатель Объединенного комитета Начальников штабов является официальным военным советником Совета, в то время как директор Национальной Разведки является советником по вопросам разведки. Прочие высшие должностные лица США принимают участие в работе Совета по мере необходимости73.

Самым «молодым», но, тем не менее, очень влиятельным является Совет внутренней безопасности (Homeland Security Council), который был создан при первой администрации Дж. Буша-младшего, практически сразу после теракта 11 сентября 2001 года. В 2009 году Барак Обама одним из первых своих указов расширил состав Совета. Таким образом, кроме четырех постоянных членов (Президент – председатель Совета, вице-президент, госсекретарь, министр обороны) туда вошли: советник по вопросам национальной безопасности, министр финансов, директор национальной разведки, председатель Объединенного комитета Начальников штабов, а также прочие главы министерств, ведомств и агентств. СВБ расположен при исполнительном аппарате президента (The Executive Office of the President), численность его персонала насчитывает около 240 человек, которые подчинены советнику президента по вопросам национальной безопасности, т.н. помощника президента по вопросам Национальной безопасности74.

Также стоит отметить, что наиболее влиятельными в разведывательном сообществе консультативными органами являются Объединенный Совет Разведывательного Сообщества (Joint Intelligence Community Council) и Национальный разведывательный совет (The National Intelligence Council)75, которые непосредственно подчиняются директору Национальной разведки, поддерживают работу разведывательного сообщества, проводят аналитическую работу с целью выработки рекомендаций по стратегическому планированию политики разведывательного сообщества. В состав Национального разведывательного совета входят 18 членов, в частности, представители правительственных структур, академических кругов и частного сектора, которые являются старшими экспертами по таким вопросам как региональные и функциональные проблемы. Все члены Национального разведывательного Совета назначаются директором Национальной разведки и поддерживают работу его офиса, а также Совета по национальной безопасности (о котором подробнее будет сказано далее)76.

В состав Объединенного Совета Разведывательного Сообщества входят, прежде всего, высшие должностные лица исполнительной ветви власти: Директор национальной разведки (который, как упоминалось ранее, является председателем Совета), госсекретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный прокурор, министр энергетики, министр внутренних дел. Прочие должностные лица входят в состав совета в зависимости от обстоятельств и исключительно с согласия президента США77.

Перечень контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы:

1. Обозначьте основные составляющие силовых структур США.

2. В обязательном ли порядке руководитель силового ведомства должен обладать высшим воинским званием?

3. Что принято подразумевать под разведывательным сообществом США? Опишите коротко основную структуру разведывательного сообщества.

4. Кто осуществляет общее руководство разведывательным сообществом? Обозначьте основные направления его деятельности.

5. Какую роль в реструктуризации силовых структур США сыграли события 11 сентября 2001 года? Расскажите коротко о причинах и последствиях реформы.

6. Обладает ли глава разведывательного сообщества полномочиями по назначению персонала на должности только в своем департаменте или данная привилегия распространяется и на другие организации разведывательного сообщества?

7. Какое ведомство отвечает за координацию деятельности всех вооруженных сил?

8. Кто по закону имеет право возглавлять Пентагон? Каковы основные функции министра обороны?

9. Назовите самое «молодое» ведомство в составе силового блока США.

10. Перечислите самые влиятельные военные советы, которые функционируют при президенте США. Какие из них на Ваш взгляд наиболее влиятельны и почему?

Литература:

Миллс Ч.Р. Властвующая элита / Ч.Р. Миллс // Пер. с англ. М.: Изд-во иностранной лит-ры, 1959; Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия – М.: Экономика, 1995

Печуров С.Л. Особенности функционирования органов высшего военного руководства США / С.Л. Печуров // США, Канада: экономика, политика, культура. – 2010. – №7

Пыхалов И. ЦРУ и другие спецслужбы США / И. Пыхалов – М.: Эксмо, Энциклопедия спецслужб, 2010

Рогов, С.М. 11 сентября 2001 г.: реакция США и последствия для российско-американских отношений. / С. М. Рогов. – М., ИСКРАН, 2001.

Best R.A. Intelligence Reform After Five Years: The Role of the Director of National Intelligence / R.A. Best // DIANE Publishing. – 2010